大學(xué)生危機事件管理的法律問題研究

黃海鵬

（韓山師范學(xué)院，廣東 潮州 521041）

[理論探索與研究]

大學(xué)生危機事件管理的法律問題研究

黃海鵬

（韓山師范學(xué)院，廣東 潮州 521041）

當(dāng)代大學(xué)生是一個特殊的社會群體，正處于青春期的他們心理狀態(tài)并不成熟，加上社會和家庭給予的壓力，大學(xué)生危機事件的數(shù)量持續(xù)上升，引起社會的普遍重視。我國現(xiàn)行法律體系對大學(xué)生危機事件的規(guī)定存在諸多不足，可以借鑒國外的做法，從立法、執(zhí)行、追責(zé)、宣傳等方面加以構(gòu)建，以減少大學(xué)生危機事件發(fā)生的幾率，維護(hù)校園的安全穩(wěn)定。

大學(xué)生危機事件；管理；法律問題；法制化

隨著物質(zhì)生活條件越來越豐富，人們在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各領(lǐng)域面對的壓力日益增多，心理承受能力呈現(xiàn)下降趨勢，導(dǎo)致極端心理和行為的事件層出不窮。而在心理狀況出現(xiàn)危機的群體里面，包括了大學(xué)生這樣一個特殊的群體。大學(xué)生長期得到家庭和學(xué)校的雙重保護(hù)，養(yǎng)成了較強的依賴性，大學(xué)期間又是心理狀態(tài)開始走向成熟的轉(zhuǎn)折點，心理狀態(tài)并不穩(wěn)定，導(dǎo)致在抗挫折能力方面存在缺陷。因此，近年來大學(xué)生由于個人學(xué)習(xí)、生活、感情、就業(yè)等各方面遇到困惑而引發(fā)的危機事件時有發(fā)生，給校園的穩(wěn)定帶來極大的挑戰(zhàn)。

一、大學(xué)生危機事件管理的界定

何謂大學(xué)生危機事件？對于“危機”的定義有很多不同的版本。美國知名學(xué)者羅森塔爾認(rèn)為：所謂危機，是對一個社會系統(tǒng)基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關(guān)鍵決策的事件。謝謹(jǐn)如主張，學(xué)校危機是指突發(fā)于校園內(nèi)外、可能造成學(xué)校全體或部分成員心理或生理傷害的緊急事件。臺灣國立彰化師范大學(xué)教育研究所的黃德祥教授將學(xué)校危機定義為：“校園內(nèi)外發(fā)生突發(fā)、意外或緊急事件，而對學(xué)校師生身心造成不安、壓力、傷害，甚至死亡，并且干擾學(xué)校正常運作，或者以學(xué)?，F(xiàn)有人力資源難以立即解決者?！睆V東省高校學(xué)生工作專業(yè)委員會編著的《高校輔導(dǎo)員工作手冊》認(rèn)為，高校危機事件是指校園內(nèi)外發(fā)生的突發(fā)、意外或緊急的，對學(xué)校師生身心造成不安、壓力、傷害甚至死亡，且干擾學(xué)校正常運作的，學(xué)校在時間壓力和不確定性極高的情況下必須做出關(guān)鍵決策的事件。綜合以上四種定義，大學(xué)生危機事件具有突發(fā)性、危險性和不可預(yù)測性的本質(zhì)特點，危機一般都是潛伏于日常的管理工作中，加上現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)達(dá)和學(xué)生思維的活躍，危機事件發(fā)生時往往具有群體性、敏感性和連鎖性的時代特點，輕則給師生造成不安和恐慌，重則破壞學(xué)校的聲譽和正常教學(xué)秩序。危機事件的處理過程中往往涉及多方面的利益，容易因處理不當(dāng)導(dǎo)致事態(tài)進(jìn)一步惡化，變得更難處理。所以，在大學(xué)生危機事件的管理中，要把握以學(xué)生為本，善待學(xué)生的、預(yù)防為主、信息暢通、反應(yīng)及時這四個原則。現(xiàn)階段，我國大學(xué)生危機事件管理實行學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政負(fù)責(zé)制，即學(xué)校成立由主管學(xué)生工作的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)任組長的應(yīng)急處理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在領(lǐng)導(dǎo)小組下，設(shè)置若干個工作組，包括領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、信息溝通組、現(xiàn)場處理組、后勤保障組等，形成由領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一決策、組織，各工作小組各司其職的大學(xué)生危機事件管理制度。

