基層協(xié)商民主:功能、過程與建構(gòu)

鄒宗根

基層協(xié)商民主:功能、過程與建構(gòu)

鄒宗根

西方協(xié)商民主理論對(duì)我國的基層民主發(fā)展具有積極的現(xiàn)實(shí)意義,通過協(xié)商民主能夠較好地解決我國快速發(fā)展中的利益調(diào)整和平衡等問題。文章聚焦于基層的協(xié)商民主,解析協(xié)商民主的主要功能,探索基層協(xié)商民主的過程,并結(jié)合我國發(fā)展的實(shí)際,提供協(xié)商民主建構(gòu)的建議對(duì)策。

協(xié)商民主;功能;過程;建構(gòu)

一、基層協(xié)商民主的功能

(一)逐步實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)民主的路徑

從基層的權(quán)力運(yùn)行看,公眾在選舉完人大代表后只有在下一次的選舉中才能夠再次行使自己的權(quán)利。選舉民主的確在一定程度上成為了一種糾錯(cuò)或者是救濟(jì)制度。在公眾的生活中,很多事務(wù)事實(shí)無法通過選舉民主來達(dá)到利益均衡。協(xié)商民主的作用在于在公眾的日常生活中,針對(duì)公眾的利益訴求,形成相應(yīng)的協(xié)商機(jī)制,以諸如民主懇談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)的方式,通過公開、平等、理性的方式,讓利益的各方主體通過協(xié)商的方式,最后達(dá)成一種均衡,使參與各方的利益得到相應(yīng)的照顧,形成一種彼此接受的妥協(xié)方案。這種協(xié)商,并非通過選舉民主來實(shí)現(xiàn),但是卻能夠較好地從微觀的層面實(shí)現(xiàn)民主,而且能夠切合實(shí)際地解決利益相關(guān)主體的問題,從本質(zhì)上給了各方平等表達(dá)和博弈的機(jī)會(huì),并且在相互的爭(zhēng)辯和磨合中形成基本的思路,最后形成民主的仲裁結(jié)果。

通過這樣的協(xié)商方式,將民主真正地落實(shí)到各個(gè)參與者中,參與者能夠通過協(xié)商民主的方式,調(diào)和各方的“非原則性”矛盾,共同參與對(duì)公共事務(wù)的治理,這是實(shí)質(zhì)性的民主。從權(quán)力運(yùn)行的層次看,公共權(quán)力在協(xié)商民主的過程中改變傳統(tǒng)的一方單向決斷模式,轉(zhuǎn)向?qū)f(xié)商權(quán)力交給利益相關(guān)者進(jìn)行充分的表達(dá)、爭(zhēng)辯,政府從具體的爭(zhēng)辯中脫身出來,超脫成為沒有具體利益的公共利益代表人和仲裁人,使民主的協(xié)商得以進(jìn)行,公共權(quán)力的職責(zé)變成維護(hù)理性協(xié)商的正常進(jìn)行,并推動(dòng)協(xié)商在合法、合理的框架內(nèi)形成最終的協(xié)商結(jié)果,進(jìn)而為公共權(quán)力最后的決策和施政奠定基礎(chǔ)。

(二)擴(kuò)大公共參與的渠道

亨廷頓認(rèn)為,現(xiàn)代整體與傳統(tǒng)整體的區(qū)別在于民眾政治意識(shí)和政治參與廣度的不同,傳統(tǒng)政體的制度只需要組織少數(shù)社會(huì)集團(tuán)的參與,而現(xiàn)代政體則必須組織廣大民眾的參與。[1]基層公共事務(wù)涉及的直接利益相關(guān)者的廣度是比較大,而且利益的相關(guān)程度極高,以政府為代表的公共權(quán)力代表在治理的過程中很難做到面面俱到、完美無缺,而這種單方的治理往往陷入困境。雖然這些公共權(quán)力部門是由選舉等方式選拔出的精英分子組成的,在治理的專業(yè)性和科學(xué)性等方面具有很多優(yōu)勢(shì),但是這些精英分子卻始終無法替代直接的利益相關(guān)者,在專業(yè)和科學(xué)的背景下做出的決策往往有失偏頗或水土不服。

