高速公路通行費(fèi)的法律性質(zhì)

冉富強(qiáng)，劉 肖，胡禎真

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450002;河南中原高速公路股份有限公司，河南鄭州450052)

一、高速公路的法律地位

(一)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的公共物品

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)生于自由資本主義的式微，它是資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到高級(jí)階段之后的必然歷史需求，是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身矛盾與沖突長(zhǎng)年積累的必然結(jié)果。為此，西方世界興起了市場(chǎng)需要國(guó)家干預(yù)的公共意識(shí)形態(tài)，凱恩斯主義就是這種意識(shí)形態(tài)的代表。凱恩斯主義認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)不是“自足的”，國(guó)家必須適當(dāng)介入市場(chǎng)和市民社會(huì)。政府介入市場(chǎng)的方式是政府公共經(jīng)濟(jì)行為，而公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對(duì)象就是政府經(jīng)濟(jì)行為及其效應(yīng)。政府部門的經(jīng)濟(jì)行為不像市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為那樣以盈利為目的;相反，它所從事的經(jīng)濟(jì)行為主要是為了提供公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)以彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不足。

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門新興學(xué)科，是當(dāng)代跨學(xué)科研究課題?！八饕芯空呢?cái)政收支、財(cái)政收支對(duì)公共經(jīng)濟(jì)的影響和公共部門經(jīng)濟(jì)的合理性與必要性”［1］。它是研究市民社會(huì)與政治國(guó)家之間、市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系，探求政府在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的地位、作用及功能的一門學(xué)問。

公共物品理論是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心內(nèi)容之一。公共物品或服務(wù)是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)生失靈的重要領(lǐng)域，公共物品的有效供給體現(xiàn)了公共部門的資源配置職能，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下許多公共部門的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與公共物品或服務(wù)有關(guān)。公共物品或服務(wù)與私人物品相比，具有非排他性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性等特征。非排他性是指在技術(shù)上不能將拒絕支付費(fèi)用的個(gè)人或廠商排除在公共物品或服務(wù)的受益范圍之外;消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性是指某個(gè)人或廠商對(duì)公共物品或服務(wù)的消費(fèi)或使用，并不排斥或妨礙他人對(duì)該公共物品或服務(wù)的享用，而且也不會(huì)降低該公共物品或服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。具備上述特征的公共物品稱為純粹的公共物品，比如社區(qū)安全、國(guó)防、路燈、天氣預(yù)報(bào)等。

總之，純粹公共物品或服務(wù)是指那些能夠提供給社會(huì)全體成員享用且不存在消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)和妨礙他人享用的物品或服務(wù)。它與純粹私人物品相對(duì)應(yīng)。純粹私人物品或服務(wù)是指那些只能通過付費(fèi)才能消費(fèi)或使用的物品或服務(wù)。后者不但具有消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性，而且還把那些未付費(fèi)的人排除在受益范圍之外。

區(qū)分純粹私人物品和純粹公共物品具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義?；谏鲜隼碚摚兇馑饺宋锲窇?yīng)當(dāng)由私人通過追求自己利益最大化的市場(chǎng)來提供，比如日常生活物質(zhì)的提供等;反過來說，純粹公共物品則應(yīng)當(dāng)由各級(jí)政府通過稅收和公共財(cái)政投入的方式來提供，比如義務(wù)教育、公共社會(huì)秩序的維護(hù)、國(guó)防等。由此可厘清市民社會(huì)與政治國(guó)家的二元界限，為我們準(zhǔn)確把握現(xiàn)代社會(huì)中各級(jí)政府的職權(quán)和職責(zé)提供理論根據(jù)。

(二)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下高速公路的性質(zhì)

顯然，高速公路不屬于上述純粹公共物品范疇。純粹公共物品的邊際產(chǎn)生成本和邊際擁擠成本都為零，而高速公路則不是如此。高速公路的生產(chǎn)者(建造者)雖然在高速公路不拓寬的情況下，增加消費(fèi)者不會(huì)引起生產(chǎn)成本的增加，但隨著消費(fèi)者人數(shù)的增加卻會(huì)導(dǎo)致高速公路的擁擠，即高速公路存在擁擠成本，這對(duì)于消費(fèi)者也是一種成本(浪費(fèi)時(shí)間)。因此高速公路具有排斥或妨礙他人消費(fèi)或使用的性質(zhì)，沒有純粹公共物品的非排他性這個(gè)屬性，不屬于純粹公共物品范疇。