二、大學(xué)生危機事件管理的法律缺陷

隨著法制建設(shè)的深入開展，我國在應(yīng)對重大突發(fā)事件的立法上取得了一定的成績。但是，在高校大學(xué)生危機事件這一領(lǐng)域仍存在著不足，主要存在以下問題：

第一，在大學(xué)生危機事件管理領(lǐng)域缺乏全國統(tǒng)一的、專門的立法。目前，我國沒有出臺一部專門預(yù)防和處理大學(xué)生危機事件的法律法規(guī)，所以，當(dāng)危機事件發(fā)生以后，只能依據(jù)其他相關(guān)的法律規(guī)范來指導(dǎo)工作，比如《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》、《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》、《學(xué)校食堂與學(xué)生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》、《公共場所衛(wèi)生管理條例》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》、《學(xué)生集體用餐衛(wèi)生監(jiān)督辦法》、《關(guān)于加強學(xué)校傳染病預(yù)防工作的通知》、《加強學(xué)校結(jié)核病防治工作》等，有些法律法規(guī)的規(guī)定內(nèi)容不一致或者存在滯后性，造成適用上的混亂。雖然各地方政府制定了《學(xué)校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，且規(guī)定的內(nèi)容各不相同，面對高校大學(xué)生危機事件的多樣性、頻發(fā)性，由于缺乏法定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致同樣的事件可能存在不同的處理結(jié)果，不利于校園的穩(wěn)定。

第二，對高校緊急行政權(quán)力的授予及規(guī)制不具體。我國已有的法律規(guī)范在對重大突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，必然會涉及一些緊急行政權(quán)力的授予。比如2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)……”第49條規(guī)定：“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取下列一項或者多項應(yīng)急處置措施……”都授予政府相應(yīng)的權(quán)力。但是，這些行政權(quán)力授予都只是原則上的授予和規(guī)定，并未對授予的對象和權(quán)力范圍具體化。這樣的原則性規(guī)定太過籠統(tǒng)，必然導(dǎo)致各高校在處理危機事件時，出現(xiàn)主體是否適格、權(quán)力是否正當(dāng)?shù)膯栴}，導(dǎo)致各地在適用相關(guān)法律時的混亂局面。

第三，在處理大學(xué)生危機事件中，各個主體應(yīng)享有的權(quán)利和承擔(dān)的法律責(zé)任不明晰。由于《突發(fā)事件應(yīng)對法》在行政權(quán)力的規(guī)制方面停留在表面，并未作出具體規(guī)定，盡管2002年9月教育部頒布了《學(xué)生傷害事故處理辦法》，但因為其僅是部門規(guī)章，法律位階低，且僅針對的是傷害事故，并未涵蓋所有類型的學(xué)生危機事件，適用范圍窄，而《教育法》、《民法通則》、《刑法》也沒有對危機事件的責(zé)任承擔(dān)問題作出明確、一致的規(guī)定，沒能取得很好的法律效果。比如學(xué)校發(fā)生學(xué)生自殺、自然災(zāi)害、群體沖突事件、游行示威等危機事件時，學(xué)校、學(xué)生及相關(guān)責(zé)任人應(yīng)該各自承擔(dān)什么責(zé)任，對危機事件造成損失的，各方應(yīng)該通過什么途徑彌補等問題，在現(xiàn)有的法律規(guī)范上都還沒有定論。

