鐵路公安司法體制與現(xiàn)代司法規(guī)律的沖突

呂萍

(鐵道警官高等?？茖W(xué)校，河南鄭州450053)

鐵路公安機(jī)關(guān)以及檢法兩院的體制轉(zhuǎn)換，在今年的六月底暫時告一段落，但由于此項(xiàng)改革的設(shè)計(jì)缺乏前瞻性，改革進(jìn)程并不順暢，改革路徑仍需繼續(xù)探討。在改革的結(jié)果并不明朗的現(xiàn)實(shí)面前，關(guān)于鐵路司法體制的理論探討仍有必要，它對于改革的終極目標(biāo)設(shè)定，具有厘清思路的重要意義。如果說市場經(jīng)濟(jì)體制改革以及市場化發(fā)展中鐵路政企分離的必然走勢，是鐵路公安及司法體制改革的外在推力，那么鐵路公安及司法體制與現(xiàn)代司法規(guī)律的沖突，則是迫其變革的內(nèi)在要求。讓司法權(quán)回歸本位，是法治發(fā)展對鐵路司法體制歸屬的唯一選擇。

一、我國現(xiàn)行的國家權(quán)力分配原則及現(xiàn)代法治下的權(quán)力運(yùn)行規(guī)律

現(xiàn)代國家的權(quán)力設(shè)置大多遵循立法、行政、司法三權(quán)分立的原則進(jìn)行。我國雖然不是三權(quán)分立國家，而是實(shí)行一切權(quán)力歸人民的人民代表大會制度，但在憲法明確規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)設(shè)置中，也是有明確分權(quán)的，即人民代表大會及其常委會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使立法權(quán)和對行政權(quán)、司法權(quán)的監(jiān)督，它處于所有國家機(jī)構(gòu)的中心地位，行使統(tǒng)一的國家權(quán)力，國家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都由其產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)不具有與國家權(quán)力機(jī)關(guān)相等的地位，而是處于低于它的派生地位，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)按照憲法設(shè)立的行使國家行政管理權(quán)和司法權(quán)的機(jī)構(gòu)，從而必然要受國家權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)范和監(jiān)督。這種既分權(quán)又監(jiān)督制約的權(quán)力分配制度，與西方的權(quán)力制衡原則有異曲同工之妙［1］。各級人大作為權(quán)力機(jī)構(gòu)，卻不管理或者處理具體事項(xiàng)，其主要任務(wù)是立法和監(jiān)督行政、司法的正常運(yùn)行;行政和司法被分離開來，各行其是，司法同時擔(dān)負(fù)著制約行政權(quán)力的功能——通過行政相對人對行政機(jī)關(guān)提出的行政訴訟，裁決行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的最終合法性。這種分工符合現(xiàn)代法治國家權(quán)力特征及其分配原則。

由政府部門以及法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員行使的行政管理權(quán)，是一種最為活躍、最為廣泛的權(quán)力。因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)對社會全方位的有效管理，這種權(quán)力必然是積極的、主動的。行政執(zhí)法過程中，執(zhí)行機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法相對人之間，是一種單方要求其執(zhí)行命令的法律關(guān)系，即為了實(shí)現(xiàn)管理效率，執(zhí)法者并不需要行政相對人的同意或者請求，在這種法律關(guān)系中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法者與被執(zhí)行人(行政相對人)之間不是平等主體關(guān)系，而是管理與被管理、執(zhí)行與被執(zhí)行的關(guān)系。行政管理權(quán)的主動性、強(qiáng)制性，是其實(shí)現(xiàn)對社會有效管理的必然要求，是國家行政事務(wù)的性質(zhì)所決定的，但正是這個特性同時也衍生出行政權(quán)力對公民私權(quán)領(lǐng)域的侵犯威脅。所以，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸走向市場化的進(jìn)程中，政府包攬一切、管理一切的格局也在逐漸被打破，尤其是政府對企業(yè)的統(tǒng)攬統(tǒng)管，正在逐步放開。但對具體的行政管理部門或地方政府來說，放權(quán)或者讓權(quán)都是一個痛苦的過程，沒有來自外部、上級的強(qiáng)制性命令，任何執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法者都不愿將手中的權(quán)力拱手讓出。對于龐大、主動、廣泛的行政權(quán)力，國家一方面要從立法角度加強(qiáng)對它的限制，明確其權(quán)力界限，規(guī)范其管理程序;另一方面還要對其侵權(quán)性管理行為設(shè)計(jì)法律救濟(jì)通道——當(dāng)行政管理行為和行政處罰被認(rèn)為是不恰當(dāng)甚至違法操作時，國家允許行政相對人向法院提起行政訴訟，控告行政管理機(jī)關(guān)，審查其行政決定的合法性?？梢?，從權(quán)力分配上看，立法權(quán)和司法權(quán)都可以通過各自的渠道制約行政權(quán)——立法機(jī)關(guān)從宏觀層面制約，而司法權(quán)則通過改變行政管理機(jī)關(guān)作出的行政決定，制約其具體行政行為。