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，有許多物品并不能清晰地劃歸私人物品或公共物品，它們往往既具有私人物品的性質(zhì)，同時(shí)也具有某種屬性的公共物品特征。我們稱這種物品為混合物品?；旌衔锲酚挚梢苑譃閾頂D性公共物品和價(jià)格排他性公共物品。高速公路就屬于擁擠性公共物品。這種物品的效用雖然可以為整個(gè)社會(huì)所共享，但在消費(fèi)上卻具有某種程度的競(jìng)爭(zhēng)性。當(dāng)通行高速公路的車輛達(dá)到一定數(shù)量之后，通行車輛如果繼續(xù)增多，就會(huì)出現(xiàn)擁擠，甚至還會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的交通事故。

鑒于高速公路的擁擠性公共物品特征，在技術(shù)上就需要設(shè)計(jì)一個(gè)制度以便限制高速公路的通行車輛數(shù)量。這種技術(shù)就是通過向通行者收取一定數(shù)額通行費(fèi)的方式來排除一些車輛，以保障高速公路通行車輛保持一個(gè)適當(dāng)?shù)牧髁浚S持其正常的通行速度。這就是高速公路向通行車輛收取通行費(fèi)的原因之一。

高速公路既不屬于純粹的公共物品，也不屬于純粹的私人物品，因此在理論上它既可以選擇由私人投資興建，同時(shí)也可以由政府通過公共財(cái)政投資建設(shè)。在實(shí)踐中，我國(guó)許多高速公路的建設(shè)既不是選擇純粹的政府投資，也不是純粹由私人完全投資。我國(guó)高速公路主要是由政府投資興建，只有少數(shù)高速公路有私人資金介入。基于養(yǎng)護(hù)、收取通行費(fèi)及管理等方面的需要，即使是政府投資興建的高速公路項(xiàng)目，作為投資主體的各級(jí)政府也不可能直接實(shí)施高速公路的管理，為此必須在組織上和法律上構(gòu)建一個(gè)社會(huì)組織，以便代表投資主體實(shí)現(xiàn)對(duì)各高速公路項(xiàng)目的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、收取通行費(fèi)及管理等具體事項(xiàng)。這種法律構(gòu)造就是注冊(cè)成立建設(shè)、管理特定路段的高速公路公司。

二、高速公路各利益主體的法律地位

(一)產(chǎn)權(quán)人——政府或其他主體

雖然在理論上高速公路既可以選擇政府投資，也可以選擇私人投資，但是，私人投資都有很精細(xì)的前期投資效益測(cè)算，因此事實(shí)上，能夠使私人產(chǎn)生投資興趣的高速公路項(xiàng)目非常有限。只有車輛通行量比較大的少數(shù)路段才適宜私人投資或者參與投資興建。從理論上說，私人投資通常會(huì)對(duì)那些通行客流量較大、通行里程較短、投資金額不大的盈利性高速公路項(xiàng)目產(chǎn)生興趣。但由于高速公路建設(shè)耗資數(shù)額特別巨大，絕大多數(shù)高速公路不能在短期內(nèi)獲得相應(yīng)的投資收益。也正是由于這個(gè)原因，私人部門對(duì)絕大多數(shù)高速公路投資項(xiàng)目沒有興趣。出于滿足公共產(chǎn)品需求及國(guó)家經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略考慮，政府不得不自己承擔(dān)高速公路的投資、建設(shè)任務(wù)。

從理論上說，政府既可以動(dòng)用公共財(cái)政投資，也可以向金融機(jī)構(gòu)拆借資金。我國(guó)高速公路的興建任務(wù)主要是由地方政府承擔(dān)。中央與地方稅權(quán)、財(cái)權(quán)配置不合理，導(dǎo)致我國(guó)中央政府財(cái)政相對(duì)集中，地方政府財(cái)政困難，甚至有些地方政府幾乎主要依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付資金來應(yīng)付日常開支和地方基本公共服務(wù)。地方政府根本不能從公共財(cái)政預(yù)算資金中拿出部分資金投資高速公路的建設(shè)。因此我國(guó)高速公路的建設(shè)資金主要來自金融機(jī)構(gòu)借款。自1984年我國(guó)出臺(tái)“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策以來，許多省、市、自治區(qū)都利用政府從財(cái)政撥付的資本金注冊(cè)成立了自己的高速公路建設(shè)與管理公司，然后再向金融機(jī)構(gòu)拆借巨額資金。

總之，高速公路的直接投資是省級(jí)人民政府設(shè)立的高速公路公司及其他市場(chǎng)投資主體。絕大多數(shù)高速公路不具有營(yíng)利性或者不能通過市場(chǎng)投資興建，因此絕大多數(shù)高速公路是由政府設(shè)立的高速公路公司投資興建。事實(shí)上，絕大多數(shù)高速公路的資金來自金融機(jī)構(gòu)借款，而不是政府的公共財(cái)政投資。

