轉(zhuǎn)變發(fā)展理念 規(guī)范計(jì)劃管理為推動(dòng)鐵路科學(xué)發(fā)展作出新貢獻(xiàn)（摘 要）

陸東福

（鐵道部 副部長(zhǎng)，北京 100844）

1 2011年鐵路發(fā)展計(jì)劃工作回顧

1.1 落實(shí)國(guó)家規(guī)劃綱要，優(yōu)化完善鐵路“十二五”規(guī)劃

按照國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要確定的目標(biāo)，鐵路“十二五”規(guī)劃研究編制貫穿安全發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展的理念，圍繞重點(diǎn)安排好快速網(wǎng)、煤運(yùn)通道、區(qū)際通道等重大項(xiàng)目以及配套項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，注重統(tǒng)籌路網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)、資金籌集、安全保障、管理能力協(xié)調(diào)匹配等問(wèn)題，更加科學(xué)合理地確定“十二五”鐵路發(fā)展目標(biāo)。到2015年末，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到12萬(wàn)km左右，基本建成快速鐵路網(wǎng)，煤炭運(yùn)輸能力30億t以上，復(fù)線率和電化率分別達(dá)到50%、60%。這樣的規(guī)劃目標(biāo)反映了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)鐵路建設(shè)發(fā)展的基本需求，體現(xiàn)了科學(xué)有序推進(jìn)鐵路建設(shè)的重要性。

高度重視規(guī)劃的銜接配套，統(tǒng)籌各重點(diǎn)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，研究編制13項(xiàng)鐵路專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃。其中為保障和改善職工生產(chǎn)生活條件，編制實(shí)施了職工生產(chǎn)生活發(fā)展規(guī)劃；為促進(jìn)鐵路物流業(yè)發(fā)展、建立鐵路現(xiàn)代物流體系，編制了鐵路物流運(yùn)輸規(guī)劃，同時(shí)還編制了鐵路“十二五”運(yùn)輸安全、技術(shù)改造、裝備設(shè)施、多元化經(jīng)營(yíng)、科技發(fā)展、節(jié)能環(huán)保等專項(xiàng)規(guī)劃。目前大部分規(guī)劃編制已基本完成，將陸續(xù)頒布實(shí)施。通過(guò)“十二五”規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的編制實(shí)施，有效地發(fā)揮了規(guī)劃的指導(dǎo)作用，進(jìn)一步提高了鐵路建設(shè)發(fā)展質(zhì)量和效益。

1.2 轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展思路，科學(xué)系統(tǒng)清理建設(shè)項(xiàng)目

按照科學(xué)有序推進(jìn)鐵路建設(shè)，合理把握建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)度的要求，認(rèn)真分析鐵路建設(shè)中存在的規(guī)模過(guò)大、標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高、片面壓縮工期等問(wèn)題，進(jìn)一步理清發(fā)展思路，對(duì)在建、報(bào)批和規(guī)劃的百余個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了全面梳理和優(yōu)化調(diào)整。重點(diǎn)從功能定位、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)時(shí)機(jī)、建設(shè)方案及工期投資等方面進(jìn)行認(rèn)真研究論證，形成了項(xiàng)目?jī)?yōu)化推進(jìn)的指導(dǎo)意見。在建設(shè)規(guī)模上，以完成“十二五”規(guī)劃任務(wù)為目標(biāo)，把握需求與可能，兼顧社會(huì)效益和企業(yè)效益，保持適度建設(shè)規(guī)模；在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上，續(xù)建項(xiàng)目和已批可研項(xiàng)目嚴(yán)格按國(guó)家批復(fù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和開通運(yùn)營(yíng)，正在進(jìn)行可研的項(xiàng)目結(jié)合運(yùn)輸需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工程條件、運(yùn)營(yíng)成本及工程造價(jià)，科學(xué)決策重新報(bào)批；在建設(shè)時(shí)機(jī)上，區(qū)分輕重緩急，優(yōu)化銜接建設(shè)時(shí)序，合理安排項(xiàng)目建設(shè)；在建設(shè)工期上，執(zhí)行國(guó)家批準(zhǔn)工期要求，強(qiáng)化質(zhì)量安全保障，優(yōu)化施組，保證按期投產(chǎn)見效。通過(guò)項(xiàng)目系統(tǒng)梳理，優(yōu)化調(diào)整項(xiàng)目投資安排數(shù)千億元，為完成“十二五”規(guī)劃目標(biāo)、保障重點(diǎn)項(xiàng)目順利實(shí)施留出了發(fā)展空間。

與此同時(shí)，有關(guān)部門還加大了路網(wǎng)干線建設(shè)配套、運(yùn)輸急需及生產(chǎn)生活設(shè)施項(xiàng)目等前期工作力度，把握工作節(jié)奏，提高工作質(zhì)量，依法合規(guī)推進(jìn)項(xiàng)目報(bào)批工作。全年國(guó)家和鐵道部批復(fù)鄭徐、寶蘭、呼張客專、霍爾果斯口岸站等11項(xiàng)可研報(bào)告，投資規(guī)模約2 429億元;同時(shí)還批復(fù)了深圳至茂名、黔江至張家界至常德等13個(gè)項(xiàng)目建議書，投資規(guī)模約1 648億元。

1.3 貫徹安全大檢查要求，安全質(zhì)量整改措施得到落實(shí)

一是對(duì)已批可研未開工的鐵路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)安全評(píng)估。以項(xiàng)目審批決策為重點(diǎn)，以確保工程質(zhì)量安全為核心，對(duì)22個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)方案、工程措施、設(shè)備質(zhì)量等進(jìn)行深化研究和安全評(píng)估，重點(diǎn)檢查項(xiàng)目規(guī)劃審批的合法性、建設(shè)方案的合理性、工程措施的可靠性及各專業(yè)銜接的系統(tǒng)性，并委托咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)設(shè)計(jì)單位的安全檢查和勘察設(shè)計(jì)文件進(jìn)行了安全評(píng)估評(píng)審。同時(shí)對(duì)部分項(xiàng)目存在的土地、環(huán)評(píng)等程序不完備問(wèn)題進(jìn)行清理，進(jìn)一步規(guī)范和完善審批程序。

二是抓好高鐵質(zhì)量安全整改措施的落實(shí)。積極配合國(guó)務(wù)院檢查組，先后對(duì)10個(gè)鐵路局的運(yùn)營(yíng)及在建的高速鐵路進(jìn)行安全大檢查。對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題，制定整改措施，限期整改到位；對(duì)于部分地區(qū)職工生產(chǎn)生活條件、高鐵專業(yè)人才培訓(xùn)基地，以及動(dòng)車檢修基地、大功率機(jī)車檢修基地、基礎(chǔ)設(shè)施維修基地、調(diào)度所“三段一所”規(guī)劃調(diào)整等問(wèn)題，通過(guò)深入調(diào)研，研究制定了職工生產(chǎn)生活配套設(shè)施三年規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化了“三段一所”設(shè)置布局，加快推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)。

三是采取有效措施對(duì)運(yùn)營(yíng)線路安全隱患進(jìn)行全面整治。重點(diǎn)對(duì)涉及行車安全的工程進(jìn)行督導(dǎo)落實(shí)，實(shí)施了京滬等高速鐵路應(yīng)急救援設(shè)備補(bǔ)強(qiáng)，加快客站安檢區(qū)加裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，加大高價(jià)互換配件的資金保障，補(bǔ)助10億元整治既有線防洪設(shè)施及平改立工程，推進(jìn)襄陽(yáng)北、北京西等車站改造，批復(fù)推進(jìn)京廣、滬昆線等自動(dòng)閉塞改造工程，進(jìn)一步提升既有線安全水平。貫徹中央維穩(wěn)要求，投資1.3億元對(duì)南疆鐵路實(shí)施平改立和柵欄封閉，重點(diǎn)車站增設(shè)視頻監(jiān)控、防爆設(shè)施、電子圍墻，配置軌道巡邏車加強(qiáng)沿線治安巡防等，確保了鐵路地區(qū)安全穩(wěn)定。