在現(xiàn)代法治理念中(之所以強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)代性”，是因?yàn)闊o論在歐洲還是在中國的近現(xiàn)代之前，行政權(quán)與司法權(quán)都沒有明確的界限，國家對各種社會矛盾和紛爭，基本上都采取行政管理的模式進(jìn)行處理。在我國改革開放之前的幾十年間，檢察院被取消，法院基本上處于癱瘓狀態(tài)，國家對犯罪和民事糾紛的處理，基本上也不靠法律和法院。這種狀況在上世紀(jì)七十年代末開始改變)，司法權(quán)是與行政權(quán)有本質(zhì)區(qū)別的國家權(quán)力。在現(xiàn)代法治國家，司法權(quán)是一種依法裁判屬于國家司法管轄范圍內(nèi)所有發(fā)生于具體當(dāng)事人(公民、法人、其他社會組織和政府機(jī)關(guān))之間糾紛的專門國家權(quán)力。裁判權(quán)的性質(zhì)決定了裁判者必須是中立的第三方，超脫于紛爭雙方之外，既不主動介入紛爭，也不能因?yàn)樽约旱母星楹脨罕憩F(xiàn)出對任何一方當(dāng)事人的立場傾向。只有在利益、地位、感情等外在條件上保持獨(dú)立，才能保證實(shí)質(zhì)意義上的中立。所以，中立和保持對紛爭的消極，是司法權(quán)的基本特征。但在制度設(shè)計(jì)上，保障司法權(quán)的中立進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立司法的最終目的，卻是一個艱難的過程。司法沒有獨(dú)立性，其他任何機(jī)構(gòu)尤其是無所不在的行政權(quán)可以隨意干預(yù)司法權(quán)的行使;沒有獨(dú)立性，司法機(jī)構(gòu)也就會因?yàn)榉N種利益需求和驅(qū)動而喪失其超然性;沒有獨(dú)立性，法院判決也必然喪失其公正性，就會出現(xiàn)種種暗箱作業(yè)、幕后交易甚至是司法腐敗的現(xiàn)象審判;沒有獨(dú)立性，法院判決可以由任何其他權(quán)力部門和強(qiáng)力人物撤銷或修改，司法權(quán)也就不可能具備終局性;沒有獨(dú)立性，法官也就沒有必要必須由受過專門訓(xùn)練的職業(yè)人員來擔(dān)任，審判工作的職業(yè)性也就不可能保證;沒有獨(dú)立性，法院也不可能在當(dāng)事人請求的情況下具有介入具體個案的權(quán)威和合法根據(jù)［2］。

根據(jù)我國憲法和法律規(guī)定，我國的司法權(quán)是一種相對獨(dú)立的權(quán)力——即法院、檢察院獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，但要受國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約。這種制約表現(xiàn)為法官、檢察官的任命必須經(jīng)過同級人民代表大會，人大對法院、檢察院的監(jiān)督則通過對兩院具體司法活動的介入來實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)和法院要向同級人大負(fù)責(zé)、接受其監(jiān)督。即各級法院、檢察院的司法權(quán)力都來自于代表國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會。

因此，我國雖然沒有絕對獨(dú)立的司法權(quán)，也存在因?yàn)轶w制設(shè)置不順暢導(dǎo)致的司法行政化現(xiàn)象，但行政不得干預(yù)司法是一項(xiàng)憲法原則。

國家法治化發(fā)展過程中，從法理學(xué)的角度考察，對所有的法律關(guān)系而言，權(quán)利主體都是不可或缺的。以權(quán)利主體的地位、角色不同，可以把權(quán)利劃分為公權(quán)利和私權(quán)利兩大類。公權(quán)利是指以維護(hù)公益為目的的公團(tuán)體及其責(zé)任人在職務(wù)上的權(quán)利，這種權(quán)利就是人們通常所說的權(quán)力;私權(quán)利通常是指以滿足個人需要為目的的個人權(quán)利，也就是狹義上的權(quán)利。權(quán)力與權(quán)利之間存在著巨大的差別:首先，權(quán)力的擁有者只能是表現(xiàn)出強(qiáng)制力和支配力的專門機(jī)關(guān)、執(zhí)行職務(wù)的公職人員或?qū)?nèi)的社會集團(tuán)的代表，普通公民不能成為權(quán)力主體;但權(quán)利主體卻是公民個人以及被人格化了的國家、集團(tuán)，當(dāng)國家、政府等權(quán)力主體成為權(quán)利主體時，已經(jīng)是在法律上與公民平等的人格化了的“人”了［3］。其次，權(quán)力和權(quán)利與其指向?qū)ο蟮年P(guān)系性質(zhì)不同。權(quán)力的指向?qū)ο笫翘囟ǖ?，管理活動與支配活動必定有具體的承擔(dān)人，且權(quán)力主體與權(quán)力對象的地位是不平等的，是管理與服從的關(guān)系;而權(quán)利關(guān)系中的權(quán)利人與義務(wù)人地位是完全平等的，即使一方是普通公民，另一方是國家或集團(tuán)。再次，權(quán)力與權(quán)利在內(nèi)容和法律對其要求方面也存在差異。權(quán)力的內(nèi)容表現(xiàn)為某種形式的強(qiáng)制或管理，權(quán)利的內(nèi)容則側(cè)重于權(quán)利人要求實(shí)現(xiàn)的價值。

