流動人口實施委托管理的實踐探索
——以溫州市甌海區(qū)為例

□王超友

（溫州市公安局甌海區(qū)分局，浙江溫州 325000）

流動人口實施委托管理的實踐探索
——以溫州市甌海區(qū)為例

□王超友

（溫州市公安局甌海區(qū)分局，浙江溫州 325000）

《浙江省流動人口居住登記條例》的頒布實施，為流動人口實施委托管理提供了法律依據(jù)。從溫州市甌海區(qū)的實踐來看，流動人口實施委托管理的成效明顯但問題也不少。對此，應(yīng)從健全管理機制、完善信息管理、加大法律宣傳、強化培訓指導等方面切實提高流動人口的服務(wù)管理水平。

流動人口；委托管理；溫州市甌海區(qū)

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的不斷加快，溫州市甌海區(qū)吸引了大量流動人口。流動人口的大量涌入，一方面提供了充足的勞動力資源，促進了經(jīng)濟的再發(fā)展；另一方面也帶來了一系列的社會問題，特別是流動人口違法犯罪問題已成為影響社會穩(wěn)定的重要因素，流動人口服務(wù)管理工作面臨極大挑戰(zhàn)?！墩憬×鲃尤丝诰幼〉怯洍l例》的頒布實施，標志著浙江省已將流動人口管理納入政府及有關(guān)部門貫徹落實科學發(fā)展觀的一項戰(zhàn)略性基礎(chǔ)性工作，也為流動人口服務(wù)管理工作提供了強有力的法律保障。筆者現(xiàn)結(jié)合甌海區(qū)實際，就流動人口委托管理問題作些探討。

一、流動人口的動態(tài)特征

（一）流動人口數(shù)量的動態(tài)特征。甌海區(qū)地處溫州市城郊結(jié)合部，民營經(jīng)濟發(fā)達，加工制造業(yè)集聚，由此，吸引了大量的流動人口。據(jù)浙江省流動人口居住信息系統(tǒng)歷年數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示：甌海區(qū)2008年底在冊人數(shù)666111人，2009年底在冊人數(shù)692190人，2010年底在冊人數(shù)673044人，2011年1至10月在冊人數(shù)達701506人。另據(jù)溫州市常住人口信息系統(tǒng)統(tǒng)計顯示：甌海區(qū)2008年底常住人口為39萬人，2009年底常住人口為39.5萬人，2010年底常住人口為40.2萬人。甌海區(qū)成為浙江省兩個“實有人口倒掛”的市（縣、區(qū)）之一。

（二）流動人口管理機制的動態(tài)特征。建立健全流動人口管理機制是做好流動人口服務(wù)管理工作的關(guān)鍵。目前，“政府領(lǐng)導，公安為主，部門參與”的齊抓共管局面依然沒有形成，“誰受益、誰負責”、“誰出租、誰負責”、“誰用工、誰負責”的相關(guān)責任也沒有落實。2010年7月以前，甌海區(qū)流動人口工作主要由公安機關(guān)承擔，7月以后，甌海區(qū)成立了流動人口服務(wù)管理局，但是由于分工不明確、整合不力，曾一度出現(xiàn)各行其是、重復進行信息采集和管理，嚴重影響了流動人口的“基礎(chǔ)”工作。

（三）流動人口管理力量的動態(tài)特征。配備足夠的管理力量是做好流動人口工作的基礎(chǔ)。眾所周知，流動人口專管員隊伍是流動人口登記發(fā)證及基礎(chǔ)管理工作中不可缺少的輔助力量。按照流動人口管理相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當按照1∶500至800的標準配備流動人口專管員，流動人口在100名以上的社區(qū)（村）落實協(xié)管員。根據(jù)當前甌海區(qū)登記的流動人口數(shù)量（登記量達90萬人），全區(qū)至少應(yīng)配流動人口專管員1125人至1800人。而2008年全區(qū)僅配備300名協(xié)管員，雖2009年配備了1200名協(xié)管員，2010年配備了1400名協(xié)管員，但大部分協(xié)管員在承擔流動人口信息采集工作的同時，還要承擔派出所的值班接處警及日常巡邏工作任務(wù)。2011年甌海區(qū)協(xié)管員已擴編到1922人，實際在編1344人。在編的1344人中，真正從事流動人口信息采集、登記發(fā)證工作的專管員只有456人，且他們還必須承擔鎮(zhèn)街的拆違建綠等中心工作。管理力量存在較大的缺口，導致流動人口管理不到邊、不到位現(xiàn)象比較突出。