高速公路收費(fèi)定價(jià)權(quán)在政府，加上市場(chǎng)自身管理不善、監(jiān)督不到位等原因，造成一些高速公路項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本很高，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2002年底，全國(guó)高速公路貸款余額為5900億元，貸款利息約500億元，而同期收費(fèi)額僅為400多億元，收費(fèi)收入不足以支付貸款利息。這種現(xiàn)象在那些車輛通行較少的中西部地區(qū)的高速公路項(xiàng)目上更加突出。

這些債務(wù)雖然表面上不屬于政府公共債務(wù)，然而實(shí)際上，由于高速公路公司是政府設(shè)立的公共機(jī)構(gòu)，而且其所承擔(dān)的事項(xiàng)屬于基本公共服務(wù)職能的道路通行，政府不可能坐視金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制行使對(duì)高速公路公司的不動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)。無奈，政府就不得不動(dòng)用公共財(cái)政資金彌補(bǔ)其中的缺口。

(二)通行費(fèi)收取人——高速公路公法人

在英美法系，沒有公私法人之分。然而，為了規(guī)范政府公務(wù)公司，美國(guó)聯(lián)邦政府在1946年也頒布了《政府公司法》。在大陸法系，則有公法人與私法人之分?！耙怨ㄈ苏撸吮居趪?guó)家意思，基于法律或法律授權(quán)，為公共任務(wù)之履行所設(shè)立具有權(quán)利能力之組織體”［2］。一般認(rèn)為，公法人與私法人主要有如下幾點(diǎn)區(qū)別:1.公法人大多基于一種公權(quán)力行為，特別是依據(jù)法律而成立;而私法人則依據(jù)私法規(guī)范由私人設(shè)立行為成立。2.公法人可以行使主權(quán)者的強(qiáng)制手段，私法人與其他公民或私法人處于平等地位，因此不能行使主權(quán)者權(quán)力。3.私法人必須有自己的章程，它是私法人活動(dòng)的總憲章，公法人活動(dòng)依據(jù)則由憲法或法律予以規(guī)定，法律不允許其制定自己的章程。4.私法人一般要求一個(gè)意思機(jī)關(guān)，公法人活動(dòng)范圍或職權(quán)則由法律規(guī)定。公法人存在的目的在于行使國(guó)家權(quán)力或者實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，私法人則多以營(yíng)利為目的［3］。

公法人創(chuàng)設(shè)是重要的組織事項(xiàng)，屬于法律保留范圍。在公法人立法方面，大陸法系一般都在公法人類型化基礎(chǔ)上，由國(guó)會(huì)通過新型公法人設(shè)立的通則或準(zhǔn)據(jù)法，至于在該類型范圍內(nèi)的特定公法人設(shè)立則交由行政機(jī)關(guān)以行政決定或行政處分設(shè)立。例如法國(guó)《憲法》第34條規(guī)定，公務(wù)法人新類型的設(shè)立屬于立法機(jī)關(guān)職權(quán)［4］。日本《獨(dú)立行政法人通則法》對(duì)獨(dú)立行政法人的設(shè)立程序、界限、國(guó)家監(jiān)督及其他重要事項(xiàng)也作出了一般規(guī)定［5］。

公司法是我國(guó)以規(guī)范商事主體為宗旨的商事主體法，它只適用于少數(shù)的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，而絕大多數(shù)高速公路公司是以承擔(dān)公共服務(wù)職能為根本目的的社會(huì)公共組織體，這些高速公路公司屬于公法人范疇。

首先，絕大多數(shù)高速公路公司不以營(yíng)利為根本目的，它由政府投資興建并以提供公共服務(wù)為宗旨，為承擔(dān)政府公務(wù)分權(quán)的公法人。比如最近國(guó)務(wù)院一個(gè)命令免除了運(yùn)載鮮活農(nóng)產(chǎn)品車輛的高速公路通行費(fèi)。如果高速公路屬于以營(yíng)利為目的的私法人，政府絕對(duì)無權(quán)干預(yù)這個(gè)收取通行費(fèi)的私人事務(wù)。國(guó)務(wù)院2004年頒行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第11條也規(guī)定:“建設(shè)和管理政府還貸公路，應(yīng)當(dāng)按照政事分開的原則，依法設(shè)立專門的不以營(yíng)利為目的的法人組織?！碑?dāng)然，也不排除少數(shù)經(jīng)營(yíng)性高速公路是由私人通過獲得國(guó)家特許經(jīng)營(yíng)權(quán)而實(shí)施的公共服務(wù)。