權(quán)力與權(quán)利各自的特點(diǎn)和本質(zhì)區(qū)別，決定了權(quán)力與權(quán)利種類、歸屬和實(shí)現(xiàn)途徑均應(yīng)由法律明確規(guī)定，且權(quán)力不能因私利而擅用，權(quán)利不能借權(quán)力而多謀，這是法理學(xué)上界定的權(quán)力和權(quán)利的最基本的規(guī)則，也是建設(shè)社會主義法治國家的基本要求之一。在這一規(guī)則之下，任何公民、經(jīng)濟(jì)實(shí)體(包括企業(yè)、事業(yè)單位、團(tuán)體等組織)在對外的法律關(guān)系中都不可能成為權(quán)力主體。這個嚴(yán)格的界限，是法治社會中不可逾越的天塹，越過了這個界限，就進(jìn)入了人治、特權(quán)的社會。試想一個企業(yè)、一個法人、一個權(quán)利主體，在對外交往中，擁有了權(quán)力，它會怎樣做?首先，它會令自己高高在上，從自身利益出發(fā)來制定一些明顯不平等的協(xié)議條款，表面上是自愿，本質(zhì)上是強(qiáng)迫對方來接受這些不平等的經(jīng)濟(jì)活動規(guī)則，當(dāng)然它是最大獲利者;其次，擁有了權(quán)力，在某種程度上就擁有了壟斷的地位，有了壟斷的地位就會有壟斷的利益，當(dāng)然也就有了腐敗的土壤和權(quán)力的濫用;第三，當(dāng)它的利益與另一個權(quán)利主體的利益發(fā)生沖突時，權(quán)力在此絕不會成為公平的裁判，而會變成私利的幫兇。所以，允許一個權(quán)利主體在本應(yīng)行使權(quán)利時擁有了權(quán)力，就是允許在法治社會中存在一個特權(quán)者、一個例外。［4］

權(quán)力主體的活動必須嚴(yán)格控制在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)，這是現(xiàn)代法治與人治的根本區(qū)別，依法執(zhí)法是法治的基本要求。權(quán)力主體的執(zhí)法活動主要劃分為司法活動和行政管理活動，表現(xiàn)為司法和執(zhí)法。司法和執(zhí)法活動都必須嚴(yán)格依法進(jìn)行，在法律沒有作出具體規(guī)范的領(lǐng)域，要依照憲法和法律規(guī)定的基本原則、基本規(guī)則在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，根據(jù)具體情況行使自由裁量權(quán)，使司(執(zhí))法活動適宜、恰當(dāng)、合理。為此，司(執(zhí))法主體要平等地對待執(zhí)法相對人，對于實(shí)施了同樣或者類似行為的相對人應(yīng)予公平對待處理;行使自由裁量權(quán)時要以法律精神為指導(dǎo)來考慮相關(guān)因素，盡可能照顧到各方利益，在多方利益之間衡量時要合情合理，禁止偏袒，禁止謀私，嚴(yán)格控制自由裁量權(quán)的行使;對于法律只有原則規(guī)定或者沒有規(guī)定的，就應(yīng)以客觀、充分的事實(shí)為基礎(chǔ)，依據(jù)法律的基本精神和目的，遵循與社會生活公理相一致原則，公平合理地處理;司(執(zhí))法要做到程序公正，不單方接觸相對人，對于不適當(dāng)、不合理等顯失公平的司(執(zhí))法行為應(yīng)依法予以及時糾正，宣布無效并予以撤銷。這些基本要求的前提是這個司(執(zhí))法主體具有完全獨(dú)立的主體資格。這種獨(dú)立不僅包括體制上不存在從屬關(guān)系，更應(yīng)當(dāng)包括在經(jīng)濟(jì)上不存在利益沖突或利益驅(qū)動以及在人事安排上不存在人身依附關(guān)系。否則，讓一個行政主體來處理與自身有切身利益關(guān)系的司法或行政事務(wù)，公正執(zhí)法就很難想象了。

二、鐵路司法機(jī)關(guān)的權(quán)力來源

鐵路運(yùn)輸檢察院和鐵路運(yùn)輸法院是由鐵道部會同司法部、最高人民檢察院組建的，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，完全依照《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》設(shè)置。但形式上的合法卻不能掩蓋其權(quán)力來源不完全符合憲法、相關(guān)組織法規(guī)定的缺陷。

鐵路管理部門即鐵道部及其下屬各鐵路局，是國家對鐵路實(shí)行管理的具體部門。鐵道部是國務(wù)院下設(shè)機(jī)構(gòu)，毫無疑問是政府職能部門，依法行使對鐵路的行政管理權(quán)。但鐵道部下屬的各鐵路局的性質(zhì)，卻越來越模糊。根據(jù)《鐵路法》第3條第2款“國家鐵路運(yùn)輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能”的規(guī)定，鐵道部及其下屬各鐵路局在運(yùn)輸營業(yè)、鐵路建設(shè)、鐵路安全與保護(hù)等事項(xiàng)上可以成為“授權(quán)性行政主體”，依法行使部分行政管理職權(quán)。這是法律對鐵路運(yùn)輸企業(yè)的定位，應(yīng)該是最具權(quán)威性的界定，加上國務(wù)院的授權(quán)，是鐵路運(yùn)輸企業(yè)對鐵路進(jìn)行行政管理的法定權(quán)力來源。但在鐵路進(jìn)入市場競爭，實(shí)行市場化改革的進(jìn)程中，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生質(zhì)的改變。鐵路運(yùn)輸企業(yè)一方面以法人、公司的名義廣泛進(jìn)行民事和經(jīng)濟(jì)活動，在各類運(yùn)輸業(yè)務(wù)中作為平等主體參與市場競爭和生產(chǎn)，另一方面作為行政管理者對鐵路建設(shè)、保護(hù)、運(yùn)輸?shù)然顒訉?shí)行強(qiáng)制性管理。所以，鐵路運(yùn)輸企業(yè)在政企不分的狀態(tài)下具有企業(yè)和行政職能部門的雙重身份。且隨著鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場化改革的深入，其企業(yè)本質(zhì)越來越凸顯，行政管理部門的職能越來越弱化，尤其是在政企分離的發(fā)展進(jìn)程中，它更應(yīng)該是一個經(jīng)濟(jì)實(shí)體而非社會管理者，在各類法律關(guān)系中應(yīng)該是一個典型的權(quán)利主體，與其他法律關(guān)系主體在經(jīng)濟(jì)活動和交往中是完全平等的關(guān)系，而不存在也不能存在誰支配誰、誰主管誰、誰服從誰的問題。如果鐵道部在下一輪國家機(jī)構(gòu)變革中被撤并，或者在職能上進(jìn)行調(diào)整，不再參與組織管理具體的經(jīng)濟(jì)活動，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的行政管理部門屬性將徹底消失，鐵路運(yùn)輸企業(yè)將同其它已經(jīng)轉(zhuǎn)型的壟斷性行業(yè)如石油、電力等一樣，以純粹的企業(yè)身份進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)活動中。

