防范偷逃高速公路通行費的困境

王 博，劉 渤，王永順

(鄭州大學法學院，河南鄭州450001;河南中原高速公路股份有限公司，河南鄭州450052)

高速公路的發(fā)展是一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平的重要體現(xiàn)。這些年，我國經(jīng)濟實力日益增強，經(jīng)濟水平有了很大提高，相應地，公路事業(yè)，包括收費高速公路也發(fā)展迅猛。高速公路的迅速發(fā)展大大方便了人們?nèi)粘Ｉ詈统鲂小５捎谛藿ǜ咚俟烦杀揪薮?，只有對行駛車輛收取一定的費用，才能平衡公共利益與個人利益的量差，使公路事業(yè)有更長足的發(fā)展。公路交通運輸部門對公民收取費用是國家公權(quán)力的行使，體現(xiàn)了使用者付費的公平原則。當前，我國高速公路大多采用了全封閉、電視監(jiān)控、半自動收費方式，一定程度上控制了一般道路開放式和人工收費所產(chǎn)生的通行費大量漏收現(xiàn)象［1］。即便如此，受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，偷逃高速公路通行費的行為仍屢禁不絕，方式、方法和手段也更加專業(yè)，這無疑為防范增加了難題。

一、高速公路收取通行費的合理性

(一)高速公路收取通行費的依據(jù)

1.建設高速公路需要高額經(jīng)濟成本

據(jù)統(tǒng)計，高速公路修理費平均每年可達每公里上萬元，這樣的話，單靠國家投資建設是行不通的，加之我國目前正處于社會的快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型時期，社會問題多，需要投資發(fā)展的方向也非常多，若將資金完全傾注于修建高速公路是不現(xiàn)實的，也是不利于社會經(jīng)濟長久發(fā)展的。這就需要廣開資金源，用各種融資方式投資高速公路建設。從現(xiàn)實來看，大多省市發(fā)展高速公路建設是通過引進商家、提供貸款的方式解決資金問題的，所以，對高速公路行駛車輛收取費用，用于償還貸款，無疑是合理和必然的。

2.公路維護費用不可忽視

修建高速公路并不是一勞永逸的，不單是高速公路，任何道路都需要日常的修葺和養(yǎng)護。高速公路的道路維修需要一筆不小的開支，投資者也需要通過收取行駛費來補缺。

(二)合理收取高速公路通行費

毋庸置疑，盡管高速公路需要借收取通行費的方式收回成本，但向公民收取費用，必須遵循公共利益大于個人利益的原則，不能隨意收取，必須以國家經(jīng)濟發(fā)展和社會建設為根本出發(fā)點，以謀求最大的經(jīng)濟和社會利益為最終目標。要做到收費合理，則需兼顧平衡效益、收益和公平三個元素。具體而言，效益目標指項目應能為國家或社會提供盡可能大的社會經(jīng)濟效益，發(fā)揮高速公路的經(jīng)濟動脈作用［2］。這是最基本的要求。收益目標即財務目標，通過對高速公路使用者合理收費，使項目投資經(jīng)營部門獲取一定的收益，以維持項目生存，并具有還本付息及獲利能力。能夠得到收益是市場經(jīng)濟條件下投資者和資本的直接追求［2］。公平目標是指項目使用者支付費用的多少應依據(jù)其對高速公路項目的損傷及占用程度來定，且其獲取的直接效益應高于收費標準，并有足夠的剩余，以保證社會福利分配的相對公平，同時使項目有一定的吸引力［2］。公平是現(xiàn)代社會法治國家的應有之題，也當然地應在高速公路收費工作中予以重視。

在高速公路收費過程中，合理確定高速公路的收費標準，存在著幾方制約的關(guān)系，需要綜合考慮加以協(xié)調(diào)。之所以重視高速公路通行費的合理確定，是因為通行費的合理性直接影響高速公路修建運營后能否得到充分有效的利用，并且直接影響投資者能否收回成本、償還貸款。

二、高速公路收費管理中存在的問題

(一)運營管理問題

1.高速公路使用者圖利投機心理普遍存在

此類情況多存在于長期從事貨物運輸?shù)呢涇嚑I運方?，F(xiàn)以一個典型案例說明之。

南寧市公安局2009年底接到報案稱，廣西某物流公司的載重超載貨車在高速路上停留時間很長，但運行路程很短。警方經(jīng)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，自2009年7月1日高速公路實行計重收費后，該公司便采取換車牌換通行卡的方式偷逃高速公路通行費。據(jù)了解，該公司貨車擁有42輛相同車型、外觀、特征的車輛。在運行途中，司機將短途空車與長途超載貨車的通行卡及車牌進行互換，在收費站讀卡時便“縮短”了超載貨車的運行路程，以此偷逃通行費。經(jīng)相關(guān)部門審計，該公司于2009年7月至2010年1月15日期間，平均每月偷逃通行費100多趟，金額共410余萬元。案發(fā)后該公司16人被拘留。