其次，在特定距離路段強(qiáng)制設(shè)立哨卡收取他人一定數(shù)量的財(cái)產(chǎn)，其本身就具有一定的權(quán)力屬性，嚴(yán)格意義上說，只有主權(quán)者才有權(quán)在自己的特定區(qū)域內(nèi)構(gòu)筑一定的屏障收取他人一定數(shù)量的財(cái)產(chǎn)。因此高速公路公司事實(shí)上在某種程度上行使著主權(quán)者的權(quán)力。也由于這個(gè)原因，國(guó)家嚴(yán)格限制和控制收費(fèi)公路的設(shè)立。2004年11月國(guó)務(wù)院頒布的《高速公路收費(fèi)條例》第12條規(guī)定:“收費(fèi)公路收費(fèi)站的設(shè)置，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照下列規(guī)定審查批準(zhǔn):高速公路以及其他封閉式的收費(fèi)公路，除兩端出入口外，不得在主線上設(shè)置收費(fèi)站。但是，省、自治區(qū)、直轄市之間確需設(shè)置收費(fèi)站的除外;非封閉式的收費(fèi)公路的同一主線上，相鄰收費(fèi)站的間距不得少于50公里?！?/p>

最后，高速公路公司作為履行公共服務(wù)職能的社會(huì)組織，不適用商事主體的破產(chǎn)制度。反過來，即使出現(xiàn)資不抵債的情況，政府也不會(huì)坐視債權(quán)人啟動(dòng)對(duì)這些公共公司的破產(chǎn)申請(qǐng)程序。這也是其與私法人的根本區(qū)別之一。

(三)通行費(fèi)繳納人——受益人

從高速公路通行者的視角來看，他們屬于民法上的消費(fèi)者角色。他們作為高速公路的使用者，理應(yīng)向高速通行服務(wù)提供者支付相應(yīng)報(bào)酬。這種關(guān)系比較適合那些純粹由私人部門興建的以營(yíng)利為目的的高速公路。但是如果以此來評(píng)價(jià)和衡量那些不以營(yíng)利為目的，而是由政府基于公共服務(wù)投資興建的高速公路，就顯得不太恰當(dāng)。因?yàn)檫@些高速公路所收取的通行費(fèi)并不能全面反映其建設(shè)與管理成本，它不是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的報(bào)償、對(duì)價(jià)法則來評(píng)價(jià)的;反過來說，如果按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的盈利法則，也沒有人愿意投資建造。

正如我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者所說:“事實(shí)上，無論是規(guī)費(fèi)及受益費(fèi)均只能反映部分之成本與費(fèi)用，原則上國(guó)家提供之給付，均非依賴給付者之報(bào)償能力與意愿，因此租稅之補(bǔ)充性成為地方自治法之課題。”［6］另外，高速公路公司所提供的也不是純粹的私人物品，而是具有公共服務(wù)職能的公共服務(wù)。因此嚴(yán)格來說，不能依據(jù)純粹私法上消費(fèi)者與商品或服務(wù)提供者之間的法律關(guān)系來評(píng)價(jià)和界定高速公路的受益人與高速公路公司。

再者，我們沒有必要把所有的法律關(guān)系都?xì)w入純粹的私法或公法。20世紀(jì)以來，西方法治世界出現(xiàn)了公、私法相互融合的現(xiàn)象，即出現(xiàn)了“私法的公法化”和“公法的私法化”。私法公法化就是公法對(duì)私人活動(dòng)控制的加強(qiáng)?！八^‘公法的私法化’是指由于政府職責(zé)的擴(kuò)大，傳統(tǒng)的私法調(diào)整方式被部分地或間接地引入了公法領(lǐng)域，私法關(guān)系向公法領(lǐng)域延伸。尤其隨著社會(huì)與公共服務(wù)事業(yè)的擴(kuò)大，要求公共機(jī)構(gòu)根據(jù)私法準(zhǔn)則執(zhí)行公共職能”［7］。高速公路就是公法的私法化的典型體現(xiàn)，就是把私法上的受益者付費(fèi)原則借鑒到公法領(lǐng)域。公共道路應(yīng)當(dāng)是政府提供的公共服務(wù)范疇，由于高速公路快捷、舒適、高效等優(yōu)點(diǎn)，如果不通過技術(shù)手段收取一定的通行費(fèi)，就會(huì)出現(xiàn)高速公路的擁擠現(xiàn)象和擁擠成本，因此高速公路通行費(fèi)不僅是受益者付費(fèi)的體現(xiàn)，而且也是預(yù)防高速公路擁擠的一個(gè)必要技術(shù)手段。由此來看，也不能把高速公路受益人歸入消費(fèi)者范疇。