1.4 優(yōu)化調(diào)整投資計(jì)劃，平穩(wěn)有序推進(jìn)鐵路建設(shè)

2011年初，貫徹落實(shí)中央要求和部黨組研究確定的鐵路建設(shè) “保在建、上必需、重配套”的原則，及時(shí)調(diào)整了2011年固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，對(duì)確保投產(chǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求進(jìn)行了優(yōu)化安排。

2011年下半年，鐵路建設(shè)資金籌措遇到了前所未有的困難，一定程度上影響了鐵路建設(shè)的正常推進(jìn)。黨中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，親自組織專題會(huì)議研究解決，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、社保基金理事會(huì)等部門和單位給予大力支持，幫助落實(shí)1 000億元鐵路債券和2 000億元緊急維穩(wěn)貸款。部計(jì)劃、財(cái)務(wù)、建設(shè)等部門組織建設(shè)單位對(duì)建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)化安排，落實(shí)優(yōu)先還清拖欠款特別是支付農(nóng)民工和職工工資、保證投產(chǎn)銷號(hào)項(xiàng)目、確保關(guān)鍵工程安全質(zhì)量、維持鐵路穩(wěn)定的資金要求，調(diào)整確定了與資金籌集相配套的固定資產(chǎn)投資規(guī)模和基本建設(shè)投資計(jì)劃。通過(guò)統(tǒng)籌安排，2011年、2012年開通項(xiàng)目基本得到保障，重點(diǎn)控制工程和工程安全質(zhì)量得到保障，農(nóng)民工工資發(fā)放得到保障，保證了鐵路建設(shè)的接續(xù)推進(jìn)。特別是京滬高鐵和廣深港高鐵廣深段順利開通，在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生了重大影響。

1.5 圍繞轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式，增強(qiáng)發(fā)展計(jì)劃的服務(wù)職能

一是進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)更新改造管理權(quán)限。將鐵路局管理的更新改造資金比例由原來(lái)的70%提高到80%，運(yùn)輸企業(yè)單項(xiàng)投資審批權(quán)限由原來(lái)的 5 000萬(wàn)元調(diào)整到1億元；鐵道部對(duì)運(yùn)輸企業(yè)更新改造計(jì)劃實(shí)行規(guī)模管理，不再對(duì)鐵路局管理項(xiàng)目進(jìn)行分項(xiàng)目計(jì)劃核準(zhǔn)。

二是進(jìn)一步擴(kuò)大運(yùn)輸企業(yè)裝備購(gòu)置的權(quán)責(zé)。明確除貨車外鐵路運(yùn)輸企業(yè)為機(jī)車車輛裝備的購(gòu)置主體，根據(jù)拓展客貨運(yùn)輸市場(chǎng)需求、提高機(jī)車車輛運(yùn)用效率、提高經(jīng)濟(jì)效益等企業(yè)發(fā)展需要，提出裝備購(gòu)置計(jì)劃和資金籌措建議，在部統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管下集中進(jìn)行招標(biāo)。

三是進(jìn)一步規(guī)范合資公司管理。對(duì)合資鐵路發(fā)展現(xiàn)狀及存在問(wèn)題進(jìn)行了認(rèn)真分析，深化研究合資鐵路管理辦法，細(xì)化加強(qiáng)鐵道部出資者代表管理、規(guī)范公司內(nèi)部管理程序的指導(dǎo)意見，提出合資鐵路公司優(yōu)化整合和吸引社會(huì)投資的原則，進(jìn)一步為合資鐵路的健康發(fā)展提供制度保障。

四是進(jìn)一步明確鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目審批管理程序。堅(jiān)持規(guī)劃指導(dǎo)、滿足發(fā)展需求、突出質(zhì)量效益、依法合規(guī)辦理的要求。對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目審批各階段程序進(jìn)行了細(xì)化和明確。初步設(shè)計(jì)和項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家可研批準(zhǔn)規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，重大標(biāo)準(zhǔn)、工期、規(guī)模或投資調(diào)整必須履行規(guī)定審批程序。強(qiáng)調(diào)依法集體決策，嚴(yán)格變更程序。

1.6 認(rèn)真履行監(jiān)管職能，扎實(shí)推進(jìn)節(jié)能環(huán)保和戰(zhàn)備工作

節(jié)能環(huán)保指標(biāo)計(jì)劃順利完成，其中國(guó)家鐵路能源消耗預(yù)計(jì)1 789萬(wàn)t標(biāo)準(zhǔn)煤，控制在計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)；化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量預(yù)計(jì)2 211 t、38 700 t，比計(jì)劃指標(biāo)降低3.2%、2.7%；編制完成鐵路“十二五”節(jié)能、環(huán)保規(guī)劃；全年批復(fù)項(xiàng)目環(huán)評(píng)14項(xiàng)、水保35項(xiàng)，會(huì)同地方政府協(xié)調(diào)解決膠濟(jì)、京津、大秦、京石等鐵路沿線涉及的環(huán)保方面問(wèn)題等。鐵路戰(zhàn)備工作扎實(shí)推進(jìn)，進(jìn)一步完善鐵路戰(zhàn)時(shí)保障計(jì)劃，編制完成鐵路重點(diǎn)目標(biāo)保障方案，做好相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的有機(jī)銜接；強(qiáng)化鐵路專業(yè)保障力量體系建設(shè)，進(jìn)一步提高鐵路專業(yè)戰(zhàn)備隊(duì)伍綜合保障能力。同時(shí)，外資引進(jìn)和直屬單位投資管理等工作也有序推進(jìn)。

鐵路建設(shè)投資 “十二五”第一年平穩(wěn)開局。2011年固定資產(chǎn)投資完成5 990億元，其中基本建設(shè)4 690億元、裝備購(gòu)置1 060億元、更新改造240億元。全年完成新線鋪軌3 176 km、復(fù)線鋪軌2 468 km，投產(chǎn)新線2 022 km、復(fù)線1 752 km、電氣化線路2 647 km，客運(yùn)專線投產(chǎn)1 421 km，鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)9.3萬(wàn)km。全年共交付動(dòng)車組180列、大功率機(jī)車1 610臺(tái)、客車2 900輛、貨車38 300輛、大型養(yǎng)路機(jī)械和工務(wù)專用設(shè)備95臺(tái)。

2 轉(zhuǎn)變觀念，把握機(jī)遇，科學(xué)有序推進(jìn)鐵路建設(shè)發(fā)展

2.1 順利實(shí)施“十二五”規(guī)劃，必須把握好鐵路在綜合運(yùn)輸體系中定位，科學(xué)有序推進(jìn)鐵路建設(shè)