從該案例中可以看出，偷逃高速公路通行費數(shù)額較大的多是從事貨物運輸?shù)墓净騻€人。為了追求經(jīng)濟利益最大化他們不顧國家法律與他人利益鋌而走險，偷逃高速公路通行費。從偷逃數(shù)額較大的案例來看，逃費方式主要有換卡逃費、“U”形行駛逃費、隨車沖關(guān)逃費、倒賣通行卡、縮短行駛距離逃費，等等［3］。

2.特權(quán)車的存在

(1)“特權(quán)”單位車輛

對高速公路通行車輛收取費用，是為了收回投資，有益于社會長遠利益和我國公路建設事業(yè)的健康快速發(fā)展，因此，不應區(qū)分哪些車輛應繳費，而一些具有特殊身份的車輛可以免交。否則，不僅違反了公平原則，而且這種不同車輛區(qū)別對待的做法對于依法懲治偷逃通行費的情形并不具有說服力和公信力。

(2)假軍車牌照車輛

軍車屬于免交高速公路通行費的特權(quán)車的一種。一些不法分子為偷逃數(shù)額巨大的高速公路通行費而冒險偽造或者套牌軍車，對高速公路通行費的管理帶來很大的困難，并使高速公路投資方蒙受巨大損失。

(3)“特別通行證”車輛

特別通行證是一些國家機關(guān)或政府部門為了執(zhí)行公務或者例行公事而制作發(fā)放的一種證件，但卻很容易被公事私用，造成違法違規(guī)的濫用和偷逃通行費的后果。

(二)法律規(guī)制問題

依照我國目前的立法狀況來看，中央和地方相關(guān)立法均對偷逃公路通行費行為設定了相應的法律責任，但是在現(xiàn)實操作中仍存在諸多困難。如偷逃公路通行費的方式五花八門，公路管理部門防不勝防;收費公路的經(jīng)營者超越國家法律法規(guī)的授權(quán)收取公路通行費，或者與不法分子勾結(jié)偷逃公路通行費;不法分子在對偷逃公路通行費的處罰不服的申訴程序?qū)嶋H操作中也存在種種問題等。現(xiàn)從以下方面加以闡述。

1.規(guī)制偷逃公路通行費行為的立法層次較低，無統(tǒng)一標準

目前，規(guī)范偷逃公路通行費行為的立法中層級最高的為《公路法》，其次有《公路安全保護條例》(取代之前的《公路管理條例》)、《收費公路管理條例》等少量行政法規(guī)，然后是諸如規(guī)范公路養(yǎng)路費征收管理工作等的行政規(guī)章，上述立法涉及對偷逃公路通行費行為的規(guī)定少之又少。在實踐中，往往在某地或某時期偷逃公路通行費行為猖獗之時，地方政府方制定規(guī)范性法律文件或以行政指令的方式，對偷逃行為嚴加規(guī)制。不同地方或不同時期偷逃公路通行費的行為通常特征不同，有同型載貨車倒換車牌和通行卡逃費的，有在稱重時通過各種手段減輕車貨實際重量逃費的，甚至某些地方還有冒充軍隊車輛逃費的，然而對癥下藥的規(guī)范性文件或行政指令卻往往各有側(cè)重，行為認定標準與處罰標準、方式各不相同。這種層次低、數(shù)量大、無體系的立法規(guī)制方式?jīng)]有統(tǒng)一的標準，缺乏充分的科學考量和法律論證，治標不治本，難以從根源上規(guī)范偷逃公路通行費的行為。

2.偷逃公路通行費行為涉及的法律關(guān)系復雜，界限不明確

對偷逃公路通行費行為的定性中涉及民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系和刑事法律關(guān)系，復雜的規(guī)定會給不法分子更多的可趁之機。很多人認為偷逃公路通行費的罪魁禍首是車主，但是筆者認為，不能因為“外部的問題”嚴重而忽視“內(nèi)部的問題”。在復雜的法律關(guān)系中，難免會讓一些管理者和執(zhí)法者為金錢所迷惑，很多人認為技術(shù)的漏洞是偷逃公路通行費行為猖獗的主要源頭，在筆者看來，不少管理者和執(zhí)法者素質(zhì)低下和職業(yè)道德的缺失是導致中國公路通行費流失如此嚴重一個不能忽視的原因［1］。