三、高速公路通行費(fèi)的法律性質(zhì)

(一)高速公路通行費(fèi)的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性——受益者付費(fèi)原則

作為征稅的基本理念，受益者付費(fèi)原則發(fā)端于18世紀(jì)，最初由盧梭提倡。他認(rèn)為:“正是由于商業(yè)與工藝的擾攘，由于唯利是圖，由于柔弱而貪圖享受，人身的服務(wù)才被轉(zhuǎn)化為金錢。人們拿出自己的一部分收益，為的是可以更安逸地增加自己的收益?！保?］此后又有法國(guó)的重農(nóng)學(xué)派接受，并經(jīng)亞當(dāng)·斯密發(fā)展為古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的主張。

受益者付費(fèi)理論對(duì)于新興資產(chǎn)階級(jí)削弱封建勢(shì)力，構(gòu)建西方公共財(cái)政制度和憲政體制，起了很大的推動(dòng)作用。但是受益者付費(fèi)原則也有自己的缺陷，比如它不能解釋國(guó)防、治安等公共服務(wù)，另外它也不能解釋稅收強(qiáng)制問題等。后來，在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，又出現(xiàn)了“犧牲說”(或稱義務(wù)說)和“能力說”［9］。

筆者認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家采取何種稅收理論在一定程度上取決于這個(gè)社會(huì)共同體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。西方國(guó)家已經(jīng)歷經(jīng)了自由資本主義的發(fā)展階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，原始積累已經(jīng)完成，這些國(guó)家比較適合能力說，即按照納稅人的實(shí)際經(jīng)濟(jì)能力來汲取稅收。所以，西方絕大多數(shù)發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家都以直接稅——所得稅為主體稅種。相反，發(fā)展中國(guó)家由于處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期或中期階段，資本原始積累尚未完成，中產(chǎn)階級(jí)人群并未占據(jù)這個(gè)特定共同體的絕大多數(shù)，為了汲取足夠的一般財(cái)政資金，這些新興國(guó)家往往傾向于選擇犧牲說，因此絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家選擇間接稅為主體稅種。我國(guó)正處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展階段，選擇犧牲說——以流轉(zhuǎn)稅為主體稅種，可以最大限度地汲取公共財(cái)政資金，以便充分發(fā)揮社會(huì)主義集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)。

除了采取以流轉(zhuǎn)稅為主體稅種以外，為進(jìn)一步公平合理地分擔(dān)公共服務(wù)成本，同時(shí)也為在技術(shù)上解決高速公路擁擠成本，人們又開始重新?lián)炱鹗芤嬲吒顿M(fèi)原則。受益者付費(fèi)原則在當(dāng)代發(fā)展為“稅收價(jià)格論”，又稱“新利益說”，它是由瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家林達(dá)爾(1891—1960)提出的。他認(rèn)為，人民的支付數(shù)額，按公共財(cái)物所確認(rèn)的邊際效用，決定其價(jià)格，于是公共經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象成為純經(jīng)濟(jì)的價(jià)格現(xiàn)象。波斯納認(rèn)為:“稅收……主要是用于為公共服務(wù)支付的費(fèi)用的。一種有效的財(cái)政稅應(yīng)該是那種要求公共服務(wù)的使用人支付其使用的機(jī)會(huì)成本的稅收?！保?0］(P132)

總體來說，筆者認(rèn)為，高速公路通行費(fèi)隸屬于受益者付費(fèi)原則下的費(fèi)用汲取方式。它有效地緩沖了發(fā)展中國(guó)家把流轉(zhuǎn)稅作為主體稅種所帶來的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)不公平的現(xiàn)狀。同時(shí)這種方式也解決了高速公路內(nèi)在的擁擠成本，極大地緩解了新興經(jīng)濟(jì)共同體趕超經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的巨額資金缺口。

(二)高速公路通行費(fèi)的法律性質(zhì)