公民參與是協(xié)商民主的基礎(chǔ),協(xié)商就是要求利益相關(guān)者能夠參與到政策過程中,共同討論、共同協(xié)商。沒有公民參與,也就談不上協(xié)商,民主過程充其量就蛻化為某個(gè)統(tǒng)治者的獨(dú)角戲。[2]“知屋漏者在宇下,知政失者在草野”,基層公眾對(duì)公共事務(wù)的治理是有最真切的感受,雖然在長(zhǎng)期的治理中保持著沉默或者聲音微弱,但是并不代表公眾毫無思考。相反,隨著社會(huì)的發(fā)展,他們參與公共治理,進(jìn)行表達(dá)的愿望愈加強(qiáng)烈。協(xié)商民主的重要功能就是滿足草根群體參與治理的要求,通過針對(duì)不同事務(wù)的協(xié)商方式,擴(kuò)大普通公眾參與公共治理的渠道,在選舉民主之外開辟更加多樣、更加切合公眾生產(chǎn)生活實(shí)際的參與渠道,提高微觀治理的民主程度。

(三)公開利益平衡的過程

協(xié)商民主所具有的規(guī)范作用,雖不一定會(huì)產(chǎn)生正確的決策,但可在參與者之間產(chǎn)生更多政治支持、正當(dāng)性與信任,從而為實(shí)現(xiàn)這種合理的平衡找到一條新的途徑。[3]在治理過程中,最重要的是實(shí)現(xiàn)利益的均衡,在傳統(tǒng)的一元治理模式下,利益的分配過程通常掌握在精英手里,即便精英們完全從公共利益的角度出發(fā)來處理各方利益,但是由于一元化的非公開的“黑箱”過程,常常引起公眾的質(zhì)疑,甚至爆發(fā)公眾與公共權(quán)力機(jī)關(guān)的種種矛盾。協(xié)商民主是理性的,因?yàn)閰⑴c各方在提出、反對(duì)或支持其觀點(diǎn)時(shí)都需要陳述他們的理由。他們?cè)诮o出理由的同時(shí),希望那些理由(而不是權(quán)力)將決定其觀點(diǎn)的命運(yùn)。[4]協(xié)商民主是通過最大限度地吸收利益相關(guān)者參加公開、平等的理性對(duì)話、溝通,將各方的利益訴求開誠布公地放到協(xié)商的平臺(tái)中,在主持人的引導(dǎo)下,各方通過反復(fù)的博弈,逐步達(dá)成各方利益的分配協(xié)議。這個(gè)過程是公開、開放的,甚至可以接受非利益相關(guān)方的觀察和監(jiān)督,讓整個(gè)利益平衡的過程通過公開透明的方式開放給所有的參與者,各方的信息是完全的,博弈的過程是理性的,平衡的過程是各方利益妥協(xié)并合作的動(dòng)態(tài)模式,最終形成各方認(rèn)可的利益分配方案,促進(jìn)公共事務(wù)盡可能照顧到各方的利益訴求,在這個(gè)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)利益和最大化,減小了公共治理風(fēng)險(xiǎn)。

基層協(xié)商民主還是促進(jìn)公共權(quán)力回歸的重要方式。在基層的治理中,很多利益的平衡過程依靠政府未必能夠取得好效果。相反,政府經(jīng)常陷入利益協(xié)調(diào)的泥潭,而招致利益主體的集體抗議。在這樣的情況下,政府將利益平衡的過程通過協(xié)商民主的方式讓相關(guān)利益主體自行在維護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上公開進(jìn)行博弈與協(xié)調(diào),政府作為仲裁人,最終選定或者只是確認(rèn)通過協(xié)商民主取得的最終共識(shí)而形成的方案,通過給公眾部分讓渡的權(quán)力重新回歸實(shí)現(xiàn)真正的善治。

(四)減少非理性表達(dá)的風(fēng)險(xiǎn)