因?yàn)殍F路系統(tǒng)畢竟不同于地方各級政權(quán)組織形式，它沒有也不可能存在類似于人大這樣的權(quán)力機(jī)構(gòu)。況且，我國目前的18個鐵路局并沒有依照省、自治區(qū)、直轄市的行政區(qū)劃來設(shè)置，“涉路”案件一般橫跨幾個省、自治區(qū)、直轄市，地方對應(yīng)的同級人大及其常委會對鐵路局以及“涉路”案件的監(jiān)督，既缺乏具體的法律依據(jù)，也缺乏準(zhǔn)確對應(yīng)的機(jī)構(gòu)，具體的監(jiān)督制約很難操作。而鐵道部及其下屬各鐵路管理部門，可以制定行政規(guī)范性文件、制度，也可以在經(jīng)濟(jì)活動和民事交往中出臺具有壟斷性質(zhì)的“霸王”合同條款，卻不能發(fā)布規(guī)范公民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的法規(guī)。

所以，鐵路運(yùn)輸檢察院的檢察官、鐵路運(yùn)輸法院的法官，都沒有經(jīng)過憲法、相關(guān)組織法規(guī)定的權(quán)力機(jī)關(guān)的任命程序來授權(quán)，都是由各鐵路運(yùn)輸企業(yè)人事組織部門按鐵路正式職工序列予以任免，甚至部分檢察分院的檢察長及中級法院的院長也不經(jīng)同級人大常委會的任免程序。顯然這是違背現(xiàn)行法律規(guī)定的司法人員任免程序的，但這又是鐵路系統(tǒng)自己無法解決的問題。

簡單的結(jié)論是:鐵路司法機(jī)關(guān)行使的司法權(quán)力，間接的來源可以追溯到其建立之初的鐵道部授權(quán)，直接的來源卻是鐵路運(yùn)輸企業(yè)，其合法性值得商榷。

三、鐵路司法機(jī)關(guān)的配置與國家權(quán)力分配原則的沖突

鐵路司法機(jī)關(guān)的現(xiàn)行權(quán)力來源設(shè)置，直接造成以下法律后果。

(一)權(quán)力機(jī)構(gòu)的監(jiān)督缺位

鐵路司法機(jī)關(guān)的權(quán)力來源設(shè)置以及法官、檢察官的任命形式，既然沒有經(jīng)過同級人大及其常委會的授權(quán)或任免程序，自然也不可能接受來自人大的監(jiān)督和制約。

雖然實(shí)際上鐵路運(yùn)輸檢法兩院要受到鐵路運(yùn)輸部門嚴(yán)格的行政管理和對其訴訟活動進(jìn)行干預(yù)，但缺乏人大的監(jiān)督制約，從理論上和制度上都是不符合國家權(quán)力分配原則和規(guī)定的。

(二)司法權(quán)對行政權(quán)制約的實(shí)質(zhì)性缺位

如前所述，行政權(quán)是一種極富侵犯性和擴(kuò)張性的權(quán)力，它不僅需要來自于同級人大的監(jiān)督制約，更需要司法機(jī)關(guān)在具體行政管理事務(wù)中的合法性審查。但基于鐵道部及其下屬各鐵路局的設(shè)置特點(diǎn)，鐵路運(yùn)輸企業(yè)的行政管理行為卻沒有來自同級人大以及司法機(jī)關(guān)的有效制約機(jī)制。

1989年頒布的行政訴訟法，并沒有將專門法院納入其中，在隨后出臺的最高人民法院《貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的意見》司法解釋中，明確做出“專門人民法院不應(yīng)設(shè)行政審判庭，不受理行政案件”的規(guī)定，將鐵路行政訴訟案件劃歸地方法院管轄。由于鐵路運(yùn)輸法院在籌建階段就將最高人民法院排斥在外，在1987年鐵路運(yùn)輸高級法院和全國鐵路運(yùn)輸檢察院撤銷之時，不同于最高人民檢察院設(shè)立專門的鐵路運(yùn)輸檢察廳，最高人民法院僅僅設(shè)立了交通運(yùn)輸審判庭，指導(dǎo)鐵路運(yùn)輸法院審判工作，所以，在行政案件的管轄問題上，相關(guān)部門并沒有出臺更具可操作性的規(guī)定。

由于鐵路系統(tǒng)的高度封閉性以及專業(yè)性，加上利益驅(qū)動下的地方保護(hù)主義，地方法院對此類案件并不感興趣。于是在鐵路行政管理領(lǐng)域，來自司法權(quán)的制約從形式到實(shí)質(zhì)都形同虛設(shè)。

(三)司法機(jī)關(guān)在訴訟中成為自己的裁判

由于鐵路部門不僅在實(shí)質(zhì)上像地方政府與地方司法機(jī)關(guān)一樣控制了鐵路法院和鐵路檢察院的人、財、物等“命脈”，而且在形式上也是鐵路運(yùn)輸檢法兩院的直接管理者，這就很容易得出鐵路司法權(quán)實(shí)際上只是借司法之名維護(hù)鐵路部門利益的工具和手段的結(jié)論。