（四）流動人口地域分布的動態(tài)特征。1.各鎮(zhèn)街（派出所）流動人口分布情況。據(jù)2011年10月28日流動人口居住信息系統(tǒng)統(tǒng)計：甌海區(qū)流動人口在冊人數(shù)701506人，主要集中分布在開發(fā)區(qū)、梧田、新橋、茶山、郭溪、婁橋等地區(qū)。其中開發(fā)區(qū)120460人、梧田83725人、新橋74850人、茶山68135人、郭溪64688人、婁橋59544人，六地流動人口數(shù)量達471382人，占全區(qū)登記在冊流動人口總數(shù)的67.20%。澤雅、麗岙、景山三地僅51988人。由此可見，甌海區(qū)的流動人口集中在經(jīng)濟相對發(fā)達、工業(yè)區(qū)聚集的地區(qū)，分布極不均勻。2.流動人口居住處所情況。甌海區(qū)流動人口主要以租賃出租房屋為多。目前，全區(qū)登記在冊的流動人口，有632133人居住在72312家出租房屋中，占總數(shù)的90.11%。由于出租房中違章建筑較多，隨著政府拆遷力度的增強，流動人口居住地址的變更比較頻繁。3.流動人口行業(yè)分布情況。甌海區(qū)流動人口主要以從事生產(chǎn)制造加工業(yè)居多，人員達474349人，占67.62%。職業(yè)的單一化和技術(shù)含量不高，導致流動人口跳槽現(xiàn)象比較常見。

（五）流動人口管理對象的動態(tài)特征。1.工作生活不定，自我約束缺乏，導致服務(wù)管理的復雜性和艱巨性加大。主要表現(xiàn)為三個“不定”：流動人口中有相當一部分人收入不穩(wěn)定，生活不安定，居住不固定，且缺乏自律約束意識。流動人口中大部分在私人出租房、個體小旅店、建筑工地棲身，公安機關(guān)由于警力不足，難以巡查到位；一些私人房東、個體老板見利忘義，有意庇護，使這些場所成為違法犯罪的“避風港”；流動人口中有不少人不懂得用法律來維護自己的合法權(quán)益，在其人身財產(chǎn)安全得不到有效保護時，往往盲目地采取聚眾鬧事等群體行為，給社會帶來危害。這些都給流動人口工作增加了難度。2.短期行為明顯，變動比較頻繁，導致信息采集的準確性和鮮活性下降。主要表現(xiàn)為三個“多變”：一是從業(yè)場所多變。尤其是從事賓館、飯店、桑拿、歌舞廳等特種行業(yè)的流動人口，從業(yè)場所變換頻繁。二是職業(yè)多變。大量流動人口對職業(yè)無組織、無計劃，多從事一些臨時性工作。三是居住地多變。從業(yè)場所和職業(yè)的多變，致使流動人口的居住地頻繁更換，流動性大，導致信息采集的準確性和鮮活性下降。3.基本素質(zhì)不高，心理需求期望值高，導致違法犯罪的普遍性和危害性增強。主要表現(xiàn)為三個“不高”：由于流動人口大部分來自偏遠、貧困地區(qū)，決定了他們的文化素質(zhì)水平不高，技術(shù)技能水平不高，法制意識不高，部分流動人口在就業(yè)、生存等遇到挫折或問題時，容易把違法犯罪作為生存、謀財?shù)氖侄巍?/p>