協(xié)商民主首先是一個(gè)通道和平臺(tái),將利益相關(guān)方安排到其關(guān)切的對(duì)話機(jī)制中,能夠與其他利益相關(guān)者和公共權(quán)力部門進(jìn)行直接的溝通,形成真正的參與和互動(dòng)。這就減少了因?yàn)楦鱾€(gè)主體間隔閡和公共權(quán)力部門沉默或者壓制帶來的情緒積壓的風(fēng)險(xiǎn)。協(xié)商民主的機(jī)制要為基層的矛盾累積尋找合適的出口,形成相對(duì)穩(wěn)定的解決機(jī)制,推動(dòng)各方回歸到理性的秩序內(nèi)完成對(duì)話和協(xié)商,最終實(shí)現(xiàn)利益均衡,化解矛盾。完善公共協(xié)商機(jī)制可以在一定程度上提高供給決策中信息溝通的理性程度,促進(jìn)偏好轉(zhuǎn)化。[5]通過協(xié)商民主,各方在溝通中了解各方利益立場(chǎng)和深層次的原因,以此通過對(duì)話,建立相對(duì)穩(wěn)定的信任與理解,促進(jìn)各方對(duì)相互立場(chǎng)的諒解,為各方在利益表達(dá)中形成妥協(xié)奠定良好的基礎(chǔ)。

協(xié)商民主的功能的核心就是將分散的以利益訴求為核心的社會(huì)意識(shí)流引導(dǎo)到協(xié)商民主這個(gè)通道中,打通公共治理的主體和客體,以及客體之間的溝通和協(xié)調(diào)渠道,并通過平等的對(duì)話機(jī)制,讓各方進(jìn)行充分的表達(dá)、角逐和博弈,并在協(xié)商一致目標(biāo)的指導(dǎo)下達(dá)成讓步、妥協(xié)與和解,解決各主體間的矛盾。通過將無序橫流的水流,聚集到暢通的渠道中,并讓不同的水流進(jìn)行交融,最后朝同一個(gè)方向流動(dòng),既解決了社會(huì)中流水撞擊的無效用問題,又避免了各自蒸發(fā)引起的霧霾,使公共治理清晰、有序、有效。

二、基層協(xié)商民主的過程

(一)利益主體的意見表達(dá)

利益主體的意見表達(dá)是其利益實(shí)現(xiàn)的起點(diǎn),利益主體在其具體利益的基礎(chǔ)上,提出相關(guān)的要求的過程,就是“意見表達(dá)”,或者可以稱之為“利益表達(dá)”。從中國的具體情況看,作為利益表達(dá)的主體包括個(gè)體和團(tuán)體,就基層的情況來看,利益表達(dá)的個(gè)體是占大多數(shù)的,這源于基層的利益問題通常集中在某個(gè)或者某些具體的事項(xiàng)、事務(wù)上,比如社區(qū)的停車場(chǎng)、綠地的規(guī)劃和建設(shè)等等,這些個(gè)體圍繞這具體事務(wù)中牽涉的各種利益展開相應(yīng)的表達(dá)。從表達(dá)的形式看,不排除個(gè)別的專業(yè)性表達(dá),但是更多的是普遍性的意見表達(dá),這是基層協(xié)商民主的重要特點(diǎn)。從表達(dá)的渠道看,通常包括通過傳媒等發(fā)表言論等制度內(nèi)合法的意見表達(dá)渠道和靜坐施壓等制度外的非法渠道來完成表達(dá),基層協(xié)商民主是通過渠道建設(shè)擴(kuò)大參與渠道的一種方式,目的在于盡可能減少制度外非法的接近渠道。

意見表達(dá)應(yīng)當(dāng)圍繞通過協(xié)商完成一致化的目標(biāo),通過反復(fù)的溝通和博弈來完成彼此意見的碰撞、讓步和均衡,最終實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的目標(biāo)。民主是協(xié)商民主要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),通過這種制度,將治理的事務(wù)通過比較廣泛的協(xié)商來完成民主的過程,使公共利益能夠盡可能均等地照顧到各方的利益訴求,因此,充分的意見表達(dá)是協(xié)商民主的基礎(chǔ),而且要特別注意對(duì)弱勢(shì)群體意見表達(dá)的重視和協(xié)助,避免在表達(dá)的過程中就出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)壓倒弱勢(shì),阻礙弱勢(shì)主體表達(dá)的局面。協(xié)商是協(xié)商民主的重要手段,因此意見表達(dá)要有協(xié)商的空間,而不是強(qiáng)硬要求其他利益相關(guān)主體單方面讓步來實(shí)現(xiàn)自身的利益,因此意見表達(dá)應(yīng)當(dāng)是有限度的、切合實(shí)際的。