因?yàn)椤熬腿祟愄煨灾话闱闆r而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)?！保?］所以，某種程度上鐵路部門利用鐵路法院在自己的案件中充當(dāng)了自己的法官，違反了司法上基本的程序正義原則，損害了司法的公正性和權(quán)威性。違背了“人們不應(yīng)該成為他自己的案例中的公斷人或裁決者”［6］這一自然法的基本法則。在這種情況下，不論鐵路司法機(jī)關(guān)是否真的徇私枉法，只要其所承辦案件的處理結(jié)果不被當(dāng)事人或社會公眾所接受，那么引發(fā)后者對鐵路“檢、法”兩院辦案公正性的質(zhì)疑就在所難免了。

(四)鐵路司法人員身份認(rèn)知錯位

鐵路司法機(jī)關(guān)權(quán)力來源以及管理體制現(xiàn)狀，也帶來了鐵路檢法兩院及其司法人員身份認(rèn)知錯位。

在原有鐵路司法體制下，盡管鐵路“公、檢、法”三家機(jī)構(gòu)建制和業(yè)務(wù)指導(dǎo)歸屬上各不相同，但在“人權(quán)”和“財權(quán)”管理機(jī)制上與地方“公、檢、法”機(jī)關(guān)受制于地方各級政府一樣，鐵路“公、檢、法”三家均在人事、勞資、財務(wù)等行政管理關(guān)系上和其所屬鐵路局存在著直接聯(lián)系——其人員工資、辦案經(jīng)費(fèi)、日常開銷均由同級鐵路局劃撥，人事任免、干部提拔均受同級鐵路局掌控。這種司法機(jī)關(guān)“干公職活、端鐵路碗”的運(yùn)行模式，使鐵路司法機(jī)關(guān)陷入極其尷尬的境地:徒有國家司法機(jī)關(guān)的名稱，卻沒有國家司法機(jī)關(guān)的身份。鐵路法官、檢察官既沒有國家公務(wù)員的行政編制，也沒有享受到與普通法官、檢察官同等的工資、福利待遇，卻屬于鐵路管理干部編制，是“穿著法官服的鐵路職工”。

這種身份認(rèn)知錯位，不僅存在于鐵路公檢法機(jī)關(guān)的廣大干警之中，也廣泛存在于社會公眾的認(rèn)知之中。這種認(rèn)知狀況，不僅損害了鐵路司法人員應(yīng)然的權(quán)益，更是對國家司法系統(tǒng)和司法權(quán)威的極大損害。

四、鐵路公安司法體制與現(xiàn)代法治理念的沖突

鐵路公安司法體制在籌建過程中就有反對意見，認(rèn)為這種體制不符合我國的國家機(jī)構(gòu)設(shè)置原則，但當(dāng)時正逢“文革”剛剛結(jié)束，鐵路治安十分混亂，國家最高領(lǐng)導(dǎo)人多次對鐵路治安形勢批示要求整治，隨之而來的全國性的“嚴(yán)打”更加突出了鐵路公檢法機(jī)關(guān)設(shè)立的必要性，于是，反對的聲音被壓倒。如前所述，鐵路公安司法機(jī)關(guān)在三十年的司法活動中，對維護(hù)鐵路治安秩序，保障鐵路運(yùn)輸安全做出了巨大貢獻(xiàn)，但這種體制一直是在國家機(jī)構(gòu)管理體制不順暢的狀態(tài)下運(yùn)作的。隨著法治國家建設(shè)的起步與發(fā)展，這個矛盾更加凸顯。

(一)企業(yè)擁有司法體系嚴(yán)重違背現(xiàn)代法治權(quán)利運(yùn)行規(guī)律

我國原有的鐵路公安司法體制明顯違背了現(xiàn)代法治理念關(guān)于權(quán)力與權(quán)利的運(yùn)行規(guī)則，并通過具體的執(zhí)法和司法表現(xiàn)出來。

1.鐵路公安機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行評判

鐵路公安機(jī)關(guān)除履行警察法律中規(guī)定的職責(zé)以外，還有其作為鐵路運(yùn)輸安全保衛(wèi)者的特殊職責(zé)。因此，鐵路公安機(jī)關(guān)在保衛(wèi)鐵路運(yùn)輸安全過程中的執(zhí)法活動，與鐵路運(yùn)輸企業(yè)作為授權(quán)性行政主體的鐵路運(yùn)輸管理活動有重合的內(nèi)容，當(dāng)這部分內(nèi)容與鐵路公安機(jī)關(guān)自身的利益相關(guān)聯(lián)時，它作為行政主體的管理活動的公正性自然地要受到行政相對人的懷疑和不信任，其作出的行政決定的法律權(quán)威也大打折扣。

與鐵路公安機(jī)關(guān)相比，地方政府對公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動也有領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)，那么這種領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)與鐵路運(yùn)輸企業(yè)對鐵路公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)有無本質(zhì)上的區(qū)別呢?實(shí)質(zhì)上，地方公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動因受到地方政府的領(lǐng)導(dǎo)使其執(zhí)法地位也不具有絕對的獨(dú)立性，但與鐵路公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動受到鐵路運(yùn)輸企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)而不能保證其執(zhí)法的獨(dú)立性是性質(zhì)不同的兩種法律現(xiàn)象。政府領(lǐng)導(dǎo)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動，是公權(quán)力對公權(quán)力的指導(dǎo)和驅(qū)動，是政府借助公安機(jī)關(guān)的力量對社會進(jìn)行有效管理的一個方面;而企業(yè)對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的任何影響，在越來越突出其經(jīng)濟(jì)實(shí)體、利益追求，越來越淡化其社會管理職能的情況下，更多地表現(xiàn)出的是私權(quán)利對公權(quán)力的干預(yù)，是對法治的一種對抗。這是在法治理念中無法合理解釋的現(xiàn)象，而不是一個可以完善或改革的問題，因?yàn)?，如前所述，在法治的前提下，私?quán)利介入公權(quán)力的運(yùn)行是沒有法理支持的。