第四，高校缺乏專門的大學(xué)生危機事件應(yīng)急處理機構(gòu)。制定全國統(tǒng)一的高校大學(xué)生危機應(yīng)急法律法規(guī)固然重要，但具體適用效果如何，還要看具體實施機構(gòu)的設(shè)置及運作情況。目前，全國各高校在危機事件應(yīng)急機制建設(shè)方面取得了一定的效果和成績，但仍然沒有一個專門處置有關(guān)危機事件的常設(shè)性應(yīng)急機構(gòu)。現(xiàn)行的應(yīng)急機構(gòu)多為臨時性的松散組織，由學(xué)校負(fù)責(zé)人臨時牽頭形成的工作小組，因為工作小組的臨時性，必然導(dǎo)致危機事件發(fā)生后進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)慢，工作小組會隨著危機事件的結(jié)束而解散，在工作內(nèi)容上和人員的不連續(xù)性上，難以形成一套成熟可行的應(yīng)急操作方案。因此，要完善高校危機事件應(yīng)急處理機制，需要在高校建立一個常設(shè)性的危機事件管理機構(gòu)，配備專職的、專業(yè)的人員負(fù)責(zé)內(nèi)部管理和外部聯(lián)系。

三、借鑒美、日大學(xué)生危機事件管理的法制建設(shè)

美國一直對自己國家的安全穩(wěn)定十分重視，建立了比較完善的公共安全管理機制，相應(yīng)的，美國聯(lián)邦和各州政府對校園安全也十分關(guān)注，特別是在立法方面，美國高校應(yīng)對危機事件的法律體系健全、應(yīng)急組織完備、管理手段科學(xué)，注重平衡學(xué)校安全和保護(hù)學(xué)生權(quán)利之間的關(guān)系，為保障學(xué)生權(quán)利和維護(hù)校園秩序提供了法律保障。美國國會早在1990年10月就頒布了《校園安全法》，該法正式確立了校園警察制度，從而以聯(lián)邦法律的形式明確了校園警察機構(gòu)的合法地位。校園警察擁有直接的執(zhí)法權(quán)力，與地方警察是協(xié)作的關(guān)系，但彼此互不隸屬，一般公立大學(xué)和有一定規(guī)模的私立大學(xué)都配備了校園警察，對維護(hù)高校的安全和秩序起到了很好的作用。此外，美國聯(lián)邦政府和立法、司法機關(guān)還制定了一系列的法律措施，例如1994年出臺了針對校園暴力的《校園禁槍法》和《校園、社會禁毒及安全法》，這兩部法律規(guī)定聯(lián)邦要為各州執(zhí)行其所指定的校園安全計劃提供基金，這就為高校預(yù)防校園暴力事件、購買安全設(shè)備及雇用安全保障人員等提供了資金來源。

日本的大學(xué)生危機事件應(yīng)急管理的立法主要強調(diào)學(xué)校的安全保障責(zé)任，其應(yīng)急法律以體育、保健和飲食供給為主要內(nèi)容。比如《學(xué)校保健法》規(guī)定：學(xué)校必須適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行設(shè)施及設(shè)備的檢查，采取必要的修繕等防止危害的發(fā)生，以謀求學(xué)校安全的環(huán)境。2004年日本教育法學(xué)會學(xué)校事故問題研究特別委員會提出了《學(xué)校安全法》草案，為了讓全社會更加重視校園應(yīng)對危機事件方面的立法，該草案主張國家、地方政府和學(xué)校在改善學(xué)校安全環(huán)境上負(fù)有義務(wù)。另外，日本高校的危機事件應(yīng)急管理非常重視社會力量的參與。例如，日本高校享受消防署、社區(qū)自主消防團(tuán)、地區(qū)衛(wèi)生保健和醫(yī)療的公共服務(wù)。同時，政府的國民健康保險、民間保險公司的各種損害保險以及高校生活合作社聯(lián)合會的學(xué)生災(zāi)害保險金、公務(wù)員保險和互助制度等共同形成一個完善的高校保險網(wǎng)絡(luò)。

四、我國大學(xué)生危機事件管理的法制化途徑

為了更好地應(yīng)對大學(xué)生危機事件，關(guān)鍵在于建立對大學(xué)生危機事件的監(jiān)督、預(yù)警、應(yīng)急處理、責(zé)任追究等一套完善的機制，這一切都有賴于將大學(xué)生危機事件管理納入法制的軌道。