首先，高速公路通行費(fèi)不屬于稅收范疇，它與稅收具有本質(zhì)的區(qū)別。第一，稅收是強(qiáng)制征收，而高速公路通行費(fèi)則不具有強(qiáng)制性。第二，稅收一般沒有直接的對(duì)待給付，它歸屬一般財(cái)政收入，沒有具體的使用指向，而高速公路通行費(fèi)對(duì)于使用人來說則有具體的對(duì)價(jià)——高速公路服務(wù)。正如有學(xué)者所說:“稅收是乃金錢給付，其并不構(gòu)成一項(xiàng)對(duì)于特定給付的對(duì)待給付，而且是由一個(gè)公法的公共團(tuán)體，為獲得收入之目的，對(duì)于一切滿足法律所定給付義務(wù)的構(gòu)成要件的人所加以課征，其獲得收入得為附隨目的。”［19］(P151)當(dāng)然，高速公路通行費(fèi)和稅收雖然有上述區(qū)別，但是也有一定緊密聯(lián)系。特別是二者在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。比如當(dāng)高速公路通行費(fèi)不能償還公路本息時(shí)，政府只能動(dòng)用一般財(cái)政資金來補(bǔ)充，而一般財(cái)政資金的來源主要就是稅收;另外，有些高速公路的建設(shè)成本就是由政府通過公共財(cái)政墊付，然后政府再委托或成立高速公路管理公司收取通行費(fèi)以償付原先墊付的財(cái)政資金。

其次，高速公路通行費(fèi)與行政收費(fèi)不同。二者有一定的共性，比如費(fèi)用繳納者都獲取了特定的公共服務(wù);二者都屬于對(duì)他人一定數(shù)量財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪;二者在某種程度上都含有主權(quán)者的公權(quán)力存在。但是二者畢竟不具有同一性。“行政收費(fèi)是指行政主體行使行政征收權(quán)向特定的公民、法人或者其他組織強(qiáng)制收取一定額度的費(fèi)用的行為”［20］(P247)。雖然二者都屬于特定組織向其他公民、法人或社會(huì)組織收取一定金額的金錢，并提供一定的服務(wù)，但二者畢竟有一些不同之處。第一，行政收費(fèi)的收取主體是具有一定行政管理職能的行政機(jī)關(guān)，而高速公路通行費(fèi)的收取單位則是高速公路管理公司，它不具有行政執(zhí)法權(quán)。第二，行政收費(fèi)是行政主體直接運(yùn)用行政征收權(quán)所進(jìn)行的活動(dòng)，具有典型的強(qiáng)制性和單方面性，而高速公路通行費(fèi)的收取則更多地體現(xiàn)自愿屬性。

最后，高速公路通行費(fèi)也與市場(chǎng)社會(huì)中私人商品或服務(wù)的對(duì)價(jià)有本質(zhì)的區(qū)別。一是純粹私人物品完全是由市場(chǎng)定價(jià)，政府一般不會(huì)對(duì)由市場(chǎng)自由決定的商品或服務(wù)價(jià)格實(shí)施限制或控制，而高速公路通行費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)則屬于政府定價(jià)。它是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行聽證，并按照下列程序?qū)彶榕鷾?zhǔn):政府還貸公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會(huì)同同級(jí)價(jià)格主管部門、財(cái)政部門審核后，報(bào)本級(jí)人民政府審查批準(zhǔn)。經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會(huì)同同級(jí)價(jià)格主管部門審核后，報(bào)本級(jí)人民政府審查批準(zhǔn)。二是純粹私人物品的供給與消費(fèi)完全出于市場(chǎng)主體自愿，商品或服務(wù)的提供者沒有行使屬于主權(quán)者的強(qiáng)制權(quán)力，而高速公路通行費(fèi)的收取含有主權(quán)者權(quán)力要素，具有一定強(qiáng)制性，因而高速公路公共服務(wù)的提供屬于行政許可范圍。高速公路產(chǎn)權(quán)人或管理人向使用人收取通行費(fèi)是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)而授予的特別權(quán)力。

總之，高速公路通行費(fèi)既不是稅收，也不屬于行政收費(fèi)，它與市民社會(huì)中純粹的私人物品或服務(wù)價(jià)格也有本質(zhì)區(qū)別。筆者認(rèn)為，它是由履行公共服務(wù)職能的特定社會(huì)組織——公法人或經(jīng)營(yíng)性公司［21］(P129)，依據(jù)法律、法規(guī)及行政機(jī)關(guān)的授權(quán)向高速公路使用者收取的特定計(jì)量公共服務(wù)的受益費(fèi)。它是“公法的私法化”的產(chǎn)物和法律構(gòu)造。隨著社會(huì)職能的擴(kuò)張與拓展，社會(huì)需要把傳統(tǒng)私法調(diào)整方式和方法引入公法調(diào)整領(lǐng)域。由政府或私人機(jī)構(gòu)建造高速公路并由政府授權(quán)其設(shè)立的公共服務(wù)公司或私人機(jī)構(gòu)在特定路段和時(shí)間收取一定的通行費(fèi)，就是把私法中對(duì)價(jià)與報(bào)償原則引入特殊公共服務(wù)領(lǐng)域的一種有益嘗試。那種嚴(yán)格按照和遵循傳統(tǒng)的公私法劃分方法來界定高速公路通行費(fèi)的性質(zhì)，并簡(jiǎn)單地把其劃入稅收或行政規(guī)費(fèi)等公權(quán)力強(qiáng)制對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的剝奪范疇是錯(cuò)誤的;相反，把其歸入純粹市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)私人商品或服務(wù)的自由市場(chǎng)對(duì)價(jià)與報(bào)償也是不恰當(dāng)?shù)?。它兼具市?chǎng)因素和公共服務(wù)品格的混合、兼有公私法二重因素的法律性質(zhì)。在提供服務(wù)這一問題上，它可以適用某些規(guī)范消費(fèi)者與商品提供者的法律規(guī)范。在通行費(fèi)收取的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和時(shí)間等方面，它又具有很多公法的品格，需要公法規(guī)范來規(guī)范和調(diào)整。