這種法理上的沖突實(shí)際上在鐵路公安機(jī)關(guān)的具體執(zhí)法活動中已經(jīng)有所體現(xiàn):一是鐵路公安機(jī)關(guān)在處理普通公民和法人針對鐵路運(yùn)輸企業(yè)發(fā)生的行政違法案件時，鐵路公安機(jī)關(guān)因?yàn)榕c鐵路運(yùn)輸企業(yè)的切身利害關(guān)系，其很難完全站在公正的立場去平衡雙方的利益，很難做到不偏不倚。即使最終的處理結(jié)果是客觀公正的，也很難達(dá)到令人信服的效果，甚至?xí)环氰F路一方的行政相對人指責(zé)為利用職權(quán)為自己(企業(yè))謀私利。二是當(dāng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部的一些經(jīng)濟(jì)實(shí)體或組織成為鐵路公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的行政相對人，而當(dāng)它們的行政違法活動可能直接關(guān)系到鐵路公安機(jī)關(guān)一些基層組織的利益分配時，如何執(zhí)法、是否回避都成了無法解決的問題。同時，因?yàn)橹伟补芾砉ぷ鞯奶攸c(diǎn)以及治安管理工作范圍與鐵路管理部門相應(yīng)工作的交叉重合，鐵路公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動中被動摻入了大量非執(zhí)法職能活動。

2.鐵路運(yùn)輸法院的權(quán)力運(yùn)行評判

由于法院職能的特殊性，依照憲法和相關(guān)組織法規(guī)定，除上級法院可以對下級法院進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，法院的審判工作受同級人大和人民檢察院監(jiān)督，并向同級人大負(fù)責(zé)之外，法院的審判工作不受其他組織和個人的干預(yù)。但如前所述，鐵路運(yùn)輸法院因?yàn)槠淙耸鹿芾砼c各省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院之間的隔離，各高級法院對鐵路運(yùn)輸法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)不像對自己直接對應(yīng)的下級法院那么嚴(yán)格和認(rèn)真，而鐵路系統(tǒng)不可能具備類似地方權(quán)力機(jī)構(gòu)那樣的人大組織形式。于是，無論是人事管理還是業(yè)務(wù)指導(dǎo)，鐵路運(yùn)輸法院所屬鐵路局黨委以及局機(jī)關(guān)都是鐵路運(yùn)輸法院實(shí)質(zhì)上的領(lǐng)導(dǎo)者，鐵路運(yùn)輸法院的審判活動也表現(xiàn)出明顯的對鐵路運(yùn)輸行業(yè)的服務(wù)性特點(diǎn)。

首先，在審判依據(jù)的選擇上，當(dāng)同位階法律法規(guī)發(fā)生矛盾沖突時，甚至在對鐵路有利的低位階規(guī)定和與另一方當(dāng)事人有利的高位階規(guī)定不相一致時，鐵路法及其相關(guān)規(guī)定是鐵路法院的不二選擇。甚至在鐵路合同糾紛的處理過程中，鐵路法院的審理依據(jù)可能恰恰就是鐵路方自行制定的霸王條款。

其次，在具體案件的裁決過程中，來自鐵路局黨委的意見會為案件最終結(jié)果定下“調(diào)子”，這是行政權(quán)力對司法活動的直接干預(yù)。這種現(xiàn)象雖然在地方法院的審判活動中也不鮮見，但受制于地方各級人大制約，這種干預(yù)至少還是有所顧忌和隱諱的，而在鐵路系統(tǒng)這個高度封閉的“獨(dú)立王國”，在這個仍然實(shí)行準(zhǔn)軍事化管理模式的“大堡壘”中，這種干預(yù)自上而下都是服務(wù)于大局、服務(wù)于鐵路運(yùn)輸安全的堂皇舉措。如果這種干預(yù)涉及的糾紛是鐵路運(yùn)輸企業(yè)作為平等主體參與的民事活動，那么這種完全企業(yè)化了的鐵路作為私權(quán)利主體對法院審判活動的干預(yù)，就不是一個體制弊端而是一個明顯的違法現(xiàn)象了。

基于以上緣由，鐵路公安及司法活動的合法性，屢屢遭受質(zhì)疑、否定，就不奇怪了。

(二)鐵路司法體制嚴(yán)重違背司法獨(dú)立精神

在任何一個法治健全的國家，法院的獨(dú)立審判權(quán)都起著極為重要的作用。就審判權(quán)的社會功能角度而言，不論是三權(quán)分立還是非三權(quán)分立的國家，審判權(quán)對于遏制政府的違法行為和權(quán)力膨脹、保護(hù)公民和社會組織的合法權(quán)利以及維護(hù)國家法治權(quán)威的重要作用都同樣是無可替代的?？梢哉f，司法權(quán)是一個社會克服其內(nèi)在矛盾和沖突以至危機(jī)的重要國家權(quán)力，司法程序是解決社會內(nèi)在矛盾和危機(jī)的重要渠道，在一定意義上而言，它是釋放社會內(nèi)在壓力的主要減壓閥，是和諧社會的自我調(diào)節(jié)機(jī)制。任何一個社會都必然產(chǎn)生矛盾以致危機(jī)，發(fā)展中國家如此，發(fā)達(dá)國家也是如此。但是一個國家是否能夠處理好這些社會矛盾，形成一個可供社會良性可持續(xù)發(fā)展的秩序，維持社會和諧，在很大程度上依賴于這個國家是否有一個健全的法治，是否有一個能夠獨(dú)立行使司法審判權(quán)的法院體系和制度。因此從司法功能角度看，司法獨(dú)立是現(xiàn)代法治的必然要求［7］。

