略議鐵路公安內(nèi)保行政執(zhí)法工作

楊軍

(蚌埠鐵路公安處，安徽蚌埠233000)

2004年，國務(wù)院頒布了《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》(以下簡稱《內(nèi)保條例》)，建立了單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作“單位負責(zé)，政府監(jiān)管”的新機制。2007年，公安部頒布了《公安機關(guān)監(jiān)督檢查企業(yè)事業(yè)內(nèi)部治安保衛(wèi)工作規(guī)定》(以下簡稱《公安部93號令》)，規(guī)范了公安機關(guān)監(jiān)督檢查行政執(zhí)法行為。由于體制、機制等諸多方面原因，鐵路公安機關(guān)貫徹執(zhí)行上述法規(guī)規(guī)章并未完全到位，鐵路內(nèi)部治安保衛(wèi)主要手段還是采取傳統(tǒng)的單純依靠行政命令的工作方式。鐵路公安公務(wù)員體制改革后，原有工作機制已很難適應(yīng)新形勢下內(nèi)部治安保衛(wèi)工作要求。如何開展內(nèi)保行政執(zhí)法工作，依法履行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查職責(zé)，是擺在公安內(nèi)保系統(tǒng)民警面前的新課題。

一、鐵路公安內(nèi)保行政執(zhí)法行為概述

鐵路公安內(nèi)保行政執(zhí)法行為是指各級鐵路公安機關(guān)承擔(dān)內(nèi)部治安保衛(wèi)工作職能的部門、派出所及其工作人員，為保護人身、財產(chǎn)安全，依法指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查鐵路內(nèi)部單位治安保衛(wèi)工作，對違反《內(nèi)保條例》的行為、存在的治安隱患，進行立案調(diào)查、責(zé)令限期整改，并給予行政處罰的行為總和。

內(nèi)保行政執(zhí)法行為的要件包括:一是主體方面。執(zhí)法主體是各級鐵路公安機關(guān)承擔(dān)內(nèi)部治安保衛(wèi)工作職能的部門、派出所及其工作人員。二是內(nèi)容方面。內(nèi)部單位違反《內(nèi)保條例》規(guī)定的行為、存在的治安隱患要有確鑿的證據(jù)證明，公安機關(guān)作出的行政處罰、責(zé)令限期整改要有法律、法規(guī)和規(guī)章作依據(jù)，并堅持公正、合理的原則。三是程序方面。公安機關(guān)指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查內(nèi)部治安保衛(wèi)工作，對存在的治安隱患立案查處等行政行為，要嚴(yán)格依照《內(nèi)保條例》、《公安部93號令》和《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等規(guī)定，做到程序合法。四是權(quán)限方面。內(nèi)保行政執(zhí)法行為必須在法定職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)作出，不能濫用職權(quán)。責(zé)令限期整改治安隱患、行政罰款處罰必須由縣級以上鐵路公安機關(guān)作出，派出所無此權(quán)限。

二、加強公安內(nèi)保行政執(zhí)法工作的意義

不斷規(guī)范和加強公安內(nèi)保行政執(zhí)法工作，對于鐵路內(nèi)部治安保衛(wèi)工作有著十分重要的意義。

(一)加強內(nèi)保行政執(zhí)法工作是適應(yīng)鐵路公安公務(wù)員體制改革的必然選擇

公務(wù)員體制改革前，鐵路公安機關(guān)不僅是國家具有武裝性質(zhì)的治安行政和刑事司法機關(guān)，也是鐵道部和各鐵路局的職能機構(gòu)。這種“雙重屬性”決定其在履行法定職責(zé)的同時，承擔(dān)了大量的非警務(wù)工作，各級鐵路公安內(nèi)保部門承擔(dān)了治保制、技防管理、要害管理等大量企業(yè)行政管理任務(wù)。公務(wù)員體制改革后，鐵路公安的體制機制、身份地位等各方面都發(fā)生了深刻變化，這要求鐵路公安必須轉(zhuǎn)換思維，改變方式，依法依規(guī)履行工作職責(zé)。加強內(nèi)保行政執(zhí)法工作，不但有利于鐵路公安機關(guān)理順管理關(guān)系，依法履行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查職責(zé)，回歸鐵路內(nèi)部治安保衛(wèi)工作的本位，同時也是鐵路公安公務(wù)員體制改革后的必然選擇。