從運(yùn)輸距離來(lái)看，我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，資源分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口聚集不平衡，不同區(qū)域間形成了比較集中、長(zhǎng)距離的客貨交流，陸路運(yùn)距一般縱橫千百里，鐵路特有的運(yùn)力大、運(yùn)距長(zhǎng)、成本低、能耗少、持續(xù)保障能力強(qiáng)等技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性，使其在中長(zhǎng)途客貨運(yùn)輸領(lǐng)域具有比較優(yōu)勢(shì)。2010年鐵路旅客平均行程530 km，400～1 200 km的中長(zhǎng)途客流鐵路承擔(dān)份額72.6%，1 200～2 400 km鐵路市場(chǎng)份額60%，大于2 400 km的達(dá)到50%；在鐵路完成的旅客周轉(zhuǎn)量中行程超過(guò)500 km的客流占到80%。目前，我國(guó)50萬(wàn)人口以上城市231個(gè)，100萬(wàn)人口以上的城市124個(gè)，連接這些大城市、大區(qū)域的主要通道客流占全社會(huì)的33%，中長(zhǎng)途旅客較多的意愿是選擇票價(jià)實(shí)惠的鐵路出行，服務(wù)好這些大運(yùn)量、中長(zhǎng)途、大眾化客流是鐵路的優(yōu)勢(shì)所在。2010年鐵路貨物平均運(yùn)距達(dá)831 km，煤炭642 km、鋼鐵1 093 km、糧食近2 000 km；與我國(guó)國(guó)土面積相似的美國(guó)、俄羅斯等，鐵路貨運(yùn)平均運(yùn)距超過(guò)1 200 km。鐵路固有的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性，需要鐵路發(fā)揮好集約化、規(guī)?；б?，著力解決好跨區(qū)域大眾和大宗客貨交流，暢通運(yùn)輸主渠道。

從運(yùn)輸比重來(lái)看，目前京滬、京廣、京哈、隴海四大綜合運(yùn)輸通道中，鐵路、公路、民航承擔(dān)的貨運(yùn)比重分別為82.2%、17.6%、0.2%，客運(yùn)比重分別為49.8%、47.1%、3.1%，鐵路承擔(dān)了通道中主要客貨運(yùn)量。2007年國(guó)家批準(zhǔn)的《綜合交通網(wǎng)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》，明確重點(diǎn)建設(shè)的“五縱五橫”綜合運(yùn)輸大通道中要“優(yōu)先發(fā)展鐵路”，進(jìn)一步突出了鐵路應(yīng)在綜合運(yùn)輸體系中發(fā)揮大能力通道作用。在主要貨運(yùn)品類方面，鐵路90%的運(yùn)力承擔(dān)了大量關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要基本物資運(yùn)輸。2011年我國(guó)煤炭產(chǎn)量預(yù)計(jì)超過(guò)35億t，鐵路煤炭運(yùn)量約22.7億t，產(chǎn)運(yùn)系數(shù)和占鐵路貨運(yùn)量的比例達(dá)到了65%和58%。同時(shí)還承擔(dān)全社會(huì)80%鋼鐵及冶煉物資、85%的木材、近70%油品等運(yùn)輸任務(wù)。這些物資均具有運(yùn)輸量大、中長(zhǎng)途等特點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能源、原材料等重點(diǎn)物資需求平穩(wěn)增長(zhǎng)，跨區(qū)域運(yùn)輸任務(wù)繁重，需要鐵路著重構(gòu)建連接?xùn)|西、溝通南北的區(qū)域大通道和能源資源大通道。

從運(yùn)輸強(qiáng)度來(lái)看，由于鐵路發(fā)展長(zhǎng)期滯后，運(yùn)輸能力十分緊張，當(dāng)前快速鐵路網(wǎng)、煤運(yùn)通道體系尚在建設(shè)中，“十一五”期間鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)份額雖然有所下降，但鐵路平均運(yùn)輸密度由2005年的3 570萬(wàn)換算噸公里上升到2010年的4 000萬(wàn)換算噸公里，增長(zhǎng)12%。京滬、京廣、京哈等六大干線平均運(yùn)輸強(qiáng)度已達(dá)1億換算噸公里，完成的總換算周轉(zhuǎn)量占全路的38%，在主要通道中仍發(fā)揮著主力作用。提升鐵路市場(chǎng)份額、促進(jìn)交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化，關(guān)鍵還是解決鐵路主要干線“瓶頸”。

我國(guó)鐵路是綜合運(yùn)輸大通道的主骨架，在中長(zhǎng)距離、大流量客貨運(yùn)輸和重點(diǎn)大宗貨物運(yùn)輸中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。“十一五”期間各種運(yùn)輸方式都實(shí)現(xiàn)了較快發(fā)展，到2010年底，全國(guó)公路、高速公路里程分別達(dá)401萬(wàn)km、7.4萬(wàn)km，分別比2005年增長(zhǎng)20%、80%，形成了較為完善的公路網(wǎng)絡(luò)，客貨運(yùn)量有了較快增長(zhǎng)；民航航線里程“十一五”增幅38%，全行業(yè)5年完成客運(yùn)量10.38億人次，實(shí)現(xiàn)年均14.1%的增速，民航的高速度使其在長(zhǎng)距離、高端客貨運(yùn)方面具有比較優(yōu)勢(shì)；管道運(yùn)輸在石油、天然氣等液流體運(yùn)輸領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)日益顯著，水運(yùn)也具有低成本、大運(yùn)能的優(yōu)勢(shì)。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和降低全社會(huì)運(yùn)輸成本的需要，統(tǒng)籌各種運(yùn)輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同構(gòu)建便捷高效、發(fā)達(dá)完善的現(xiàn)代化綜合運(yùn)輸體系是交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)?？紤]到鐵路在綜合運(yùn)輸體系中定位和優(yōu)勢(shì)，以及國(guó)家區(qū)域發(fā)展、國(guó)土資源開發(fā)及能源發(fā)展戰(zhàn)略的要求，相比其他運(yùn)輸方式，鐵路仍然是交通運(yùn)輸瓶頸，需要繼續(xù)迎頭趕上，加快發(fā)展。但鐵路發(fā)展也不可能包打天下，既不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)通公路那樣高密度布局，也不能像航空那樣追求高速度、長(zhǎng)距離點(diǎn)到點(diǎn)運(yùn)輸，而是要從最佳的技術(shù)經(jīng)濟(jì)比選、最匹配的運(yùn)輸強(qiáng)度需求、最合適運(yùn)輸距離以及最合理的運(yùn)輸分工等方面綜合考量，找準(zhǔn)鐵路定位和發(fā)展方向，進(jìn)一步推進(jìn)鐵路科學(xué)發(fā)展。

第一，繼續(xù)加快干線通道建設(shè)。國(guó)家鐵路作為中長(zhǎng)距離、高強(qiáng)度客貨運(yùn)輸?shù)墓歉桑浒l(fā)展重點(diǎn)應(yīng)主要定位在跨區(qū)域、大能力長(zhǎng)大干線通道建設(shè)上。目前鐵路能力緊張主要是干線能力不足，應(yīng)著重構(gòu)建連接各大經(jīng)濟(jì)區(qū)、大城市間的快速鐵路網(wǎng)和大能力通道。尤其在經(jīng)過(guò)幾年大規(guī)模建設(shè)，路網(wǎng)主骨架建設(shè)全面推進(jìn)，當(dāng)前在建設(shè)資金十分緊張的情況下，必須集中建設(shè)資金和力量搞好在建長(zhǎng)大干線項(xiàng)目。重點(diǎn)建設(shè)以京武、哈大、滬昆、漢宜、廈深等“四縱四橫”為骨架的快速客運(yùn)網(wǎng)，以張?zhí)啤⑸轿髦心喜?、寧西?fù)線等為骨架的煤運(yùn)通道，確保按期投產(chǎn)發(fā)揮作用；盡早開工建設(shè)鄭徐、寶蘭等快速網(wǎng)的缺失路段，蒙西至華中地區(qū)等煤運(yùn)通道及急需配套項(xiàng)目，以便早日干線成網(wǎng)，系統(tǒng)形成能力，發(fā)揮“大動(dòng)脈”的骨干作用，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾需要。

