從聽證程序?qū)ふ曳婪逗椭卫硗堤庸吠ㄐ匈M的途徑

劉凌博，田燕玲，李亞輝

(鄭州大學法學院，河南鄭州450001;河南中原高速公路股份有限公司，河南鄭州450052)

一、偷逃公路通行費的現(xiàn)狀

1984年12月，國務(wù)院于第54次常務(wù)會議上作出了允許通過貸款或集資方式修建公路并收取車輛通行費，即“貸款修路，收費還貸”的決定。這一決定有效緩解了國家財政難以負擔公路建設(shè)資金的問題，拓展了公路建設(shè)資金的籌措渠道。20多年來，收費公路籌措的建設(shè)基金超過10000億元，現(xiàn)有公路網(wǎng)中95%的高速公路、61%的一級公路、42%的二級公路均是依靠貸款集資修建的［1］。這一政策為公路事業(yè)的跨越式發(fā)展和整個社會經(jīng)濟的騰飛作出了巨大貢獻。

但是，隨著國家路網(wǎng)的快速發(fā)展，收費公路中存在的矛盾也日益凸顯。一方面，許多企業(yè)和個人出于自身利益的考慮，通過種種手段偷逃公路通行費用。例如，通過壓邊、墊板、走“S”型、沖磅等不正當手段減輕貨車稱重值，制造假軍牌、假證件逃避過路費，利用跟車等方式闖卡逃費，利用“綠色通道”免費政策逃費，等等。據(jù)統(tǒng)計，開放式和人工收費的公路通行費漏收率在4%左右，而半封閉、半自動收費的高速公路漏收率在0.5%～0.41‰之間。其中高速公路漏收率看起來較低，但是由于收費較高，因此每漏收0.1%即為國家造成超過5000萬元的損失［2］。因此偷逃通行費的行為已經(jīng)嚴重擾亂公路經(jīng)營秩序，給國家規(guī)費造成損失，影響國家公路事業(yè)的發(fā)展。但另一方面，與其他一些國家相比，我國收費公路也確實存在規(guī)模較大，收費網(wǎng)點較密集，收費標準較高，收費時間較長的問題。一些從事運輸行業(yè)的人士甚至認為，如果不偷逃公路通行費，將使他們陷入無法盈利的境地。

二、現(xiàn)有治理偷逃公路通行費途徑的缺陷

由于不法車輛偷逃道路通行費的行為一直呈現(xiàn)上升趨勢，政府相關(guān)職能部門和道路經(jīng)營管理企業(yè)的治理手段也日漸多元化。目前主要的治理防范偷逃道路通行費的途徑有如下幾種。

(一)技術(shù)途徑

通過安裝攝像頭將收費站集中區(qū)域內(nèi)的圖像清晰、實時地反映到收費亭內(nèi)的液晶顯示屏和集中監(jiān)控室，方便工作人員及時發(fā)現(xiàn)作弊行為;建立“鮮活農(nóng)產(chǎn)品運輸車輛”電子檢驗系統(tǒng)，杜絕假冒;建立入口圖片核對系統(tǒng)，打擊換卡等逃費現(xiàn)象;建立逃費車輛黑名單，對重點對象進行嚴格管制［3］。

提高收費站工作人員業(yè)務(wù)水平，增強對假軍牌、警牌和假車輛權(quán)屬證件的識別能力。

收費站、路政部門、當?shù)毓埠徒痪归_聯(lián)合治理行動，加大對偷逃道路通行費行為的打擊力度。

(二)法律途徑

2004年由國務(wù)院制定實施的《收費公路管理條例》第33條對偷逃公路通行費行為的法律責任作出了明確規(guī)定:“收費公路經(jīng)營管理者對依法應(yīng)當交納而拒交、逃交、少交車輛通行費的車輛，有權(quán)拒絕其通行，并要求其補交應(yīng)交納的車輛通行費”，“發(fā)生前款規(guī)定的擾亂收費公路經(jīng)營管理秩序的行為時，收費公路經(jīng)營管理者應(yīng)當及時報告公安機關(guān)，由公安機關(guān)依法予以處理?！绷硗?，還有一些地方行政法規(guī)和規(guī)章也為偷逃道路通行費的行為規(guī)定了法律責任。