(三)高速公路通行費(fèi)的法律根據(jù)

1.高速公路通行費(fèi)與法律保留原則

法律保留原則是德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)討論較多的憲法學(xué)與行政法學(xué)理論。其基本內(nèi)涵是:特定范圍內(nèi)的行政事項(xiàng)屬于立法者規(guī)范，行政非有法律授權(quán)不得為之［22］(104)。近年來，學(xué)者把這一憲法學(xué)和行政法學(xué)原理引入我國(guó)。我國(guó)有學(xué)者對(duì)法律保留原則的界定如下:“凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，則只能由法律規(guī)定，或者必須在法律有明確授權(quán)的情況下，才能由行政機(jī)關(guān)作出規(guī)定?！保?3］(188)

法律保留原則的根本要義在于它界定了立法權(quán)與行政權(quán)之間的范圍和界限，確保了立法機(jī)關(guān)在聚集社會(huì)公眾法律意識(shí)、形成國(guó)家意志方面的至上性和權(quán)威性。法律保留原則有“侵害保留說”、“全部保留說”、“重要事項(xiàng)保留說”以及“國(guó)會(huì)保留說”等多種學(xué)說［24］(P189、191)。然而，無論采取哪種學(xué)說，傳統(tǒng)的侵害行政或干預(yù)行政都包括在法律保留的范圍之內(nèi)，強(qiáng)制征收或收取他人一定數(shù)量財(cái)產(chǎn)的稅收、規(guī)費(fèi)等領(lǐng)域都屬于法律保留的當(dāng)然內(nèi)容。

前文已述，高速公路通行費(fèi)不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下純粹私人商品或服務(wù)，而是介于公法與私法之間的一個(gè)法律構(gòu)造，它是把私法的調(diào)整和規(guī)范方法引入公法領(lǐng)域的產(chǎn)物。高速公路通行費(fèi)自身含有主權(quán)性權(quán)力的內(nèi)容和要素。從嚴(yán)格意義上說，它也是對(duì)使用人(或受益人)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯或干預(yù)。這種情況在實(shí)行燃油稅的當(dāng)下中國(guó)更加具有法律意義。

眾所周知，自從實(shí)行燃油稅以來，普通公路的建設(shè)、維修及養(yǎng)護(hù)投入主要依靠政府開征的燃油稅。為此全國(guó)范圍內(nèi)取消了絕大多數(shù)普通公路通行費(fèi)。目前，絕大多數(shù)收費(fèi)公路都是高速公路。因?yàn)檐囕v使用人在購(gòu)入燃油時(shí)已經(jīng)繳納了普通公路的車輛通行費(fèi)。但是繳納燃油稅的車輛在通行高速公路時(shí)，仍然要繳納高速公路通行費(fèi)。而政府又沒有依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)退還他們已經(jīng)繳納的普通公路通行費(fèi)或稅。

可是，他們由于通行高速而放棄了普通公路的使用。依照權(quán)利義務(wù)的一致性原則，政府應(yīng)當(dāng)把先前收取的燃油稅予以退還。然而，截止目前，政府對(duì)于這個(gè)問題并沒有明確的說法，高速公路的通行費(fèi)也沒有因此下降。由此看來，在實(shí)行燃油稅以后，以前確定的高速公路通行費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)下調(diào)。從上述分析中我們可以更加清楚地看到高速公路通行費(fèi)的權(quán)力屬性。因此像稅收、行政規(guī)費(fèi)一樣，高速公路通行費(fèi)也應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則，即高速公路通行費(fèi)設(shè)立、收取標(biāo)準(zhǔn)、程序及方法等都應(yīng)由國(guó)家法律予以規(guī)定。行政機(jī)關(guān)不能在沒有法律授權(quán)的情況下私自規(guī)定。