第二，要科學(xué)合理把握建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)機(jī)。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密集程度、自然條件各不相同，項(xiàng)目在路網(wǎng)中的定位和需求存在一定差異，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不能整齊劃一，建設(shè)時(shí)機(jī)也要先后銜接。鐵路作為大運(yùn)量的交通方式，其建設(shè)時(shí)機(jī)要充分考慮國(guó)家有關(guān)規(guī)劃要求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)與潛在的需求等。同時(shí)鐵路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確定，要有利于鐵路在綜合運(yùn)輸體系中骨干作用的發(fā)揮，充分考慮人民群眾多層次的出行需要。處于跨區(qū)域交通運(yùn)輸大通道中的鐵路繁忙干線，應(yīng)考慮新建客運(yùn)專線實(shí)現(xiàn)安全高效的客貨分線；路網(wǎng)擴(kuò)充延伸地區(qū)，新建鐵路應(yīng)考慮客貨兼顧。西部地區(qū)地廣人稀、資源豐富和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，新線建設(shè)要充分考慮促進(jìn)國(guó)土開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，兼顧客貨運(yùn)輸，從單線起步加快建設(shè)布局。快速鐵路網(wǎng)要按不同速度等級(jí)來(lái)規(guī)劃建設(shè)，“四縱四橫”高鐵主通道，連接全國(guó)大部分重要經(jīng)濟(jì)區(qū)、中心城市，可按時(shí)速300～350 km建設(shè)；高速鐵路延伸線及連接線，主要銜接高鐵骨架網(wǎng)，可按時(shí)速200～250 km建設(shè)，城際鐵路按時(shí)速200 km及以下標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)；跨區(qū)域干線和中西部大部分鐵路，考慮到既承擔(dān)客運(yùn)，又要服務(wù)區(qū)域貨物交流，應(yīng)按客貨并重、時(shí)速200 km以下建設(shè)；對(duì)既有線擴(kuò)能的線路按時(shí)速120～160 km建設(shè)。

第三，加強(qiáng)與其他運(yùn)輸方式互補(bǔ)銜接。為充分發(fā)揮鐵路在大通道中的骨干作用，要加強(qiáng)與公路、民航、水運(yùn)等其他運(yùn)輸方式規(guī)劃建設(shè)的銜接和配套，科學(xué)配置交通資源，強(qiáng)化干支結(jié)合，推進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)，合理分擔(dān)客貨運(yùn)輸，發(fā)揮好綜合交通體系的組合效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)門到門的便捷運(yùn)輸服務(wù)，最大限度方便人流物流。綜合交通樞紐作為各種運(yùn)輸方式銜接的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和紐帶，在客運(yùn)樞紐建設(shè)上，要著重突出服務(wù)功能，按照客運(yùn)零距離換乘的原則，重視與其他運(yùn)輸方式的接續(xù)運(yùn)輸，加強(qiáng)信息引導(dǎo)、運(yùn)營(yíng)管理的銜接與配合，加強(qiáng)市政配套設(shè)施以及對(duì)外集疏運(yùn)體系建設(shè)，方便旅客出行，提高客運(yùn)人性化服務(wù)水平；在貨運(yùn)樞紐及集疏運(yùn)體系建設(shè)上，要加快現(xiàn)代物流中心建設(shè)，增強(qiáng)物流服務(wù)功能，大力推進(jìn)鐵路與港口、物流園區(qū)等銜接，完善貨運(yùn)樞紐集疏運(yùn)體系，發(fā)展門到門運(yùn)輸，拓展貨運(yùn)市場(chǎng)。

2.2 服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)，必須把握需要與可能，量力而行推進(jìn)鐵路建設(shè)

實(shí)施國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要，到2015年要努力實(shí)現(xiàn)全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程12萬(wàn)km、基本建成國(guó)家快速鐵路網(wǎng)的目標(biāo)任務(wù)。從這些年鐵路建設(shè)發(fā)展的歷程來(lái)看，呈現(xiàn)了快速發(fā)展的良好勢(shì)頭。改革開放以來(lái)至“十五”期間，27年鐵路完成基建投資7 200億元；“十一五”完成基建投資1.98萬(wàn)億元，新增里程1.6萬(wàn)km；“十二五”截至目前，在建鐵路新線約3萬(wàn)km，剩余投資2.4萬(wàn)億元。要保持鐵路良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，確保在建項(xiàng)目平穩(wěn)推進(jìn)，我們也面臨困難和挑戰(zhàn)，特別是資金籌集和財(cái)務(wù)可持續(xù)的壓力，需要積極爭(zhēng)取中央政策支持和地方政府投入保障，進(jìn)一步創(chuàng)新和拓展融資渠道，千方百計(jì)籌集和落實(shí)建設(shè)資金。

從現(xiàn)實(shí)的鐵路建設(shè)資金籌措情況來(lái)看，一是財(cái)政性資金投入增長(zhǎng)有限?！笆晃濉逼陂g中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金（國(guó)債）投入共517億元，占鐵路建設(shè)資金來(lái)源的4%，并由2004年的14%下降到2010年的2%。2012年中央優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)投向保障性安居工程、以水利為重點(diǎn)的“三農(nóng)”基礎(chǔ)設(shè)施以及節(jié)能減排等方面，擬投入鐵路建設(shè)的中央預(yù)算內(nèi)資金近百億元，低于“十一五”平均水平。鐵路建設(shè)基金是中央財(cái)政預(yù)算基金，“十一五”期間共投入2 315億元，占鐵路建設(shè)資金來(lái)源的13%，2012年鐵路建設(shè)基金預(yù)計(jì)約675億元，雖然呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但與鐵路建設(shè)權(quán)益性資金的需求相比仍有較大差距。二是鐵路債務(wù)性資金籌集受控。由于權(quán)益性資金不能滿足項(xiàng)目資本金需求，每年發(fā)行一定的鐵路建設(shè)債券作為項(xiàng)目資本金。近幾年鐵路整體負(fù)債大幅上升，2011年底鐵路資產(chǎn)負(fù)債率已近60%，鐵路建設(shè)債券發(fā)行規(guī)模受凈資產(chǎn)比例控制，落實(shí)銀行對(duì)鐵路建設(shè)的貸款也受到集中度管理的控制，新增債務(wù)資金來(lái)源面臨很大困難。三是地方及其他出資者保持投資強(qiáng)度有壓力?！笆晃濉逼陂g地方政府及其他投資人出資4 040.8億元，參與鐵路建設(shè)資本金比例超過(guò)30%。要實(shí)現(xiàn)“十二五”鐵路規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，地方及其他企業(yè)的投資還要保持“十一五”期間的強(qiáng)度。四是鐵路成本支出壓力高位持續(xù)。大量新線、移動(dòng)設(shè)備密集投入使用，折舊費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用大幅增加；柴油、電力等原材料價(jià)格上漲，鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本支出也面臨持續(xù)上行壓力。