(二)協(xié)商主體的意見綜合

當(dāng)各相關(guān)主體比較充分的意見表達(dá)通過協(xié)商民主主持人或委員會(huì)通過梳理、整合變成一系列的政策選擇時(shí),協(xié)商民主就要轉(zhuǎn)入意見綜合階段?！耙庖娋C合”是協(xié)商民主主持人或委員會(huì)將協(xié)商過程中的各利益相關(guān)主體所表達(dá)的意見匯集起來,在公共利益和相關(guān)法律法規(guī)和慣例的指導(dǎo)下,形成一定程度的共同目標(biāo)或者政策選擇的過程?；鶎訁f(xié)商民主意見綜合的目標(biāo)是通過不同利益主體間的利益妥協(xié)的政策選擇上升為協(xié)商的決定或決策。其過程是不同的利益主體通過相互角逐博弈,縮小不同訴求之間的差別,最后達(dá)到有限度的意見溝通的過程。意見綜合說到底就是將各方利益進(jìn)行合法、合理的梳理和整合的過程,通過將紛繁復(fù)雜的不同訴求進(jìn)行分類,并不斷碰撞修正的過程,意見綜合要認(rèn)真理清意見表達(dá)中的真實(shí)意思,并與相關(guān)主體進(jìn)行溝通,確保意見綜合的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

基層協(xié)商民主的意見綜合更多的是要通過發(fā)揮主持人或者委員會(huì)的整合與平衡作用,將綜合的內(nèi)容盡可能地與協(xié)商民主的目標(biāo)緊密聯(lián)系,完成不同主體的利益與公共利益的初步銜接,在個(gè)性中尋找共性,在共性中包容個(gè)性。因?yàn)橐庖娋C合不是最后的決策,只是一個(gè)逐步接近的過程,為了使相關(guān)的政策或者決策選擇能夠在協(xié)商民主的過程中得到最終的認(rèn)同,就必須認(rèn)真考慮個(gè)體訴求和公共利益間的微妙關(guān)系,通過互相融合的方式,消解兩者之間的沖突,為最終的決策順利獲得各個(gè)利益相關(guān)主體的認(rèn)同奠定較好的基礎(chǔ)。

(三)決策與實(shí)施

從政治學(xué)和公共管理的角度看,決策,就是做出決定,是一定的政治統(tǒng)治或公共管理主體為實(shí)現(xiàn)其目的,在經(jīng)過意見表達(dá)和意見綜合而制定出若干政策選擇的基礎(chǔ)上,決定采取某種方案的過程。[6]實(shí)施就是根據(jù)選定的方案,依據(jù)方案的相關(guān)原則、內(nèi)容進(jìn)行具體行動(dòng)的過程。如果決策上升到政府層面,那么實(shí)施就是政府施政的過程。反之,就是協(xié)商民主后選定方案的實(shí)現(xiàn)的過程。決策和實(shí)施是基層協(xié)商民主從分散輸入、聚合輸入到集中選擇和最終輸出的過程,通過決策選擇適當(dāng)?shù)?、能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)利益主體接受的方案,進(jìn)行實(shí)施,進(jìn)行利益主體間的利益協(xié)調(diào)和利益分配,最終實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的利益調(diào)和的目標(biāo)。

在決策的過程中,選擇方案一般基于滿足大多數(shù)利益主體的利益訴求為原則,這也是協(xié)商民主的基本原則。但是,并不意味著可以完全漠視其他少數(shù)主體的利益,而是要通過相應(yīng)的救濟(jì)和補(bǔ)償,在實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人公共利益的同時(shí),將可能對(duì)其他少數(shù)主體造成的利益損害降到最低。這也是協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)所在,通過協(xié)商民主更好地協(xié)調(diào)整體利益與個(gè)體利益的關(guān)系,盡可能實(shí)現(xiàn)整體利益和個(gè)體利益的最佳融合。