(二)加強內(nèi)保行政執(zhí)法工作是適應(yīng)鐵路不斷改革和發(fā)展的客觀需要

由于政企不分，長時期內(nèi)鐵路公安機關(guān)都在直接領(lǐng)導(dǎo)、組織和干預(yù)鐵路內(nèi)部治安保衛(wèi)工作。受此影響，部分單位錯誤地認為內(nèi)部治安保衛(wèi)工作責(zé)任主體是公安機關(guān)，特別是單位保衛(wèi)機構(gòu)建制全部被撤銷，重經(jīng)濟效益輕安全防范的現(xiàn)象較為普遍，內(nèi)部治安保衛(wèi)工作呈現(xiàn)不斷弱化趨勢。隨著鐵路改革發(fā)展的不斷深入，鐵路企業(yè)化、市場化的發(fā)展趨勢不斷明確，鐵路行業(yè)加快實施政企分開、政資分開將成為必然。鐵路公安機關(guān)轉(zhuǎn)變職能，依法行政，指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查內(nèi)部治安保衛(wèi)工作，明確鐵路內(nèi)部單位安全防范責(zé)任主體，落實鐵路相關(guān)單位的內(nèi)部治安保衛(wèi)任務(wù)，提高企業(yè)核心競爭力，這是鐵路不斷深化改革和發(fā)展的客觀需要。

(三)加強內(nèi)保行政執(zhí)法工作是提高鐵路公安機關(guān)監(jiān)管能力水平的內(nèi)在要求

長期以來，很多內(nèi)保民警往往習(xí)慣于憑經(jīng)驗、憑感覺、憑慣例對單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作進行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，工作程序不標(biāo)準(zhǔn)，具有較大的隨意性，不但實際工作效果不好，而且會引起單位的反感和對立情緒。運用《內(nèi)保條例》和《公安部93號令》，加強內(nèi)保行政執(zhí)法工作，規(guī)范辦案程序，嚴(yán)格安防標(biāo)準(zhǔn)，明確法律責(zé)任，幫助單位整改治安隱患，有利于規(guī)范內(nèi)部治安保衛(wèi)工作，提高內(nèi)保民警監(jiān)管能力和水平，同時能夠樹立公安機關(guān)威信、贏得企業(yè)尊重。

三、當(dāng)前公安內(nèi)保行政執(zhí)法工作面臨的難題

(一)鐵道部規(guī)范性文件未明確鐵路公安機關(guān)法定的監(jiān)管職責(zé)

2005年，鐵道部出臺了《鐵路內(nèi)部治安保衛(wèi)規(guī)定》(以下簡稱《鐵路內(nèi)保規(guī)定》)，對鐵路單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作提出了具體要求。但作為規(guī)范性文件，其未明確《內(nèi)保條例》、《公安部93號令》賦予鐵路公安機關(guān)的法定職責(zé)，特別是未明確行政處罰權(quán)，從本質(zhì)上把公安內(nèi)保部門對單位內(nèi)部治安保衛(wèi)工作指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查行為定位為“企業(yè)行政管理行為”，并將行政處罰轉(zhuǎn)為“內(nèi)部經(jīng)濟處罰”?！捌髽I(yè)行政管理行為”和“內(nèi)部經(jīng)濟處罰”只是企業(yè)內(nèi)部行為，且“內(nèi)部經(jīng)濟處罰”不是《行政處罰法》規(guī)定的處罰種類。在實踐中，以路局治保辦的名義作出的“內(nèi)部經(jīng)濟處罰”決定，并非鐵路公安內(nèi)保行政執(zhí)法工作。

(二)鐵路治安保衛(wèi)重點單位、重要部位、責(zé)任主體尚需明確

一方面，治安保衛(wèi)重點單位和重要部位認定存在問題?！秲?nèi)保條例》規(guī)定，治安保衛(wèi)重點單位由縣級以上人民政府確定。《鐵路內(nèi)保規(guī)定》直接確定重點單位，但遺漏了建筑、施工、儲存危險物品等人身安全“高風(fēng)險”單位。1998年，上海鐵路局曾確定重點(要)部位，但大型油庫、供水設(shè)施等卻未予以確定。另一方面，責(zé)任主體不明。從鐵路基層單位管理看，分為站段級、車間級。從內(nèi)部單位的管理層級看，車間級單位很顯然不能作為行政執(zhí)法對象，但有些經(jīng)營公司、單位雖然是車間級，但卻自主經(jīng)營、自負盈虧，是否可以作為隱患整改的責(zé)任主體，《鐵路內(nèi)保規(guī)定》未予明確。