二、流動人口實施委托管理的法律依據(jù)及具體實踐

（一）流動人口實施委托管理的法律依據(jù)?！墩憬×鲃尤丝诰幼〉怯洍l例》第五條規(guī)定：公安機關(guān)根據(jù)需要可以委托縣級以上人民政府承擔流動人口服務(wù)管理工作的機構(gòu)（以下簡稱服務(wù)管理機構(gòu)）從事流動人口居住登記、居住證受理和發(fā)放等工作。公安機關(guān)可以按照有關(guān)規(guī)定建立流動人口服務(wù)管理隊伍，協(xié)助開展流動人口居住登記信息采集等服務(wù)管理工作。

上述第一款規(guī)定，從法律意義上明確了流動人口的信息采集登記、居住證受理和發(fā)放等工作，公安機關(guān)可以委托授權(quán)縣級以上人民政府成立的流動人口服務(wù)管理機構(gòu)依法實施。而第二款規(guī)定，進一步明確了公安內(nèi)部設(shè)置的流動人口管理隊伍主要的職責是協(xié)助同級流動人口服務(wù)管理機構(gòu)有效開展委托事項的工作。

（二）甌海區(qū)流動人口實施委托管理的具體實踐。

1.實施“捆綁式”工作模式，有效整合力量，落實綜合服務(wù)管理?！袄壥健惫ぷ髂Ｊ绞钱T海區(qū)針對流動人口工作中存在的問題而探索的一種新的工作模式，其具體做法是：區(qū)新居民服務(wù)管理局和公安分局聯(lián)合發(fā)文向各新居民服務(wù)管理所下達人員信息采集、空置房清理任務(wù)指標，向各派出所下達違規(guī)違章房東（業(yè)主）、個人查處任務(wù)指標。兩所業(yè)績考核以“四率”考核成績?yōu)榛鶞?，以月末各自完成任?wù)指標為依據(jù)，綜合評定各所的月度成績，并以文件的形式，進行排名通報，獎優(yōu)罰劣。優(yōu)秀單位給予通報表揚，相對落后單位視情約談領(lǐng)導（公安發(fā)放督察建議書）。同時，將“四率”成績與鎮(zhèn)街的平安創(chuàng)建掛鉤，進行每月通報；與協(xié)管員的績效考核掛鉤，作為評定工資獎勵等級的主要依據(jù)。

2.建立各項工作機制，加強溝通協(xié)作，有序推進工作落實。一是建立了所長例會制度。在每月下達任務(wù)的同時，及時召開兩所所長例會，進行任務(wù)布置、相關(guān)業(yè)務(wù)知識培訓以及先進單位經(jīng)驗介紹等。二是建立了兩所之間信息互通機制。要求派出所及時將有效期限即將到期人員名單提供給新居民服務(wù)管理所，新居民服務(wù)管理所也及時將違規(guī)違章房東（業(yè)主）、個人以及違法犯罪線索的信息提供給派出所查處。三是建立了定期清查運行機制。派出所與新居民服務(wù)管理所整合協(xié)警力量，每周開展一次聯(lián)合大清查，由社區(qū)民警帶隊，協(xié)警參與，逐個網(wǎng)格（警務(wù)室）輪流進行清查。四是建立督導實時錄入工作機制。規(guī)定新居民服務(wù)管理所采集的人員信息必須在24小時內(nèi)移交派出所，派出所必須在24小時內(nèi)錄入居住信息平臺。否則，對相關(guān)人員按績效考核辦法予以相應(yīng)處罰。五是完善業(yè)務(wù)培訓工作機制。針對不同時期的工作任務(wù)，及時舉辦各個層次、類型的業(yè)務(wù)知識、技能培訓班。六是建立每周工作進度通報制度。由新居民服務(wù)管理局綜合科負責，流管大隊協(xié)助，按照各所自行上報數(shù)據(jù)與查詢信息平臺數(shù)據(jù)相結(jié)合的形式，在新居民服務(wù)管理局網(wǎng)頁每周定時發(fā)布。七是建立重點聯(lián)系幫扶機制。對工作落實存在特別難度的個別所，新居民服務(wù)管理局會同流管大隊一起派員協(xié)助理順工作，或組織力量參與指導統(tǒng)一清查。