協(xié)商民主從意見表達(dá)開始,經(jīng)過意見綜合、決策和實(shí)施等完整的過程,才能夠?qū)⒏鞣N不同的訴求進(jìn)行明確、理性的碰撞和協(xié)調(diào),最后以民主的方式完成利益分配和補(bǔ)償方案的選擇,解決基層治理中的利益紛爭(zhēng)。協(xié)商民主的過程需要保障協(xié)商民主本身的民主性、公開性,期待參與各方的理性、真誠的溝通,以及協(xié)商民主主持人或委員會(huì)的協(xié)調(diào)工作能力,以保障協(xié)商民主的順利有效進(jìn)行。因此,要實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主,就有必要在西方協(xié)商民主理論基礎(chǔ)上,結(jié)合中國基層社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和傳統(tǒng)的自治協(xié)商傳統(tǒng),將多種元素進(jìn)行較好的融合,進(jìn)一步使協(xié)商民主的意見表達(dá)、意見綜合和決策與實(shí)施過程具備相應(yīng)的效率性和效用性,提高基層協(xié)商民主對(duì)解決中國基層公共治理實(shí)際問題的適應(yīng)性。要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo),就必須建構(gòu)適合中國基層實(shí)際的基層協(xié)商民主。

三、基層協(xié)商民主的建構(gòu)

(一)政府主動(dòng)作為

協(xié)商民主通常被認(rèn)為是社會(huì)發(fā)展成熟的產(chǎn)物,要等到公眾形成相應(yīng)的參與熱情和參與意愿并采取行動(dòng)積極參與的時(shí)候才能加以實(shí)施。其實(shí)不然,從歷史發(fā)展的角度看,任何事物的產(chǎn)生都是一個(gè)漸進(jìn)的過程,并且在這個(gè)過程中,需要有相應(yīng)的主導(dǎo)力量來引領(lǐng)其發(fā)展。從協(xié)商民主的功能和要素看,政府充當(dāng)協(xié)商民主的主持人或者是推動(dòng)者的角色是合適的,也符合政府的治理目標(biāo)。

政府需要從制度建設(shè)的角度出發(fā),結(jié)合本地的自治協(xié)商傳統(tǒng),建構(gòu)出自己的協(xié)商民主的理論內(nèi)涵和品牌,以政府主動(dòng)作為的方式給本地居民建構(gòu)出一種指導(dǎo)意識(shí),培育協(xié)商民主的精神。政府通過建構(gòu),將協(xié)商民主作為基層公共治理的重要制度原則,政府本身自覺地推動(dòng)協(xié)商民主的發(fā)展,做好示范作用。通過這樣的過程,使協(xié)商民主成為基層公共事務(wù)治理的重要原則,不僅成為政府與社會(huì)公眾互動(dòng)治理的重要方式,也應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)各個(gè)主體間解決利益問題的重要處理原則,將最終都要攤牌的“暗箱”、“暗戰(zhàn)”從最初階段開始都攤到協(xié)商民主的平臺(tái)上進(jìn)行公開、理性的溝通和博弈,在利益博弈中立論要清晰明確,反對(duì)也必須理據(jù)充分。政府通過這樣的方式首先建構(gòu)起協(xié)商民主的基本原則、基本意識(shí)和基本框架,為基層協(xié)商民主的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

(二)公眾積極參與

公眾的參與程度是協(xié)商民主是否能夠取得成功的關(guān)鍵因素。公眾,特別是利益相關(guān)主體是否積極地參與到協(xié)商民主這個(gè)機(jī)制中,關(guān)系到協(xié)商民主最后是否能夠?qū)崿F(xiàn)較好的利益平衡。協(xié)商民主建構(gòu)的另一個(gè)重要方面就是要通過政府的引導(dǎo),鼓勵(lì)以利益相關(guān)主體為主的公眾積極參與到協(xié)商民主中,以博弈方或者觀察方等不同的角色促進(jìn)不同利益訴求間的公開角逐,經(jīng)過理性的、充分的表達(dá)完成利益立場(chǎng)的表示,并在與其他主體的溝通中不斷地修正自己的立場(chǎng),從而達(dá)到不同主體間利益的妥協(xié)和讓步,實(shí)現(xiàn)基本的利益均衡。協(xié)商民主不是政府等相關(guān)公共權(quán)力部門的單向行為,也需要公眾積極投入,以各方積極的付出,共同求得基層公共事務(wù)治理的較佳效果。