鐵路司法機(jī)關(guān)因?yàn)轶w制設(shè)置的特殊性，從權(quán)力來源、權(quán)力運(yùn)行以及人事管理、財政支配等方方面面都不具有獨(dú)立司法的前提條件，甚至不能從體制上獨(dú)立于行政管理部門和擺脫企業(yè)支配，從其本質(zhì)上就背離了司法規(guī)律，獨(dú)立的審判權(quán)根本就無從談起。體現(xiàn)在訴訟活動中，當(dāng)涉及特殊案件時，鐵路運(yùn)輸法院往往會選擇性管轄、選擇裁判依據(jù)、選擇司法對象，等等，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的司法部門化，一切從服務(wù)于鐵路運(yùn)輸部門和企業(yè)利益出發(fā)。當(dāng)鐵路運(yùn)輸部門利益與公民利益發(fā)生沖突時，當(dāng)鐵路利益與地方利益發(fā)生沖突時，不顧公民合法權(quán)益的維護(hù)，不顧公平正義的司法本質(zhì)要求，違背司法公平、公正、獨(dú)立、合法的原則進(jìn)行裁判的現(xiàn)象也就見怪不怪了。

所以，鐵路司法體制的制度弊端是先天性的，不可能通過簡單的改變就能改善，必須對其進(jìn)行徹底的轉(zhuǎn)換，才能捋順國家權(quán)力設(shè)置關(guān)系，才能為司法公正提供制度保障。

(三)鐵路司法活動的部門化

鐵路司法體制違背權(quán)力分配原則和現(xiàn)代法治權(quán)力運(yùn)行規(guī)律的直接結(jié)果，就是其司法活動的嚴(yán)重部門化傾向。

司法部門化是司法地方化的另外一種表現(xiàn)形式，二者的區(qū)別僅在于，司法部門化表現(xiàn)為司法力量偏離中立、公正的立場，在司法活動中傾向于服務(wù)其依附的機(jī)構(gòu)、部門;司法地方化表現(xiàn)為地方司法機(jī)關(guān)因?yàn)槿耸隆⒇斦葘Φ胤秸畤?yán)重的人身依附關(guān)系，而在司法活動中表現(xiàn)出明顯的地方保護(hù)主義傾向。

2002年12月8日，時任最高人民法院院長肖揚(yáng)在中國人民大學(xué)“大法官講壇”做首場演講時，陳述現(xiàn)行司法體制的弊端時，將其概括為“三化”，其中司法地方化被列為三個問題之首。目前，我國司法權(quán)在很大程度上已地方化，設(shè)在地方的國家司法機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)的過程中受地方黨政權(quán)力機(jī)關(guān)的不當(dāng)影響、干預(yù)乃至控制，不能獨(dú)立、公正地行使司法權(quán)，以致司法公正難以實(shí)現(xiàn)，國家的法制統(tǒng)一不能得到保證。在一些情況嚴(yán)重的地方，設(shè)在地方的國家法院、檢察院實(shí)際上已淪為代表地方特殊利益的地方法院、檢察院。司法地方化的實(shí)質(zhì)是地方不當(dāng)?shù)亟亓袅嗽緫?yīng)由中央統(tǒng)一行使的司法權(quán)，從而妨礙了國家法制的統(tǒng)一，影響了司法的獨(dú)立和公正，阻礙了建設(shè)法治國家的歷史進(jìn)程［8］。在鐵路系統(tǒng)，這種干預(yù)是借著“鐵路特殊性”，在體制內(nèi)堂而皇之地而非隱諱地進(jìn)行的，它通過鐵路管理部門和其黨委對鐵路運(yùn)輸法院、檢察院的直接管理來實(shí)現(xiàn)，從管理的角度論并不違規(guī)。但與司法地方化一樣，這二者都是違背現(xiàn)代司法精神、阻礙法治化發(fā)展的司法弊端，雖有細(xì)微差別，但都是國家司法行政化的表象之一。

司法部門化產(chǎn)生的原因與司法地方化原因一樣，都是因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)在各政權(quán)領(lǐng)域設(shè)置、層級設(shè)置、人事管理、財政保障等方面對相應(yīng)行政管理部門或者是地方政權(quán)體系過度的“人身依附”造成的。建國以來，我國的檢法兩院都是依照國家的行政區(qū)劃而設(shè)，之所以在鐵路、民航、水運(yùn)、林區(qū)、農(nóng)墾兵團(tuán)等系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置公檢法機(jī)構(gòu)，正是基于行政管理的理念和邏輯。這種司法與行政的對應(yīng)格局，至今仍然難以打破。對于這個問題，鑒于主題限制，在此不做探討。

司法部門化亦或地方化對法治建設(shè)發(fā)展的阻礙是不容忽視的:

第一，它不能保證司法的公正和權(quán)威。由于部門化了的司法機(jī)關(guān)和司法權(quán)履行行政權(quán)的職能，必定使其陷入各種利益紛爭難以保持中立，更何況鐵路運(yùn)輸法院本就與鐵路運(yùn)輸企業(yè)有著直接的利益糾葛。在公權(quán)力擴(kuò)張過程中，當(dāng)公權(quán)力侵犯公民合法的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)時，很難指望法院能公正地加以裁決，這樣的裁判，也不可能使公眾信服。