在我國(guó)，高速公路通行費(fèi)就是依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《公路法》收取的一項(xiàng)費(fèi)用。其中，《公路法》第58條規(guī)定:“國(guó)家允許依法設(shè)立收費(fèi)公路，同時(shí)對(duì)收費(fèi)公路的數(shù)量進(jìn)行控制?！钡?9條規(guī)定:“符合國(guó)務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)等級(jí)和規(guī)模的下列公路，可以依法收取車輛通行費(fèi):由縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人集資建成的公路;由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法受讓前項(xiàng)收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)的公路;由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法投資建成的公路?！睘檫M(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路，《公路法》第68條又規(guī)定:“收費(fèi)公路的具體管理辦法，由國(guó)務(wù)院依照本法制定?！笔跈?quán)國(guó)務(wù)院針對(duì)有關(guān)收費(fèi)公路的具體問題制定實(shí)施細(xì)則。

2.高速公路通行費(fèi)的行政許可原則

“行政許可是指在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，依法賦予特定的行政相對(duì)人從事某種活動(dòng)或?qū)嵤┠撤N行為的權(quán)利或資格的行政行為?！保?5］(P173)2003年全國(guó)人大常委會(huì)頒布《行政許可法》，并于2004年7月1日開始實(shí)施。其中，《行政許可法》第2條規(guī)定:“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！庇嘘P(guān)行政許可的學(xué)說有“特權(quán)說”、“賦權(quán)說”、“解禁說”或“權(quán)利恢復(fù)說”、“驗(yàn)證說”以及“命令說”等。我國(guó)通說認(rèn)為，行政許可的性質(zhì)是“解禁”或“權(quán)利恢復(fù)”。

由于行政許可具有許多種類，不同行政許可應(yīng)當(dāng)適用不同的學(xué)說。筆者認(rèn)為，高速公路通行費(fèi)收取的許可比較適合特權(quán)說。收取通行費(fèi)應(yīng)屬于一種特權(quán)，這種行政許可的前提應(yīng)是對(duì)社會(huì)主體的普遍禁止?！缎姓S可法》第12條規(guī)定，提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)。高速公路通行費(fèi)屬于涉及公眾服務(wù)、關(guān)系公共利益的行業(yè)，而且它還內(nèi)在地行使部分主權(quán)性權(quán)力。因此僅有法律規(guī)定尚不能授予特定主體費(fèi)用收取權(quán)，還必須有行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律而實(shí)施具體的權(quán)利授予。這在行政法律制度上就是行政許可制度。

有關(guān)高速公路通行費(fèi)的具體行政審批，《公路法》及國(guó)務(wù)院頒布的《收費(fèi)公路條例》都有明確規(guī)定?！豆贩ā返?3條規(guī)定:“收費(fèi)公路車輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由公路收費(fèi)單位提出方案，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會(huì)同同級(jí)物價(jià)行政主管部門審查批準(zhǔn)。”《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第7條規(guī)定:“收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)管理者，經(jīng)依法批準(zhǔn)有權(quán)向通行收費(fèi)公路的車輛收取車輛通行費(fèi)?！?/p>

［1］姜杰，朱青梅.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.濟(jì)南:山東人民出版社，2006.1.

［2］李建良.論公法人在行政組織建制上的地位與功能——以德國(guó)公法人概念與法制為借鏡［J］.月旦法學(xué)雜志，2002，(5).

［3］江平.民法學(xué)［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007.91.

［4］王名揚(yáng).法國(guó)行政法［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003.132.

［5］李昕.作為組織手段的公法人制度研究［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2009.204.

［6］葛克昌.稅法基本問題［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2004.258.

［7］公丕祥.法理學(xué)［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2008.259.

［8］［法］盧梭.社會(huì)契約論［M］.北京:商務(wù)印書館，2001.124.

［9］錢俊文.國(guó)家征稅權(quán)的合憲性控制［M］.北京:法律出版社，2007.113.

［10］劉劍文.財(cái)稅法論叢(第4卷)［M］.北京:法律出版社，2004.132.

［19］錢俊文.國(guó)家征稅權(quán)的合憲性控制［M］.北京:法律出版社，2007.

［20］應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法學(xué)［M］.北京:法律出版社，2004.

［22］［德］哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論［M］.北京:法律出版社，2000.

［23］周佑勇.行政法基本原則研究［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2005.

［24］周佑勇.行政法基本原則研究［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2005.

［25］應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法學(xué)［M］.北京:法律出版社，2004.