參與需要有相應(yīng)的驅(qū)動(dòng)力,驅(qū)動(dòng)力主要分為內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力和外部驅(qū)動(dòng)力。內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力在于對(duì)自身利益的高度熱情,促使相關(guān)主體積極地參與到協(xié)商民主中,以求得其自身利益的實(shí)現(xiàn);外部驅(qū)動(dòng)力則是制度環(huán)境和社會(huì)氛圍的影響,協(xié)商民主必然面對(duì)某些主體的冷漠甚至是抗拒,在這樣的情況下,需要通過政府建構(gòu)的制度環(huán)境和社會(huì)氛圍對(duì)其進(jìn)行影響,營造通過協(xié)商民主這樣的平臺(tái)進(jìn)行合理、有序表達(dá)的氛圍,逐步消除無端抱怨、無理施壓的狀況,將隱藏在不滿之下的利益通過協(xié)商民主的平臺(tái)公開透明地進(jìn)行宣示,并積極地與其他主體進(jìn)行溝通,接受其他非利益相關(guān)主體的觀察和協(xié)調(diào)。協(xié)商民主最終形成的決策是具有民意基礎(chǔ)的,政府等公共權(quán)力部門應(yīng)當(dāng)給予充分的支持,保障協(xié)商民主決策的權(quán)威性,使協(xié)商民主成為破解社會(huì)治理難題的重要途徑,引導(dǎo)公眾重視協(xié)商民主,積極參與民主協(xié)商,實(shí)現(xiàn)不同主體間的利益平衡。

(三)協(xié)商民主制度化

民主是要以時(shí)間等作為成本的,相比內(nèi)部直接決策,協(xié)商民主決策從其本身效率上來說是沒有優(yōu)勢(shì)的。但是,協(xié)商民主本身要解決的并非單向的效率,而是整個(gè)決策過程和實(shí)施過程的效率。換句話說,協(xié)商民主為了平衡各方利益,取得不同利益相關(guān)主體的互相諒解,從而消減決策實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的抵制和反彈,保障基層公共治理的整體效率和效果。為了防止公共權(quán)力部門為了追求簡(jiǎn)單的績(jī)效,而采取關(guān)門決策的手段,協(xié)商民主必須實(shí)現(xiàn)制度化。制度化就是要使協(xié)商民主必須成為實(shí)際治理中的必要階段,決策必須經(jīng)過協(xié)商民主這個(gè)環(huán)節(jié),協(xié)商民主的過程必須公開公正,協(xié)商民主取得的政策選項(xiàng)必須得到利益相關(guān)主體的認(rèn)可,也就是保障協(xié)商民主的真實(shí)性和有效性,防止異化。比較有效的方式是在對(duì)決策的過程進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的過程中,將協(xié)商民主作為考察的內(nèi)容,使協(xié)商民主的過程能夠得到貫徹,以真正實(shí)現(xiàn)其功能。

協(xié)商民主制度化的另一個(gè)重要方面是實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主習(xí)慣化、簡(jiǎn)易化。基層治理雖然涉及的面較廣,但是就單個(gè)治理事項(xiàng)涉及的利益相關(guān)主體是相對(duì)有限的,因此要重視針對(duì)不同的治理事務(wù)設(shè)計(jì)不同的協(xié)商方式,將治理的事務(wù)廣而告之,使用較為切實(shí)的手段和方式,吸引利益相關(guān)主體形成參與習(xí)慣,并通過簡(jiǎn)單的程序完成利益表達(dá)與綜合,使協(xié)商民主習(xí)慣化、簡(jiǎn)易化。這是協(xié)商民主建構(gòu)的重要方面,目的在于防止協(xié)商民主由于繁瑣的程序而使治理的成本劇增,導(dǎo)致公共權(quán)力調(diào)節(jié)低效和公眾的冷漠甚至抱怨,引發(fā)新的問題和矛盾。