第二，它會使司法淪為維護(hù)某一特定利益的工具，從而削弱司法的真正功能。司法乃至法律“工具論”，在我國建國以后的前三十年間，是一個被普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)，作為工具的法律和司法機(jī)關(guān)，都成為可有可無的東西，沒有獨(dú)立存在的價值。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，市場競爭需要和培育起來的民主、平等、契約、法治等意識，使整個國家的意識形態(tài)趨于價值多元化，對司法程序的正義性要求已經(jīng)逐步替代了司法“工具論”成為人們追求司法公正的指標(biāo)之一。

但司法的部門化，使司法機(jī)關(guān)唯部門利益至上而非獨(dú)立、公正地進(jìn)行裁決，選擇性執(zhí)法使司法機(jī)關(guān)投機(jī)性地適用法律，甚至規(guī)避法律，千方百計(jì)作出符合部門旨意、維護(hù)部門利益的判決，司法權(quán)和法律都淪為維護(hù)特定利益的工具。

司法的部門化，從程序上就給予了社會公眾和對方當(dāng)事人對鐵路司法公正性產(chǎn)生不信任的前提，嚴(yán)重降低了司法機(jī)關(guān)的功能，進(jìn)而會否定司法機(jī)關(guān)獨(dú)立存在的價值。

第三，司法部門化加劇了權(quán)力濫用和司法腐敗。司法權(quán)最重要的功能就是制約日益龐大的行政權(quán)，但司法的部門化亦或地方化使這種制約機(jī)制徒有虛名。失去制約的行政權(quán)隨意踐踏公民權(quán)利就會成為必然。這在一些地方政府與地產(chǎn)開發(fā)商一起強(qiáng)力拆遷的暴力事件處理過程中已有佐證。鐵路司法機(jī)關(guān)雖然沒有受理此類案件的條件，但不是不存在這種可能性，因?yàn)橛辛藢儆谧约旱墓珯z法機(jī)關(guān)做后盾，就不能寄希望于權(quán)力者的自律而不濫用權(quán)力。

另外，司法的部門化或地方化也是當(dāng)前司法腐敗的重要原因。司法機(jī)關(guān)的部門化，使得行政權(quán)影響司法權(quán)以及司法權(quán)的濫用變得更為容易:在金字塔頂端的行政首長只需一個批條就可以輕易改變法官的判決;同時，法院表面具有的司法特征又使司法腐敗責(zé)任追究不易進(jìn)行。實(shí)際上，他們各自都謀取了非法利益。為了獲取這些收益，法官的行政上級可以用種種借口干擾法官正常辦案;當(dāng)事人為了獲得對己有利的裁判，不得不向法官及其司法和行政上級行賄，使訴訟成本急劇增加［9］。

當(dāng)司法權(quán)對行政權(quán)沒有任何制約，并且自己最終也像行政權(quán)那樣運(yùn)作時，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的職能、作用也就沒有了本質(zhì)的區(qū)別，司法的職能就不可能真正實(shí)現(xiàn)，司法的權(quán)威也不會比行政權(quán)威更高，司法的腐敗也就不會比其他權(quán)力的腐敗更少。

司法的部門化亦或地方化，既不能讓作為裁判的法院處于中立的位置，也不能保證司法審判的終極性和權(quán)威，自然也就不能實(shí)現(xiàn)司法的公平與公正。當(dāng)司法權(quán)力不能保證解決社會矛盾與沖突的最后一種形式是可以信賴的，而轉(zhuǎn)制期中央對整個社會的控制力已經(jīng)不能與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代相提并論時，一旦各類社會矛盾激化，社會動蕩就極有可能發(fā)生。備受質(zhì)疑的鐵路司法機(jī)關(guān)的部門化，只是目前整個國家普遍出現(xiàn)的司法地方化的一個縮影，它與司法地方化屬于同一性質(zhì)的問題。如果司法地方化現(xiàn)狀不改變，鐵路司法機(jī)關(guān)在移交地方后，不可避免地會從部門化倒向地方化。

要克服中國司法權(quán)地方化的現(xiàn)象，應(yīng)該從改革現(xiàn)行的司法體制入手，建立獨(dú)立的司法體制，把司法體制從地方體制中隔離開來，讓司法權(quán)回歸到國家專有權(quán)和專屬權(quán)的本來地位［10］。

［1］［2］［7］王晨光.我國人大制度下的法院獨(dú)立審判權(quán)［A］.陳光中.中國司法制度的基礎(chǔ)理論專題研究［C］.北京:北京大學(xué)出版社，2005.97－98，96－97，93－94.

［3］張文顯.法理學(xué)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1999.88.

［4］呂萍.鐵路公安的性質(zhì)及體制改革研究［J］.鐵道警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2003，(4).

［5］［美］漢密爾頓.聯(lián)邦黨人文集［M］.北京:商務(wù)印書館，1980.396.

［6］［英］霍布斯.論公民［M］.應(yīng)星，馮克利，譯.貴陽:貴州人民出版社，2003.35.

［8］陳文興.論司法權(quán)國家化——以治理司法權(quán)地方化為視角［J］.河北法學(xué)，2007，(9).

［9］范忠信.司法腐敗的類型與制度助因分析［A］.范忠信.現(xiàn)行法秩序思問錄［C］.北京:法律出版社，2003.21.

［10］劉作翔.中國司法地方保護(hù)主義之批判——兼論“司法權(quán)國家化”的司法改革思路［J］.法學(xué)研究，2003，(1).