(三)治理存在的缺陷

上述治理途徑主要是依靠加強監(jiān)督和懲罰的方式來打擊偷逃行為，理論上應(yīng)該能夠?qū)νㄐ匈M偷逃車輛產(chǎn)生有效的約束作用。但事實上，偷逃道路通行費的行為仍是屢禁不止。河南中原高速公路股份有限公司治理逃漏通行費專項工作匯總表顯示，2008年全年中原高速股份有限公司總計治理逃漏車輛813次，平均每天2.2次，共挽回通行費近70萬元。當然我們也不能排除仍然存在偷逃成功、沒有及時得到治理的情況。2011年中國物流發(fā)展報告會對我國各種收費公路通行費用在企業(yè)運輸成本中的比重進行了討論，認為公路收費已經(jīng)成為影響物流成本的重要因素。經(jīng)營者的初衷是為了追求利益，如果道路使用者認為通行費定價不夠合理，依法交納通行費將嚴重影響其盈利，那么僅僅依靠加大打擊力度恐怕難以達到理想效果。在這種情況下，如果要讓消費者從內(nèi)心提高對公路收取通行費必要性的認可度，并對通行費定價的合理性產(chǎn)生信賴，進行通行費價格聽證將是一個很好的選擇。

三、公路收費實行價格聽證的必要性

根據(jù)1997年的《中華人民共和國價格法》規(guī)定，政府價格聽證作為一種規(guī)范制度第一次由法律確定了下來?！秲r格法》第18條規(guī)定，對重要的公用事業(yè)價格，政府在必要時可以實行政府指導(dǎo)價或者政府定價。這里所指的公用事業(yè)，是指具有各企、事業(yè)單位和居民共同享有的特征的，服務(wù)于城市生產(chǎn)、流通和居民生活的各項事業(yè)的總稱，統(tǒng)稱城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政服務(wù)事業(yè)。由于公用事業(yè)主要由政府部門提供，“公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)經(jīng)濟壟斷和行政壟斷并存的現(xiàn)象，使消費者幾乎沒有討價還價的余地，只能是價格的接受者，由于信息不對稱，公眾很難了解實情，公用事業(yè)產(chǎn)品價格的形成缺乏規(guī)范化”［4］，因此，政府部門在制定政府指導(dǎo)價或定價時，應(yīng)當通過更為嚴格的程序來聽取消費者、經(jīng)營者以及社會各有關(guān)方面的意見。《價格法》第23條規(guī)定:“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)的價格、自然壟斷經(jīng)營的商品的價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當建立聽證制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性?！?/p>

當然，舉行通行費收取標準聽證會的意義遠不止是符合法律規(guī)定而已。在我國“管理型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變的時代背景下，舉行聽證會充分體現(xiàn)了行政機關(guān)對行政相對人負有的尊重義務(wù)。首先，公路消費者的知情權(quán)可以通過聽證會得到充分尊重。通過消費者代表、公路運營企業(yè)、政府有關(guān)職能部門和專家的相互解答，能夠加深各方對彼此的了解，使通行費定價更為可信。其次，聽證會可以打破壟斷現(xiàn)狀，各行各業(yè)的人士通過共同參與討論，為政府制定價格標準提供合理化建議，避免出現(xiàn)“閉門造車”。同時，在辯論的過程中，公路消費者可以充分表達自己的利益訴求，要求政府部門考慮收費公路通行費定價偏高給他們帶來的不利影響。而政府部門則要認真考慮是否采納這些訴求，如果不予采納，必須及時作出合法合理的解釋。這一過程可以從客觀上達到約束行政權(quán)力行使的目的。經(jīng)過這一過程而達成的定價協(xié)議，更容易為消費者所接受。

四、對完善價格聽證程序的意見和建議

預(yù)防和治理偷逃通行費的行為，不僅僅要通過法律或技術(shù)手段對偷逃者進行預(yù)防和管理，更重要的是，要讓道路使用者參與到道路通行費價格制定的過程中來，使其希望獲得合理利益空間的訴求得到充分表達，并對公路修建管理過程中的一系列信息能夠全面了解。這樣才能加深其對收費公路對其生產(chǎn)經(jīng)營長遠發(fā)展所具有積極作用的認同感，全面了解“還貸修路”政策對國家公路網(wǎng)建設(shè)的重要意義，引導(dǎo)他們形成自覺交納通行費、維護公路安全的意識。

基于對通行費價格聽證重要意義的認識，筆者對價格聽證制度的完善有以下一些建議:

(1)聽證代表。聽證代表應(yīng)具有相當?shù)膹V泛性、代表性和一般性，由經(jīng)營者代表，消費者代表，政府有關(guān)部門代表以及相關(guān)的經(jīng)濟、技術(shù)、法律等方面的專家學者組成［5］(P157)。其中前兩種代表的選拔，應(yīng)面向全社會公開進行，各不同工作領(lǐng)域的消費者代表、社會各方相關(guān)主體，應(yīng)均衡、平等、獨立地參與聽證，避免使聽證會變成政府和企業(yè)代表的宣講會。另外，聽證代表征選是否符合正當程序也會直接影響到聽證會的質(zhì)量，因此征選的代表應(yīng)具有一定的知識基礎(chǔ)和判斷能力，并設(shè)定充分的征選期限。由于聽證代表由多種方式產(chǎn)生，政府相關(guān)部門在選擇代表時要謹慎地行使裁量權(quán)，保證聽證會的公正性。