首先，制定一部統(tǒng)一的大學(xué)生危機事件管理法律，真正做到有法可依。法律的制定必須跟國內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展相適應(yīng)，隨著我國高等教育事業(yè)的長足發(fā)展，我國應(yīng)及時修訂現(xiàn)有高等教育法律中存在的不適應(yīng)之處，理順國家、高校、學(xué)生之間的相互關(guān)系，規(guī)范各主體的權(quán)利和義務(wù)，增加高校管理中的程序性規(guī)定，增強操作性。由于時代不同，高校也出現(xiàn)了一些新情況，大學(xué)生危機事件有了新的特點，我國立法機關(guān)必須將制定大學(xué)生危機事件管理的法律提到日程上來，解決法律滯后性的問題。只有制定專門的法律，才能形成從憲法、法律法規(guī)、部門規(guī)章、高校規(guī)章依次排列的、效力等級由高到低的、相互銜接的、完整的高教法律體系。

其次，明確大學(xué)生危機事件中各方的權(quán)利義務(wù)。在有法可依的大前提下，必須明確大學(xué)生危機事件中各主體間的法律關(guān)系和權(quán)利義務(wù)、歸責(zé)原則、責(zé)任追究和承擔(dān)方式、權(quán)利救濟(jì)途徑等問題。比如，高校作為管理方，在大學(xué)生危機事件發(fā)生前負(fù)有預(yù)防義務(wù)，在平時的工作中，應(yīng)該履行一些具體的管理職能、管理責(zé)任、相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置及其權(quán)力的內(nèi)容；危機事件發(fā)生后，高校負(fù)有勸阻或制止的義務(wù)、及時通報義務(wù)、應(yīng)急處理的義務(wù)；對于高校學(xué)生以及教職工，在危機事件中的主要義務(wù)是遵守校紀(jì)校規(guī)，發(fā)現(xiàn)危機事件及時向班主任、輔導(dǎo)員或校方反映，服從高校的管理，不造謠生事，不損壞校園財物，不傷害他人人身安全等，通過申訴、批評、建議、控告等正當(dāng)途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益，正確行使法律賦予的權(quán)利。對那些因不履行職責(zé)而造成一定后果的責(zé)任部門和責(zé)任人，要追究其法律責(zé)任。

第三，完善應(yīng)急機構(gòu)設(shè)置，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律制度。教育行業(yè)的行政管理部門有必要設(shè)立教育法制工作機構(gòu)，負(fù)責(zé)教育法律法規(guī)的立法、執(zhí)法、監(jiān)督與普法等工作，依法檢查和考核各高校是否有制定相關(guān)的應(yīng)急實施細(xì)則，是否有進(jìn)行法制宣傳教育和危機事件防控演練等工作，起到監(jiān)督管理的作用。另外，高校必須設(shè)立校內(nèi)危機事件管理機構(gòu)，履行法律職責(zé)，這就需要成立常設(shè)性質(zhì)的、專門的危機事件管理辦公室，安排專門的人員負(fù)責(zé)日常工作，還要運用好學(xué)生干部、班主任、輔導(dǎo)員、保衛(wèi)部門等相關(guān)力量，做到信息溝通及時，一旦發(fā)現(xiàn)隱患苗頭，立即進(jìn)行處理。

最后，要加強宣傳依法治校的法治理念。教育行政部門和各高校要轉(zhuǎn)變管理理念，以依法治教、依法治校為高校管理基本原則，指導(dǎo)各項日常的管理和教育工作。在日常生活中，要公平、公正地對待每一位學(xué)生和教師，公開、公正、公平地處理每一件爭議和糾紛，完善申訴制度，以事實清楚、證據(jù)充分、程序合法、依據(jù)合理來避免危機事件的產(chǎn)生。同時，也要針對當(dāng)代大學(xué)生特點，做好普法宣傳活動，正確引導(dǎo)學(xué)生維權(quán)的意識和方式，培養(yǎng)他們既成為敢于阻止和揭發(fā)校內(nèi)各種違法和不正當(dāng)行為，又懂得維護(hù)法律的尊嚴(yán)，維護(hù)校園和諧安定的新一代大學(xué)生。

[1]薛瀾等.危機管理——轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2003.

[2]卓思廉.學(xué)校危機管理機制初探[J].南京教育學(xué)院學(xué)報，2008，（2）.

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1673-0046（2012）5-0064-03