鐵路作為國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，具有顯著的公益屬性，新線投產(chǎn)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展拉動(dòng)作用十分明顯，促進(jìn)了人流、物流、資金流的快速流動(dòng)，社會(huì)效益快速增長(zhǎng)。但鐵路企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)效益需要較長(zhǎng)的市場(chǎng)培育過(guò)程，大部分項(xiàng)目投資回收期在10年以上；特別是中西部等國(guó)土開發(fā)性鐵路可能在較長(zhǎng)時(shí)間里處于虧損狀態(tài)。同時(shí)，2012年、2013年大量新線特別是高鐵集中投產(chǎn)使用，在運(yùn)輸安全、運(yùn)輸管理、高鐵人才等方面也面臨重大考驗(yàn)?；谏鲜銮闆r，貫徹科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的要求，鐵路建設(shè)在保持高強(qiáng)度投資的同時(shí)，不應(yīng)也無(wú)法追求規(guī)模的盲目擴(kuò)張，要把堅(jiān)持適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾需要，與實(shí)現(xiàn)鐵路的健康可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。因此，一方面要堅(jiān)定不移地貫徹中央要求，有序?qū)嵤笆濉辫F路規(guī)劃，保持鐵路建設(shè)發(fā)展的連續(xù)性，防止出現(xiàn)較大波動(dòng)，努力實(shí)現(xiàn)“十二五”建設(shè)目標(biāo)；另一方面要把握需要與可能，加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式，量力而行地推進(jìn)鐵路建設(shè)。要繼續(xù)堅(jiān)持“保在建、上必需、重配套”的原則，確保在建項(xiàng)目平穩(wěn)實(shí)施，合理安排建設(shè)資金和工期；對(duì)于盡快形成能力和運(yùn)輸急需的配套項(xiàng)目要加快組織實(shí)施；對(duì)于上必需的干線項(xiàng)目，要更加重視技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，把握好運(yùn)量水平、標(biāo)準(zhǔn)定位、社會(huì)效益和企業(yè)效益等關(guān)系，新建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)至少達(dá)到國(guó)家行業(yè)規(guī)定的財(cái)務(wù)收益率指標(biāo)。對(duì)于西部地區(qū)支撐國(guó)土開發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公益性鐵路，按照國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展規(guī)劃要求，在落實(shí)國(guó)家相關(guān)資金來(lái)源的條件下推進(jìn)建設(shè)；對(duì)于路網(wǎng)布局相對(duì)完善的中東部地區(qū)，新建鐵路要重視與既有鐵路的合理分工、與其他交通方式銜接協(xié)調(diào)，自籌資金實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身的財(cái)務(wù)平衡；對(duì)于地方希望加快推進(jìn)、屬于資源開發(fā)并具有一定運(yùn)輸需求的支線鐵路，在路網(wǎng)規(guī)劃的指導(dǎo)下，可由地方政府組織多元化投資主體推進(jìn)建設(shè)；對(duì)于城際鐵路項(xiàng)目，只要符合規(guī)劃要求、前期審批程序已完成、地方資金和銀行貸款已落實(shí)，并在部省審批權(quán)限內(nèi)，可由地方為主籌資建設(shè)。鐵道部對(duì)于地方政府組織推進(jìn)的城際鐵路、支線鐵路、企業(yè)專用線都將予以積極支持，并在路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理和互聯(lián)互通等方面發(fā)揮政府、行業(yè)監(jiān)管與專業(yè)技術(shù)管理的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)鐵路建設(shè)投資多元化發(fā)展。

2.3 貫徹國(guó)家法制建設(shè)要求，必須規(guī)范鐵路建設(shè)行為，依法合規(guī)推進(jìn)鐵路建設(shè)

一是要依法規(guī)范建設(shè)。認(rèn)真做好用地預(yù)審和建設(shè)用地報(bào)批工作，在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工等各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度，集約節(jié)約用地，認(rèn)真落實(shí)征地拆遷各項(xiàng)政策措施；嚴(yán)格執(zhí)行水源保護(hù)、自然和風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、文物保護(hù)等國(guó)家有關(guān)政策，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)理及環(huán)保驗(yàn)收制度。

二是要嚴(yán)格建設(shè)程序。按照法律規(guī)定的建設(shè)程序，嚴(yán)格遵循先審批后實(shí)施的原則，對(duì)于建設(shè)過(guò)程中確有技術(shù)方案、工程措施、投資總額等重大變化的項(xiàng)目要嚴(yán)格履行變更設(shè)計(jì)審批、概算調(diào)整審批、環(huán)評(píng)變更手續(xù)、用地審批程序后組織建設(shè)。

三是要加強(qiáng)監(jiān)管、落實(shí)責(zé)任。建設(shè)單位要把加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)全過(guò)程管理、完善建設(shè)用地報(bào)批手續(xù)、嚴(yán)格變更設(shè)計(jì)審批和概算控制作為當(dāng)前一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，進(jìn)一步強(qiáng)化工作責(zé)任；鐵路行業(yè)主管部門要加強(qiáng)對(duì)建設(shè)、設(shè)計(jì)單位的日常指導(dǎo)和監(jiān)督，督促建設(shè)單位按程序和規(guī)定辦事，對(duì)有關(guān)違法違規(guī)行為建立責(zé)任追究制；地方政府也要依法做好征地拆遷補(bǔ)償安置、環(huán)保投訴等工作，嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定核定的補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額支付，維護(hù)被征拆群眾的合法權(quán)益，落實(shí)維穩(wěn)責(zé)任，加強(qiáng)政府監(jiān)管。

2.4 加快轉(zhuǎn)變政府職能，落實(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)責(zé)，必須增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，創(chuàng)新計(jì)劃管理方式

第一，認(rèn)真履行鐵道部相關(guān)監(jiān)管職能。一是行業(yè)管理責(zé)任。編制和實(shí)施鐵路發(fā)展規(guī)劃體系，制定和規(guī)范鐵路發(fā)展計(jì)劃管理有關(guān)制度辦法，科學(xué)把握鐵路行業(yè)發(fā)展方向；推進(jìn)合資鐵路發(fā)展，研究落實(shí)合資鐵路、地方鐵路發(fā)展政策，深化部省合作機(jī)制。二是政府監(jiān)管責(zé)任。建立完善計(jì)劃管理、建設(shè)管理監(jiān)管體系及相關(guān)規(guī)章，建立考核機(jī)制和責(zé)任追究制度，保證鐵路建設(shè)各項(xiàng)工作依法規(guī)范運(yùn)行。三是投資主體責(zé)任。鐵道部作為鐵路建設(shè)的政府投資主體，要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的審批決策、計(jì)劃安排和投資管理負(fù)責(zé)。要規(guī)范項(xiàng)目決策程序，優(yōu)化項(xiàng)目計(jì)劃安排，加強(qiáng)投資計(jì)劃管理，平穩(wěn)有序推進(jìn)鐵路建設(shè)。

第二，落實(shí)路局及合資公司權(quán)責(zé)。鐵路局和合資公司要強(qiáng)化市場(chǎng)主體意識(shí)，落實(shí)市場(chǎng)主體權(quán)責(zé)。一是鐵路企業(yè)要以確立市場(chǎng)主體地位和增強(qiáng)自我發(fā)展能力為己任，切實(shí)用好管好設(shè)備更新改造、移動(dòng)裝備購(gòu)置等方面的自主權(quán)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和企業(yè)管理行為。二是在調(diào)整和理順部、局建設(shè)管理體制的基礎(chǔ)上，鐵路局要切實(shí)承擔(dān)起管內(nèi)既有線、樞紐、中小項(xiàng)目和委托代建涉及既有線安全部分的工程項(xiàng)目管理，不斷提高建設(shè)管理水平。三是各合資公司要切實(shí)承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理主體責(zé)任，對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量、安全、投資、環(huán)境保護(hù)等目標(biāo)負(fù)總責(zé)；要依法履行項(xiàng)目法人權(quán)責(zé)，對(duì)企業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)，加快建立健全公司內(nèi)部管理、委托運(yùn)輸管理以及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理等規(guī)范制度，并爭(zhēng)取出資各方與地方政府的支持幫助。

第三，發(fā)揮地方政府的監(jiān)管優(yōu)勢(shì)。部省合資合作建設(shè)鐵路，已成為加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的有效方式。地方政府發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，特別在資金籌集、征地拆遷、建設(shè)協(xié)調(diào)監(jiān)管、創(chuàng)造良好政策與建設(shè)環(huán)境等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。鐵路建設(shè)需要建立部省高效協(xié)調(diào)機(jī)制，鐵路局和鐵路建設(shè)單位要緊密依靠各級(jí)地方政府落實(shí)鐵路建設(shè)發(fā)展的推進(jìn)機(jī)制。各級(jí)黨委、政府在高度重視，積極推進(jìn)，全力保障鐵路建設(shè)項(xiàng)目各個(gè)方面創(chuàng)造了許多成功經(jīng)驗(yàn)，這是鐵路建設(shè)的寶貴財(cái)富，是我們順利實(shí)現(xiàn)“十二五”鐵路建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的重要保證，我們應(yīng)該倍加珍惜，使之發(fā)揚(yáng)光大。