(2)聽證通知。《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定:“政府價格主管部門應(yīng)當在作出組織聽證決定的三個月內(nèi)舉行聽證會，并至少在舉行聽證會10天前將聘請書和聽證材料送達聽證會代表，并確認能夠參會的代表人數(shù)。聽證會應(yīng)當在2/3以上聽證會代表出席時舉行?！庇捎趦r格聽證會討論的內(nèi)容往往關(guān)系到公眾的切身利益，參與者事先需要對議題進行全面了解。但是“價格聽證提價的理由公眾往往無從知悉，甚至連價格主管部門也難以了解。即使將公開化原則擴大到商戶壟斷企業(yè)，公眾個體一般也不會做系統(tǒng)的關(guān)注和收集”［6］。而且價格聽證涉及復(fù)雜的數(shù)據(jù)核實和計算，有一些專業(yè)問題還需要向?qū)＜艺埥袒蜃咴L調(diào)查，這就更需要充分的準備時間。因此，作為聽證會的組織者，相關(guān)政府價格管理部門在主動向全社會公開相關(guān)信息的同時，有責任向聽證代表提供更為完整詳細的資料，并為其進行研究調(diào)查提供充分的時間。關(guān)于這方面，我們可以參考和借鑒美國的做法，由于價格聽證屬于正式聽證范疇，根據(jù)聯(lián)邦法律要求，舉行價格聽證需要至少提前60天通知各方參與人。

(3)聽證過程。提高聽證過程的透明程度，不僅包括上文說提到的收費公路信息透明，還包括聽證過程透明和結(jié)論透明。聽證會召開前，應(yīng)公開申報調(diào)整公路通行費單位的調(diào)價申請和聽證委員會名單，公示聽證代表的身份。這樣做既可以方便社會和媒體的監(jiān)督，也便于人民群眾事前與聽證代表接觸溝通，表達自己的意愿。聽證會的召開過程應(yīng)向全社會公開，允許人民群眾參與旁聽，允許廣大媒體通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等各種渠道進行全方位實時報道。聽證會結(jié)束后，還應(yīng)將達成的結(jié)論向全社會公開，考察此結(jié)論與民意調(diào)查結(jié)果的偏差程度，通過這些方式對聽證程序的正當性和聽證結(jié)果的真實公正進行監(jiān)督。

(4)聽證筆錄。聽證筆錄是對聽證會過程的一個完整記錄，我國現(xiàn)行的價格法對聽證筆錄的效力問題沒有作出明確規(guī)定。但是，既然組織聽證會的目的是為了就制定的價格聽取各方意見，那么根據(jù)行政程序法的一般原理，聽證會所作出的決定理應(yīng)受到聽證筆錄的約束。但是，考慮到各方聽證代表的知識結(jié)構(gòu)和能力水平各有高低，而且他所代表的都僅僅是本方利益，將聽證筆錄作為聽證結(jié)論的唯一依據(jù)可能不利于社會公益的實現(xiàn)，因此是不可取的。不過筆者認為，聽證筆錄可以起到必要的約束作用，政府價格主管部門如果決定不采納聽證代表的意見，特別是對其有利的意見，應(yīng)當給出充分翔實的解釋和理由，并且將理由對社會大眾公開，接受社會和媒體的監(jiān)督評判。這樣可以在實質(zhì)上制約聽證過程中政府價格管理部門和企業(yè)代表的“恣意”行為，保證聽證結(jié)論的正當公正，而社會大眾對這樣的結(jié)果認同度也更高，有利于由此作出的政策決定的順利實施。

(5)司法救濟。我國現(xiàn)行法律尚無明確規(guī)定對通過價格聽證作出的決定是否可以提起行政訴訟?！白鳛橹苯訁⒓勇犠C程序的聽證代表，與聽證結(jié)果在法律上具有無可爭議的利害關(guān)系，這種利害關(guān)系足以構(gòu)成他們提起行政訴訟的原告資格”［5］(P162)。而聽證代表這一權(quán)利的實現(xiàn)，則有待于將來行政訴訟法的修改了。

［1］蘇振華.公路不收費是向公共產(chǎn)品屬性回歸［EB/OL］.搜狐財經(jīng)網(wǎng)，2011－3－25，http://business.sohu.com/ 20110325/n279991786.shtml.

［2］康斌.高速公路通行費漏收方式及對策分析［J］.中國交通信息產(chǎn)業(yè)，2009，(3).

［3］唐州生.高速公路車輛偷逃通行費的原因及應(yīng)對措施［J］.西部交通科技，2011，(3).

［4］凌淑蓮.關(guān)于公用事業(yè)價格改革的對策建議［N］.中國經(jīng)濟時報，2004－05－27.

［5］章劍生.行政聽證制度研究［M］.杭州:浙江大學出版社，2010.