3.行政機關(guān)自由裁量權(quán)過大

《中華人民共和國公路管理條例實施細則》第61條第1款規(guī)定:“對逃繳公路規(guī)費的，責令限期補繳;對情節(jié)嚴重的，應當處以相當所欠費款一至五倍的罰款?！边@一規(guī)定事實上給予了行政機關(guān)很大的自由裁量的權(quán)力。對“處以相當所欠費款一至五倍的罰款”，處以一倍還是五倍罰款存在很大的差額，因此有權(quán)機關(guān)存在較大的自由裁量權(quán)。

4.對偷逃公路通行費行為違法與犯罪的裁量基準不明確

由于行政犯罪和行政違法行為是兩種不同性質(zhì)的行為，存在關(guān)于罪與非罪的區(qū)別，因而行政犯罪與行政違法行為的界分非常重要。偷逃公路通行費的行為通常是由交通行政管理部門處理，但是情節(jié)嚴重、觸犯刑法的由司法機關(guān)管轄。這里就存在行政違法與犯罪的界限問題，具體如何判斷，實踐中存在很大困難。其中不僅存在法律技術(shù)層面的問題，還存在不同國家機關(guān)權(quán)力資源的分配以及它們自身對偷逃行為的認定是否能達成一致的問題，這就給實踐的操作帶來了太多不確定因素。此外，由于相關(guān)法律的缺失，雖然不少地區(qū)出臺了有關(guān)偷逃公路通行費行為觸犯刑法的處理規(guī)定，但是地區(qū)法律之間存在差異，實踐中如果出現(xiàn)跨省的偷逃公路通行費的行為，如何適用法律非常難把握。

三、提高高速公路收費管理質(zhì)量的對策

偷逃公路通行費的行為損害了社會公共利益，也嚴重擾亂了正常的公路運營秩序，情節(jié)嚴重的還極具社會危害性。法律作為規(guī)范社會秩序、引導精神文明的工具，應當發(fā)揮其應有的作用。

(一)進一步完善公路立法

正如前文所言，目前公路立法地方規(guī)范性文件冗繁，沒有統(tǒng)一標準。中央層面有關(guān)公路運營管理的法律法規(guī)數(shù)量少，且過于概括，針對性不強，缺乏可操作性。如此一來，各地政府面臨某些猖獗的偷逃公路通行費行為，在無上位法可依的情況下，只能制定不同的具體規(guī)定，這就造成了不同時期、不同地域?qū)ν活愋偷耐堤有袨?，處理結(jié)果各不相同。因此，為了以有力的法律手段規(guī)范公路運營管理制度，促使其良性發(fā)展，筆者建議從以下幾個方面進行改進:。

1.中央立法應加強對偷逃公路通行費法律責任的設定

中央的立法活動及法律的實施，有助于加強對地方立法及其實施活動的監(jiān)督，防止地方立法權(quán)力的濫用，這樣在實踐中不僅能更有利于打擊偷逃公路通行費的行為，還有利于國家機關(guān)廉政建設。

2.明確法律關(guān)系的判斷標準

民事法律關(guān)系調(diào)整的是平等民事主體之間的權(quán)利義務關(guān)系。收費公路的經(jīng)營管理者只能在國家相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)下行使職權(quán)，但是這不代表在打擊偷逃公路通行費中不涉及公路經(jīng)營管理者的利益，不法分子為偷逃高速公路通行費而故意做出強行沖卡、毆打收費人員的行為，應當承擔相應的民事責任。

偷逃高速公路通行費行為所涉及的行政法律關(guān)系，實際上大部分是行政處罰法律關(guān)系，這是最主要也是最難判斷的部分。筆者認為，應主要從主體、處罰的權(quán)限和范圍等方面進行把握。

對于在偷逃公路通行費中觸犯刑法的情形，主要由司法機關(guān)進行管轄。對于涉及刑事法律關(guān)系的規(guī)定，除了中央立法作出規(guī)定，各個地方也應在中央立法指導下作出相關(guān)的規(guī)定，只要符合犯罪的構(gòu)成，則依法應當承擔刑事責任。

3.確定行政處罰的自由裁量權(quán)基準

在行政處罰案件中，行政主體享有比較大的自由裁量權(quán)，難免造成“同案不同罰”、“合法不合理”的現(xiàn)象。2004年，浙江金華公安局在各地率先推出“行政處罰自由裁量權(quán)基準制度”，隨后關(guān)于裁量權(quán)基準的設定，在全國如雨后春筍般涌現(xiàn)。

確定行政處罰的自由裁量權(quán)基準，對偷逃公路通行費的行為進行公正合理處罰起著非常重要的作用。筆者認為，可以從細化處罰種類、細化違法行為的事實要件、明確追訴實效幾個方面來確定行政處罰的自由裁量權(quán)基準［4］。