(四)協(xié)商方式多樣化

任何一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)都要充分考慮到制度在實(shí)施中的具體成本,因?yàn)槌杀具^高的制度即使具備較好的合理性,也會(huì)被擱置。協(xié)商民主是一種程序性的規(guī)定,過于繁瑣的程序必然會(huì)影響到效率。[7]協(xié)商民主本身就是通過拓寬相應(yīng)的參與渠道,形成較好的意見表達(dá),進(jìn)行較好的意見綜合,最終實(shí)現(xiàn)合理決策的過程?；鶎訁f(xié)商民主主要解決的往往并非重大問題,而是關(guān)乎公眾實(shí)際生產(chǎn)生活的具體事務(wù)。因此,基層協(xié)商民主的建構(gòu)需要充分考慮其協(xié)商和民主的成本,在協(xié)商方式的選擇上應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)多樣化。

針對(duì)基層公共治理事務(wù)所涉及的群體,根據(jù)其年齡、職業(yè)、受教育水平等特點(diǎn),采取不同的協(xié)商方式。比如針對(duì)老年人群體的相關(guān)事務(wù),可能采取相應(yīng)的座談會(huì)、懇談會(huì)等進(jìn)行協(xié)商能夠比較好地吸引相關(guān)主體參與。隨著網(wǎng)絡(luò)的普及,特別是在城市地區(qū),充分利用網(wǎng)絡(luò)作為協(xié)商的平臺(tái),利用政府、社區(qū)的各種網(wǎng)絡(luò)資源,開辟專門的空間,由協(xié)商主持人主導(dǎo),將民眾關(guān)心的公共治理事務(wù)有計(jì)劃地進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)討論,更大范圍地吸引相關(guān)主體的參與。對(duì)于一些難以在小范圍內(nèi)協(xié)商難以達(dá)成一致的協(xié)商,借助媒體等輿論工具,吸引公眾、主管部門、專家學(xué)者等群體,就事務(wù)治理本身的內(nèi)容展開更大范圍的討論、辯論,形成相應(yīng)的利益和價(jià)值取向后推動(dòng)進(jìn)一步的民主協(xié)商,從而最終完成協(xié)商民主,形成最終決策,促進(jìn)基層公共治理的發(fā)展。

協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)更好的治理的一種程序選擇,也是公共權(quán)力過程的一種新的嘗試。協(xié)商民主增加一定的成本是必然的,但是這樣的成本付出是值得的。建構(gòu)協(xié)商民主需要政府主動(dòng)作為,將協(xié)商民主的基本價(jià)值取向和工具選擇作為其治理中的重要過程;同時(shí),根據(jù)協(xié)商民主的性質(zhì),吸引公眾積極地參與治理,完成治理的雙向過程;并在建立雙向互動(dòng)的基礎(chǔ)上,將協(xié)商民主制度化,使其成為基層治理各個(gè)方面的基本程序;最后,要重視對(duì)協(xié)商民主具體方式的科學(xué)設(shè)計(jì),盡可能降低協(xié)商民主的成本,提高協(xié)商民主的效率,使協(xié)商民主較好地適應(yīng)基層治理的特點(diǎn)。

協(xié)商民主理論是舶來品,但是與中國傳統(tǒng)的協(xié)商自治傳統(tǒng)不謀而合,切合中國基層治理的實(shí)際,在快速發(fā)展的過程中,作為一種治理程序或者工具選擇,其在推動(dòng)參與、公開利益博弈過程、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)民主、減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等方面的功能是不言而喻的。協(xié)商民主是選舉民主外的一個(gè)公共權(quán)力過程,與權(quán)力的讓渡相比,協(xié)商民主的過程的權(quán)力行使更加直接,而且公共權(quán)力在協(xié)商的過程中實(shí)現(xiàn)回歸,使各方能夠在對(duì)話、討論、辯論、審議形成共識(shí),具有較好的公開性、平等性及合法性。在現(xiàn)有的社會(huì)發(fā)展條件下,建構(gòu)基層協(xié)商民主具有積極意義,需要通過政府的主動(dòng)引導(dǎo)和公眾的積極參與,推動(dòng)協(xié)商民主的制度化和協(xié)商民主形式的多樣化,使基層協(xié)商民主在基層公共事務(wù)治理中更好地發(fā)揮其作用。

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(責(zé)任編輯 馬曉黎)

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鄒宗根,南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生(郵政編碼 300071)

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