3 明確任務(wù)，落實(shí)措施，努力完成2012年發(fā)展計(jì)劃工作

2012年鐵路發(fā)展計(jì)劃工作的總體要求是：深入學(xué)習(xí)貫徹科學(xué)發(fā)展觀，全面落實(shí)全國(guó)鐵路工作會(huì)議部署，加快轉(zhuǎn)變政府職能和落實(shí)企業(yè)市場(chǎng)主體地位，堅(jiān)持“保在建、上必需、重配套”的原則，實(shí)施鐵路“十二五”規(guī)劃，平穩(wěn)有序推進(jìn)鐵路建設(shè)，優(yōu)化裝備資源配置，規(guī)范合資鐵路管理，加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保和戰(zhàn)備工作，為推動(dòng)鐵路科學(xué)發(fā)展作出新的貢獻(xiàn)。

2012年鐵路固定資產(chǎn)投資總規(guī)模為5 000億元左右，其中基本建設(shè)投資4 000億元左右、更新改造投資240億元、裝備購(gòu)置投資860億元；計(jì)劃新線鋪軌5 505 km，復(fù)線鋪軌5 160 km；新線投產(chǎn)6 366 km，其中高速鐵路3 507 km，復(fù)線投產(chǎn)5 832 km，電氣化投產(chǎn)7 922 km。

3.1 優(yōu)化基建投資安排，平穩(wěn)推進(jìn)鐵路基本建設(shè)

貫徹“保在建、上必需、重配套”的原則，優(yōu)化基建投資安排。保在建，首先是保開通，對(duì)2012年投產(chǎn)、銷號(hào)項(xiàng)目足額安排資金，確保如期開通運(yùn)營(yíng)。二是保重點(diǎn)，對(duì)國(guó)家批復(fù)的重點(diǎn)工程以及在建項(xiàng)目的控制性工程要保障資金安排，確保建設(shè)質(zhì)量安全和工期。三是確保其他在建工程平穩(wěn)推進(jìn)，不形成半拉子工程。上必需，在“十二五”規(guī)劃框架內(nèi)，對(duì)系統(tǒng)形成路網(wǎng)主骨架、煤運(yùn)大通道等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和運(yùn)輸急需項(xiàng)目，爭(zhēng)取盡早開工建設(shè)。重配套，就是搞好在建項(xiàng)目的綜合配套，抓好重要場(chǎng)站、樞紐聯(lián)絡(luò)線、既有線電化、生產(chǎn)生活設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)，以提高點(diǎn)線整體能力、固定和移動(dòng)設(shè)備匹配、服務(wù)職工生產(chǎn)生活為重點(diǎn)，促進(jìn)路網(wǎng)系統(tǒng)協(xié)調(diào)配套，有效提高運(yùn)輸效率效益。

為了更好地發(fā)揮地方政府與社會(huì)企業(yè)的資金優(yōu)勢(shì)，對(duì)于部分規(guī)劃內(nèi)，可研已審批、勘察設(shè)計(jì)等建設(shè)準(zhǔn)備已完成、又有運(yùn)輸急需的項(xiàng)目，可在地方政府落實(shí)項(xiàng)目資本金、協(xié)調(diào)解決銀行貸款的基礎(chǔ)上，及時(shí)調(diào)增年度項(xiàng)目投資計(jì)劃并組織開工建設(shè)。

加強(qiáng)項(xiàng)目投資過(guò)程監(jiān)管。一是要加強(qiáng)投資計(jì)劃管理，高度重視投資計(jì)劃安排與資金來(lái)源落實(shí)的匹配，實(shí)現(xiàn)投資計(jì)劃安排指導(dǎo)并保證工程進(jìn)度的要求，嚴(yán)格按批復(fù)概算分章節(jié)下達(dá)；各建設(shè)單位要加強(qiáng)投資計(jì)劃管理，積極落實(shí)各類資金及時(shí)到位，切實(shí)管好用好建設(shè)資金，依法合規(guī)組織建設(shè)。二是要嚴(yán)格設(shè)計(jì)變更程序，要堅(jiān)持“先批準(zhǔn)、后變更，先設(shè)計(jì)、后施工”原則，嚴(yán)格執(zhí)行變更設(shè)計(jì)條件，切實(shí)加強(qiáng)技術(shù)方案的落實(shí)優(yōu)化，變更設(shè)計(jì)涉及有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、費(fèi)用要真實(shí)準(zhǔn)確。要依法規(guī)范變更設(shè)計(jì)行為，防止“先干后批、打包上報(bào)、弄虛作假”等違規(guī)現(xiàn)象，嚴(yán)肅處理變更設(shè)計(jì)中違規(guī)行為，并嚴(yán)格追究有關(guān)人員責(zé)任。三是要切實(shí)加強(qiáng)投資控制，各有關(guān)部門、建設(shè)單位要嚴(yán)格投資控制的過(guò)程管理。國(guó)家或鐵道部批準(zhǔn)的投資估算是建設(shè)項(xiàng)目投資控制的法定限額，建設(shè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、投資等不得隨意改變。初步設(shè)計(jì)或項(xiàng)目實(shí)施中因重大標(biāo)準(zhǔn)、工期、規(guī)模變化引起投資調(diào)整超出估算的項(xiàng)目，必須按規(guī)定報(bào)部審批。

3.2 促進(jìn)路網(wǎng)協(xié)調(diào)配套，有序推進(jìn)項(xiàng)目前期工作

一是把握重點(diǎn)，分類推進(jìn)。貫徹國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要，重點(diǎn)安排快速鐵路網(wǎng)通道缺失路段和瓶頸路段項(xiàng)目；安排好新疆、西藏等西部重點(diǎn)地區(qū)鐵路項(xiàng)目；促進(jìn)路網(wǎng)系統(tǒng)協(xié)調(diào)和提高路網(wǎng)效率效益，著重安排點(diǎn)線能力配套及運(yùn)輸急需項(xiàng)目；落實(shí)部省紀(jì)要精神，優(yōu)先安排以地方或企業(yè)籌資為主的合作項(xiàng)目。蒙西至華中地區(qū)煤運(yùn)通道是連接煤炭產(chǎn)區(qū)和中部地區(qū)煤炭集中消費(fèi)地的北煤南運(yùn)戰(zhàn)略通道，對(duì)實(shí)施我國(guó)能源發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)意義重大，得到國(guó)家相關(guān)部門和沿線省區(qū)的高度重視，鐵路作為牽頭部門必須按照國(guó)家統(tǒng)一安排，和地方政府有關(guān)部門一起緊密合作，制定周密計(jì)劃，積極推進(jìn)項(xiàng)目前期工作，為項(xiàng)目盡快開工、早日建成不懈努力。

二是嚴(yán)格程序，規(guī)范推進(jìn)。要嚴(yán)格執(zhí)行階段推進(jìn)程序和階段深度標(biāo)準(zhǔn)要求，全面提高前期工作質(zhì)量。預(yù)可研階段要著重深入研究運(yùn)輸需求，合理把握項(xiàng)目的功能定位，選取適宜的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加大重大技術(shù)方案的研究論證；可研階段要基本穩(wěn)定建設(shè)方案，明確主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和沿線站場(chǎng)站房規(guī)模，合理確定投資估算，科學(xué)進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，在規(guī)劃選址、土地預(yù)審、環(huán)境評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估等前置條件完成的基礎(chǔ)上依法合規(guī)推進(jìn)可研報(bào)批；初步設(shè)計(jì)階段要保證勘察設(shè)計(jì)深度與質(zhì)量，確保地質(zhì)勘探量達(dá)到規(guī)定的要求，深化細(xì)化設(shè)計(jì)落實(shí)技術(shù)方案與工程措施，按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制概算，依法有效控制投資。