(三)治安隱患判定標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)保行政案件辦理程序尚未統(tǒng)一規(guī)范

一方面，治安隱患無統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)。治安隱患涉及范圍廣、標(biāo)準(zhǔn)多、專業(yè)性強，但卻未出臺法律意義上的治安隱患認定標(biāo)準(zhǔn)，在實踐中很難判斷和操作。目前，內(nèi)保民警通常根據(jù)理解來判定和認定，具有一定的隨意性，易產(chǎn)生爭議，引起行政復(fù)議、訴訟。另一方面，內(nèi)保行政案件辦理程序尚未統(tǒng)一規(guī)范。公安內(nèi)保行政案件因單位、單位負責(zé)人或直接責(zé)任人等被處罰對象的社會特性，決定了案件在材料制作、違法事實確認、證據(jù)采集、法律文書填寫、隱患整改時間確定、執(zhí)法程序規(guī)范、辦案技能技巧等方面區(qū)別于一般行政案件辦理程序。地方公安機關(guān)就辦案程序已做了一定的探索。以江蘇省為例，2010年以前每年以簡易程序辦理幾萬起內(nèi)保行政案件。但由于責(zé)令限期整改執(zhí)法行為必須縣級以上公安機關(guān)作出，從2011年起已全面取消簡易程序，一律采用普通程序辦理內(nèi)保行政案件。鐵路公安機關(guān)目前尚未出臺執(zhí)法辦案程序方面有關(guān)規(guī)范，給內(nèi)保行政執(zhí)法造成一定困難。

(四)內(nèi)保民警隊伍的現(xiàn)狀難以適應(yīng)行政執(zhí)法工作的需要

一是專業(yè)隊伍弱化。從公安處層面看，專職從事內(nèi)保工作的干部較少，且缺乏執(zhí)法辦案的行家里手?；鶎优沙鏊鶅?nèi)保民警，絕大多數(shù)還兼職警衛(wèi)、國保、消防等職責(zé)，同時年齡偏大，特別是內(nèi)保工作任務(wù)較為繁重的大客站所，人員老化現(xiàn)象嚴(yán)重，不利于內(nèi)保專業(yè)隊伍的建設(shè)。二是業(yè)務(wù)素質(zhì)不高。部分所隊內(nèi)保民警更換頻繁，缺乏持續(xù)的教育培訓(xùn)，多數(shù)民警對《內(nèi)保條例》、《公安部93號令》未能系統(tǒng)地學(xué)習(xí)，發(fā)現(xiàn)、認定治安隱患能力不強，不能切實掌握行政執(zhí)法辦案程序。三是思想觀念陳舊。很多民警尚未樹立依法行政的理念，過分強調(diào)與單位之間的“和諧關(guān)系”，怕得罪人的“老好人”思想嚴(yán)重，多數(shù)礙于情面不想主動執(zhí)法辦案。同時，行政執(zhí)法工作程序煩瑣，民警開展檢查發(fā)現(xiàn)隱患時，不愿進入法律程序，常常以治保辦、平安小區(qū)創(chuàng)建辦名義，用企業(yè)行政管理方式下發(fā)整改通知書，起不到法律震懾和防微杜漸的作用。

四、推進和加強公安內(nèi)保行政執(zhí)法的幾點思考

(一)盡快修訂《鐵路內(nèi)保規(guī)定》，確立內(nèi)保工作新機制

針對鐵路治安保衛(wèi)工作特點，依照《內(nèi)保條例》、《公安部93號令》的規(guī)定，修定《鐵路內(nèi)保規(guī)定》，確立“單位負責(zé)，政府監(jiān)管”的內(nèi)部治安保衛(wèi)工作新機制。一方面是明確監(jiān)管主體。鐵道部作為國務(wù)院的職能部門，對鐵路系統(tǒng)內(nèi)部治安保衛(wèi)工作進行監(jiān)管。對各鐵路局、部屬單位范圍內(nèi)的內(nèi)部治安保衛(wèi)工作，可以采取委托或派駐形式加強領(lǐng)導(dǎo)，代表鐵道部、鐵道部公安局督促各鐵路公安局、處，依法履行職責(zé)，協(xié)調(diào)解決工作中的重大問題。另一方面是明確鐵路公安機關(guān)職權(quán)?，F(xiàn)行《鐵路內(nèi)保規(guī)定》并未明確鐵路公安機關(guān)行政處罰的權(quán)限，由于局、處內(nèi)保部門又具有鐵路局治保辦身份，針對發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的行為，也只能給予行政處分或經(jīng)濟處罰。因此，要明確公安機關(guān)職責(zé)，對人身、財產(chǎn)安全構(gòu)成威脅的治安隱患，依法立案調(diào)查、責(zé)令限期整改和給予行政處罰。