3.實施月度“四率”目標考核，及時督促整改，全面提升工作水平。每月月末，由新居民服務(wù)管理局組織全體工作人員，并抽調(diào)派出所、新居民服務(wù)管理所領(lǐng)導參與，由科室領(lǐng)導帶隊、流管大隊協(xié)助，分組對全區(qū)14個新居民服務(wù)管理所的“四率”水平進行考核。通過考核，全面掌握各地流動人口工作情況，及時發(fā)現(xiàn)、糾正工作中存在的問題。同時，將考核成績上報區(qū)平安辦，納入各鎮(zhèn)街平安創(chuàng)建業(yè)績予以通報，督促各鎮(zhèn)街重視流動人口服務(wù)管理工作，及時落實整改措施，全面提升工作水平。

三、流動人口實施委托管理的成效及問題

（一）成效。

1.加強了信息采集，“四率”考核成績明顯提升。據(jù)統(tǒng)計，2011年7-10月甌海區(qū)共下達流動人口信息采集任務(wù)指標439600人，完成人員信息采集378328人，完成率86.1%。同時，“四率”考核成績明顯提升。從甌海區(qū)的月考情況來看，2011年6月網(wǎng)上登記率、人戶一致率考核成績分別為68%、56%，7月分別為80%、75%，8月分別為82%、75.25%，9月分別為89.62%、81.73%，總趨勢是逐月穩(wěn)步提升。

2.緩解了警力不足，服務(wù)公安現(xiàn)實斗爭效果明顯。一是公安機關(guān)投入警力明顯減少。實施委托管理后，公安機關(guān)投入流動人口日常管理的警力主要是流動人口治安管理大隊的4位民警和13個派出所的專職副所長（全市統(tǒng)一行動除外），與以前的工作模式比較，投入的警力顯著減少，但流動人口的信息采集數(shù)量卻保持原有水準。二是整體作戰(zhàn)效能提高。公安機關(guān)加大違規(guī)違章處罰力度，有效完善和促進了流動人口管理秩序和高危人口的擠壓。同時，各新居民服務(wù)管理所協(xié)管員開展經(jīng)常性的人員信息入戶登記排查，間接提高了社區(qū)的見警率。此外，在2011年7-9月試點工作開展期間，共查處違規(guī)違章出租房房東225名、違規(guī)個人2991人次、罰沒金額達19.45萬元，整改、排除出租房消防隱患490處。同時，通過協(xié)管員開展流動人口人員信息采集和落實信息實時錄入，抓獲網(wǎng)上逃犯8名。

3.理順了管理機制，人力資源得到有效整合。實施委托管理后，流動人口基礎(chǔ)信息采取了“一次性采集”的工作模式，有效地改變了過去基礎(chǔ)信息多頭采集、各采所需的重復采集模式，既節(jié)約了人力財力，又減少了對流動人口的干擾。同時，從根本上改變過去流動人口工作由公安獨家承擔的被動局面，有效整合和調(diào)動了社會多方力量的參與。

4.實現(xiàn)了有機結(jié)合，服務(wù)綜合功能得到發(fā)揮。實施流動人口委托管理，可以將服務(wù)、管理融為一體，既節(jié)約服務(wù)管理成本，又能實時了解和掌握流動人口的動態(tài)信息。同時，服務(wù)管理的廣泛性和直接性更好地拉近了管理者與管理對象之間的距離，可以說是相得益彰。

5.體現(xiàn)了立法思想，依法服務(wù)管理得到彰顯。由于近幾年公安業(yè)務(wù)工作的不斷拓展、執(zhí)法要求的精細化以及110接處警繁重任務(wù)的拖累，公安機關(guān)對實有人口的管理頗顯力不從心?！墩憬×鲃尤丝诰幼〉怯洍l例》的出臺，可以說是較好地緩解了警力不足，同時也為流動人口服務(wù)管理機構(gòu)開展服務(wù)管理提供了法律保障，依法行政管理職能得到充分發(fā)揮。