4.明確行政違法與犯罪的裁量基準

從我國現(xiàn)行行政法有關(guān)罰則的規(guī)定看，追究相關(guān)行為的行政違法責任或刑事責任的主要依據(jù)在于行為性質(zhì)及其社會危害程度的輕重。

(二)提高收費人員、稽查隊員素質(zhì)

規(guī)范收費公路運營管理需要切實提高收費公路工作人員的素質(zhì)。在健全法制的同時，規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法也是一個重要的課題。只有健全立法與規(guī)范執(zhí)法相結(jié)合，才能最有效地發(fā)揮法律的作用。在規(guī)范執(zhí)法的過程當中，提高公路收費人員素質(zhì)，建立一支法律素養(yǎng)高、業(yè)務能力強的稽查人員隊伍是關(guān)鍵。應當制定嚴密的收費管理制度和收費工作紀律、稽查工作紀律，注重對公路收費人員法律和業(yè)務知識的培訓，增強其敬業(yè)精神，同時，培養(yǎng)一支文明、素養(yǎng)高的公路稽查隊伍，提高其自我約束能力，敦促其規(guī)范、文明執(zhí)法，只有這樣才能最有保障地促進收費公路健康發(fā)展。

(三)利用科技手段、輿論力量的支持，全方位監(jiān)控和防治偷逃行為

在實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)某些偷逃行為無相關(guān)證據(jù)證明的情形，為了增強監(jiān)控能力，建議在公路運營管理中加大對科技成果的利用率，通過改進電子監(jiān)控系統(tǒng)，規(guī)范公路運營管理、提升舉證能力。另外，在稽查人員或其他工作人員充分搜集相關(guān)證據(jù)后，將偷逃車輛曝光在公眾視野當中，公布車主名單，運用輿論力量向偷逃者施加壓力，也不失為一個行之有效的方法。

(四)廢除特權(quán)車制度

根據(jù)上文分析，對高速公路行駛車輛收取通行費是國家利益、公共利益所需，因此，應該廢除不需繳納費用的特權(quán)車制度。為配合廢除特權(quán)車不繳費制度，公路交通部門、高速公路運營方應與公安機關(guān)聯(lián)合，加大監(jiān)管力度，優(yōu)化高速公路通行費的收費環(huán)境。

(五)降低收費標準

高速公路運營方向行駛過往車輛收取的費用由以下因素構(gòu)成:一是貸款修路的建設成本。這一成本是通行費中最大的構(gòu)成部分。二是高速公路的維護費用。公路在日復一日的使用中不可避免會出現(xiàn)裂化等問題，高速公路也不例外，因此要對其進行維修和養(yǎng)護，同樣是一筆不小的費用。三是投資方償還貸款的時間。高速公路造價高，投資大，因此需要貸款修建，還貸的時間與車輛通行費的關(guān)系是正比例關(guān)系。還貸時間越長，通行費收取的越多;還貸時間越短，則通行費就越少［2］。合理設定高速公路通行費還有一些不可忽視的因素，如社會物價水平、中小企業(yè)的經(jīng)營承受能力等。此外，減少高速公路行政執(zhí)法人員的辦公開銷也是應該注意的。

綜上所述，若想防范與規(guī)制偷逃高速公路通行費的不法行為，需要從多方面著手。除了從立法、執(zhí)法和守法等方面加以完善之外，也要對高速公路通行費的具體費用進行科學設定，盡量從源頭上制止。但是，有利益驅(qū)使就會有不顧法律懲罰鋌而走險的偷逃行為，因而防范治理偷逃高速公路通行費是一個長久的系統(tǒng)的工程。在經(jīng)濟不斷發(fā)展、科技日益發(fā)達、法律漸趨完善的今天，通過高速公路廣大員工、公路交通部門、公安部門以及公民等多方協(xié)調(diào)配合，有效控制高速公路通行費用的偷逃流失，切實維護公共利益，保持社會和交通秩序的長久穩(wěn)定便指日可待［5］。

［1］康斌.高速公路通行費漏收方式及對策分析［J］.中國交通信息產(chǎn)業(yè)，2009，(3).

［2］王兵.高速公路通行費基本理論研究［J］.中國工程咨詢，2001，(2).

［3］鞠亞莉，段強峰.高速公路收費管理的問題及對策［J］.重慶交通學院學報(社會科學版)，2003，(1).

［4］祁芳.應進一步完善行政處罰裁量基準制度［N］.中國工商報，2009－07－04.

［5］王國鋒.中國收費公路規(guī)制研究［M］.北京:人民交通出版社，2007.