(二)明確治安保衛(wèi)重點單位、重要部位及責(zé)任主體

首先，要明確治安保衛(wèi)重點單位和重要部位?！秲?nèi)保條例》把關(guān)系到國計民生、國家安全和公共安全的單位確定為治安保衛(wèi)重點單位。要以此為基礎(chǔ)，結(jié)合鐵路行業(yè)系統(tǒng)特點，以單位性質(zhì)為原則，確定重點單位。要將人身安全“高風(fēng)險”的高鐵單位、建筑工程、施工單位納入重點單位列管范圍。建議重點單位由各公安局、處提報鐵道部統(tǒng)一確定。要出臺指導(dǎo)性文件，按照對安全影響的部位、設(shè)備的類型確定重要部位，并把生產(chǎn)要害統(tǒng)一納入重要部位進行列管。對確定的重點單位，依照風(fēng)險等級，可實施鐵道部、路局、站段層級管理模式，由鐵道部公安局、公安局和公安處監(jiān)督管理。其次，要明確行政執(zhí)法對象。建議以站段級單位作為基本執(zhí)法對象主體，那些能夠自主經(jīng)營、自負盈虧的公司，如果在權(quán)限范圍內(nèi)能夠較好地整改隱患，也可作為執(zhí)法對象。

(三)制定治安隱患判定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范辦理內(nèi)保行政案件程序

首先，制定全路統(tǒng)一的隱患判定標(biāo)準(zhǔn)?！秲?nèi)保條例》和《鐵路內(nèi)保規(guī)定》規(guī)定的、單位應(yīng)該落實的安全防范責(zé)任未落實或未落實到位，對人身、財產(chǎn)安全構(gòu)成威脅的問題都是治安隱患，但規(guī)定比較籠統(tǒng)、不夠全面。目前，路局也出臺了重點部位防范標(biāo)準(zhǔn)等方面文件，但這些不能作為行政執(zhí)法的依據(jù)。因此建議鐵道部在《內(nèi)保條例》、國家標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定具有操作性的重點單位和重要部位的人、技和物防標(biāo)準(zhǔn)，以此作為判定是否為構(gòu)成治安隱患。其次，要規(guī)范內(nèi)保行政案件程序。要以《內(nèi)保條例》、《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》和《公安部93號令》為依據(jù)，結(jié)合鐵路治安保衛(wèi)工作特點，借鑒江蘇、陜西、重慶等省市和前期鐵路內(nèi)保行政案件辦理經(jīng)驗，制定全路統(tǒng)一的內(nèi)保行政案件辦理程序規(guī)范，對監(jiān)督指導(dǎo)的基本程序、方式方法以及執(zhí)法程序、各類法律文書作出明確規(guī)范和要求，進一步規(guī)范內(nèi)保行政執(zhí)法行為。

(四)打造適應(yīng)依法行政工作需要的高素質(zhì)的內(nèi)保民警隊伍

一方面，優(yōu)化專業(yè)隊伍。首先，要優(yōu)化業(yè)務(wù)部門專業(yè)干部。公安局、處兩級內(nèi)保部門必須嚴(yán)把“進口關(guān)”，將通曉執(zhí)法、熟悉辦案作為選拔業(yè)務(wù)干部的主要條件。其次，要優(yōu)化基層內(nèi)保民警隊伍。針對有的派出所內(nèi)保民警年齡大、工作積極性不高和崗位調(diào)整頻繁等情況，要督促單位在更換不適合人員的同時，保證內(nèi)保民警相對固定。另一方面，強化培訓(xùn)教育。要通過思想政治教育，增強內(nèi)保民警行政執(zhí)法理念，努力克服和解決不愿執(zhí)法等模糊思想認識問題;公安局、處兩級內(nèi)保、法制部門要通過經(jīng)常性、專題性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，講解《內(nèi)保條例》、《公安部93號令》以及行政執(zhí)法辦案程序，重點圍繞“規(guī)范實施檢查、認定判定隱患、制作法律文書、依法實施行政處罰、督促指導(dǎo)整改”等方面，努力提高民警業(yè)務(wù)技能，切實解決一些民警業(yè)務(wù)不精、不會執(zhí)法辦案的問題。