三是轉(zhuǎn)變理念，落實(shí)責(zé)任。各部門、各單位要深入貫徹轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式的新思路，健全規(guī)范工作程序，落實(shí)各自責(zé)任，扎實(shí)有序做好前期工作。計(jì)劃管理部門要不斷修改完善有關(guān)管理辦法，規(guī)范項(xiàng)目前期招標(biāo)工作，完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。要加大對(duì)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量、投資控制的考核。要把握工作節(jié)奏，突出重點(diǎn)抓落實(shí)，統(tǒng)籌安排勘察設(shè)計(jì)資源，合理安排工作周期。鑒定審查部門要深入實(shí)際，尊重科學(xué)，認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家有關(guān)規(guī)定規(guī)范。要加大對(duì)設(shè)計(jì)單位技術(shù)指導(dǎo)，遵照階段深度要求嚴(yán)格審查，科學(xué)審定工程方案，優(yōu)化選擇工程措施，從源頭上把握技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方案和投資控制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。建設(shè)單位要轉(zhuǎn)變觀念，履職盡責(zé)，在推進(jìn)項(xiàng)目前期工作中認(rèn)真負(fù)責(zé)地組織完成各項(xiàng)前置審批手續(xù)，以及征地拆遷、道路立交、通航論證等協(xié)議簽訂和落實(shí)，要主動(dòng)加強(qiáng)與地方政府各部門等單位的聯(lián)系溝通，主動(dòng)做好建設(shè)協(xié)調(diào)工作。加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位監(jiān)督、管理、考核。落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)的主體責(zé)任。各級(jí)地方政府有關(guān)部門也要為項(xiàng)目推進(jìn)創(chuàng)造良好的條件環(huán)境，在用地、環(huán)評(píng)、征地拆遷安置、管線遷改、道路立交等方面主動(dòng)承擔(dān)，積極協(xié)調(diào)督辦，依法加強(qiáng)監(jiān)管，協(xié)力推進(jìn)項(xiàng)目前期工作。

3.3 落實(shí)運(yùn)輸企業(yè)市場(chǎng)主體權(quán)責(zé)，切實(shí)提升更改投資管理水平

一是突出重點(diǎn)，抓好更改資金投向。要確保安全設(shè)施的資金投入，鐵路局管理的更改資金中用于行車安全的資金不得低于20%，這是路局更改資金必須堅(jiān)持的紅線，尤其是保障客車安全和客專調(diào)度布局調(diào)整、道路交叉平改立、柵欄封閉等項(xiàng)目要盡早統(tǒng)籌做好安排，同時(shí)，重點(diǎn)抓好京廣、滬昆等重要干線的通信、信號(hào)、電氣化設(shè)備更新改造。要抓好生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)三年規(guī)劃的實(shí)施工作，2012年全路將投入28億元用于生產(chǎn)生活配套設(shè)施建設(shè)，各鐵路局要按照“適度集中、充分利舊、改造為主、新建補(bǔ)充”的原則，推進(jìn)職工生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)，鐵道部將給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助。要加大提高服務(wù)質(zhì)量的投入，做好互聯(lián)網(wǎng)售票、客票實(shí)名制、客服中心等項(xiàng)目安排，完善客車餐飲、洗滌等配套設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)新一代客票系統(tǒng)、貨運(yùn)電子商務(wù)系統(tǒng)等項(xiàng)目的應(yīng)用。

二是加強(qiáng)更新改造資金監(jiān)管。隨著新的鐵路運(yùn)輸設(shè)施更新改造辦法的實(shí)施，鐵路局自主使用資金有所增加，更新改造項(xiàng)目審批權(quán)限進(jìn)一步擴(kuò)大。各鐵路局要抓緊修訂完善有關(guān)管理辦法和規(guī)定，嚴(yán)格審批程序，突出投資重點(diǎn)，明確審核內(nèi)容，注重過(guò)程監(jiān)管，進(jìn)一步提升更新改造管理水平；部?jī)?nèi)相關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保更新改造資金正確投向和規(guī)范使用。

三是規(guī)范合資鐵路更改計(jì)劃管理。針對(duì)合資鐵路更新改造管理中出現(xiàn)職責(zé)不清、資金不足和程序不規(guī)范等問(wèn)題，鐵道部將進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)鐵控股公司的行業(yè)監(jiān)管，規(guī)范管理程序。國(guó)鐵控股合資公司單項(xiàng)投資1億元以上更新改造項(xiàng)目，按公司程序決策，報(bào)鐵道部審批；單項(xiàng)投資2 000萬(wàn)元以上、1億元以下的更新改造項(xiàng)目，按公司決策程序?qū)徟瑘?bào)鐵道部備案。同時(shí)要進(jìn)一步明確合資公司和受委托鐵路局職責(zé)，受委托鐵路局對(duì)鐵路運(yùn)營(yíng)設(shè)施設(shè)備安全負(fù)管理主體責(zé)任，根據(jù)運(yùn)輸安排和設(shè)施設(shè)備狀況提出年度更新改造需求規(guī)模；合資公司是投資決策的責(zé)任主體，按照公司決策程序?qū)Ω赂脑熨Y金保障負(fù)責(zé)，并和受托鐵路局商定執(zhí)行更新改造計(jì)劃的實(shí)施辦法，保證更新改造管理依法合規(guī)，安排及時(shí)，使用有效。

3.4 統(tǒng)籌鐵路建設(shè)和運(yùn)輸需要，優(yōu)化裝備購(gòu)置投資結(jié)構(gòu)

一是抓好技術(shù)裝備規(guī)劃研究。緊密結(jié)合“十二五”路網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)輸需求，著眼裝備與線路投產(chǎn)的合理配置，形成整體運(yùn)輸能力，提高裝備投資決策管理水平；要加強(qiáng)裝備配置合理性的研究，深化投入產(chǎn)出分析，與客運(yùn)專線列車開行方案、大能力貨運(yùn)通道建設(shè)和既有線改造緊密結(jié)合，根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、綜合考慮存量資源調(diào)整變化及新增運(yùn)輸設(shè)施投入情況，優(yōu)化機(jī)車車輛運(yùn)力配置，提高設(shè)備運(yùn)用效率。

二是明確裝備購(gòu)置重點(diǎn)。重點(diǎn)安排新型客車、動(dòng)車組、大功率電力機(jī)車和通用貨車等裝備購(gòu)置，確保新線、電氣化區(qū)段開通以及客貨運(yùn)量增長(zhǎng)對(duì)裝備的需求。同時(shí)圍繞保證運(yùn)輸安全和提升服務(wù)質(zhì)量，做好保障高鐵安全的檢測(cè)列車、接觸網(wǎng)維護(hù)檢測(cè)車輛、大型養(yǎng)路機(jī)械、救援裝備及相關(guān)的高價(jià)互換配件等的計(jì)劃安排，有效提高裝備保安全能力。

三是依法實(shí)施裝備招標(biāo)采購(gòu)。要盡快修訂機(jī)車車輛裝備招標(biāo)管理辦法，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管，協(xié)調(diào)組織招標(biāo)活動(dòng)，依法開展招標(biāo)采購(gòu)工作。要充分發(fā)揮投資導(dǎo)向和市場(chǎng)機(jī)制作用，不斷促進(jìn)市場(chǎng)培育，依法規(guī)范招標(biāo)行為。要規(guī)范鐵路機(jī)車車輛許可審批，加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理和監(jiān)督，積極推進(jìn)鐵路產(chǎn)品第三方認(rèn)證制度，形成公開、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。鐵路運(yùn)輸企業(yè)要盡快制定鐵路裝備購(gòu)置、高價(jià)互換配件、加裝改造實(shí)施細(xì)則，完善內(nèi)部管理程序。部有關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)組織，規(guī)范實(shí)施鐵路專項(xiàng)設(shè)備招標(biāo)采購(gòu)，明確管理職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)程序。

3.5 充分發(fā)揮路地合作優(yōu)勢(shì)，協(xié)力推進(jìn)鐵路建設(shè)

一是深化完善合資合作鐵路建設(shè)機(jī)制。鐵路作為國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈，需要發(fā)揮鐵道部和各級(jí)政府的主導(dǎo)作用，在積極爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)資金、國(guó)債資金和擴(kuò)大鐵路債券發(fā)行規(guī)模的同時(shí)，繼續(xù)堅(jiān)持和完善部省合作機(jī)制，對(duì)于不同屬性的鐵路采取不同的建設(shè)模式，共同推進(jìn)鐵路建設(shè)。鐵道部有關(guān)部門要增強(qiáng)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意識(shí)，加強(qiáng)規(guī)劃建設(shè)推進(jìn)的協(xié)調(diào)工作，發(fā)揮跨區(qū)域大干線項(xiàng)目統(tǒng)籌謀劃的主導(dǎo)作用。地方政府要抓好地方配套資金落實(shí)，確保資本金及時(shí)到位，積極協(xié)調(diào)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，為鐵路建設(shè)創(chuàng)造良好環(huán)境，同時(shí)主導(dǎo)推進(jìn)城際鐵路、地區(qū)支線建設(shè)。

二是積極推進(jìn)合資公司整合重組。隨著路網(wǎng)主骨架的逐步形成，鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)必須不斷向科學(xué)化、規(guī)范化邁進(jìn)，部分已投入運(yùn)營(yíng)的合資公司存在規(guī)模過(guò)小、管理成本過(guò)高等問(wèn)題，促進(jìn)合資公司的健康發(fā)展，需要在規(guī)?；?jīng)營(yíng)、公司優(yōu)化重組上下功夫。要堅(jiān)持路網(wǎng)的完整性與運(yùn)輸調(diào)度的集中統(tǒng)一指揮，從有利于路網(wǎng)規(guī)劃實(shí)施和整體功能發(fā)揮，有利于降低運(yùn)營(yíng)成本、提高公司經(jīng)濟(jì)效益，有利于強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)管理，確保運(yùn)輸安全和職工隊(duì)伍穩(wěn)定出發(fā)，在充分協(xié)商股東各方意見的基礎(chǔ)上，逐步探索、系統(tǒng)推進(jìn)合資公司的優(yōu)化整合。新建項(xiàng)目要充分利用在建和既有公司資源，原則上同地、同類項(xiàng)目不再成立新的合資公司，工程建設(shè)完成后要及時(shí)進(jìn)行優(yōu)化整合。

三是進(jìn)一步規(guī)范合資公司管理。要以發(fā)揮運(yùn)輸管理優(yōu)勢(shì)、保障運(yùn)輸安全、降低運(yùn)營(yíng)成本為原則，進(jìn)一步規(guī)范合資公司的委托運(yùn)輸管理，嚴(yán)格履行相關(guān)程序，努力實(shí)現(xiàn)互利共贏。要落實(shí)安全管理責(zé)任，委托方對(duì)安全設(shè)施投資保障負(fù)責(zé)，受托方對(duì)相應(yīng)安全生產(chǎn)管理工作負(fù)責(zé)。要健全鐵道部對(duì)部出資者代表的管理辦法，完善出資者代表內(nèi)部決策制度。要逐步完善各項(xiàng)規(guī)章制度，健全合資鐵路公司法人治理結(jié)構(gòu)，形成“三重一大”決策機(jī)制，提高合資鐵路管理水平，促進(jìn)合資公司健康發(fā)展。

3.6 切實(shí)加強(qiáng)考核和監(jiān)管，抓好節(jié)能環(huán)保和戰(zhàn)備工作

第一，狠抓鐵路企業(yè)節(jié)能減排指標(biāo)考核。2012年是以工作量單耗和化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量為指標(biāo)考核國(guó)家鐵路的第一年。鐵路節(jié)能環(huán)保工作必須進(jìn)一步強(qiáng)化節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制，深入細(xì)致地做好指標(biāo)分解和下達(dá)、數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和上報(bào)等工作，嚴(yán)格實(shí)施指標(biāo)考核。

第二，強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的環(huán)保監(jiān)管。加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)全過(guò)程管理，依法開展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，凡是未按規(guī)定取得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)的，一律不得開工建設(shè)。要嚴(yán)格履行環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”制度，各項(xiàng)環(huán)保措施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。要加強(qiáng)重大變更環(huán)境審批管理，必須按照經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件所列的地點(diǎn)、性質(zhì)、規(guī)模和環(huán)境保護(hù)措施組織實(shí)施環(huán)保工程；發(fā)生重大變化的，必須履行相關(guān)變更審批程序，未經(jīng)變更審批不能開工建設(shè)。項(xiàng)目竣工投產(chǎn)后，要及時(shí)組織環(huán)保專項(xiàng)驗(yàn)收工作。

第三，加快推廣鐵路節(jié)能環(huán)保重點(diǎn)項(xiàng)目。要進(jìn)一步加大節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目資金投入，加快淘汰技術(shù)落后的高能耗設(shè)備，繼續(xù)大力度推廣地源熱泵、動(dòng)態(tài)能源管理等節(jié)能技術(shù)，重點(diǎn)開展城區(qū)限制機(jī)車?guó)Q笛、旅客列車密閉式廁所改造、站段生態(tài)塘污水處理等環(huán)保工作，并積極爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政對(duì)鐵路節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的補(bǔ)貼。

第四，堅(jiān)持不懈抓好鐵路戰(zhàn)備工作。要加大科研攻關(guān)力度，完善鐵路戰(zhàn)備保障裝備體系，積極探索戰(zhàn)備工作與平時(shí)應(yīng)急工作有效銜接的途徑，完善鐵路戰(zhàn)備工作協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)戰(zhàn)備物資動(dòng)態(tài)管理，完善鐵路戰(zhàn)備物資儲(chǔ)備體系，滿足平戰(zhàn)鐵路保障需要。

面對(duì)“十二五”繁重艱巨的任務(wù)，發(fā)展計(jì)劃系統(tǒng)要全面落實(shí)部黨組的部署要求，扎實(shí)做好發(fā)展計(jì)劃各項(xiàng)工作。一要講大局、識(shí)大體，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變作風(fēng)，立足服務(wù)基層、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)社會(huì)，深入一線，加強(qiáng)調(diào)研，傾聽和吸取各方意見，更好地為鐵路建設(shè)的科學(xué)發(fā)展出謀劃策，抓好落實(shí)；二要嚴(yán)格執(zhí)行工作程序，加強(qiáng)管理過(guò)程控制，落實(shí)崗位職責(zé)，不斷提高計(jì)劃管理水平；三要加強(qiáng)對(duì)科學(xué)理論、法律法規(guī)和專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，不斷提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面、解決復(fù)雜問(wèn)題的能力；四要深刻吸取鐵路系統(tǒng)腐敗案件教訓(xùn)，毫不松懈地抓好廉政建設(shè)，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，在項(xiàng)目審批、設(shè)備采購(gòu)、投資核算、招投標(biāo)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，形成勤政廉潔、克己奉公的良好氛圍。