（二）問題。

1.領(lǐng)導認識差異，導致服務(wù)管理不平衡。由于個別鎮(zhèn)街領(lǐng)導和個別派出所所長對流動人口委托管理工作不重視，導致流動人口委托管理具體工作措施未落實，流動人口服務(wù)管理工作水平和工作業(yè)績不理想。從甌海區(qū)實地抽查考核結(jié)果來看：領(lǐng)導重視，兩所磨合較好的麗岙、景山、澤雅、新橋、瞿溪、開發(fā)區(qū)等地完成任務(wù)較好，“四率”考核水平較高；婁橋、三垟?shù)鹊赝瓿扇蝿?wù)較差，“四率”考核水平欠佳。

2.協(xié)管員業(yè)務(wù)生疏、責任心不強，導致服務(wù)管理落實不全面。由于鎮(zhèn)街協(xié)管員剛接觸流動人口信息采集工作，對相關(guān)業(yè)務(wù)比較生疏，加之個別隊員缺乏工作責任心，導致工作落實不到位。一是出租房登記備案及責任書簽訂工作不到位。沒有按照出租房備案“三個一致”的要求抓好工作落實。散居、偏僻的出租房存在漏登，空置出租房清理工作進展緩慢，責任書簽訂一拖再拖。二是個別地方?jīng)]有認真落實“以房管人”工作原則，出租房內(nèi)的人員信息采集工作不到位，導致全區(qū)空置房數(shù)量和未登記房屋人數(shù)劇增，分別有6013間6.3萬人。個別鎮(zhèn)街由于協(xié)管員力量不足，還存在“空置網(wǎng)格”（無網(wǎng)格協(xié)警）現(xiàn)象，導致出現(xiàn)流動人口管理的真空。同時，各地普遍存在對16周歲以下的未成年人信息采集意識不強等問題。

3.指導協(xié)調(diào)不到位，導致功能發(fā)揮不盡如人意。個別新居民服務(wù)管理所對網(wǎng)格協(xié)管員業(yè)務(wù)指導不夠，導致信息內(nèi)容采集不完整，給信息錄入帶來困難。也有個別派出所存在專職不專，工作兼職過多，專職領(lǐng)導專業(yè)能力缺乏，對新居民服務(wù)管理所的業(yè)務(wù)指導和對協(xié)管員的督導存在不力，導致工作銜接不順，隊員紀律渙散，業(yè)務(wù)進展緩慢，工作績效不佳。

四、完善流動人口委托管理的幾點建議

（一）進一步健全管理機制，切實形成管理合力。要建立有效的考核監(jiān)督工作機制和定期聯(lián)席會議通報制度以及責任追究制度，把流動人口服務(wù)管理工作納入相關(guān)職能部門的年度考核目標，切實形成政府牽頭、公安機關(guān)為主、有關(guān)職能部門共同參與的管理合力。上級業(yè)務(wù)部門應(yīng)著手出臺可行有效的政策，理順公安、流動人口服務(wù)管理機構(gòu)同級及上下級的關(guān)系，實現(xiàn)政令同出，工作齊抓，考核一桿，問責制約。

（二）進一步完善信息管理，盡快開發(fā)綜合平臺。由于受公安信息平臺的安全性、保密性要求的限制，流動人口信息還未實現(xiàn)“一次性錄入”。這不僅造成人力資源的極大浪費，而且在資料移交過程中，易出現(xiàn)遺失和紛亂，信息的鮮活度也大大降低。因此，要盡快開發(fā)綜合平臺，實現(xiàn)流動人口信息的“一次性錄入”。

（三）進一步加大法律宣傳，努力提高法制意識。鑒于流動人口自身法制意識淡薄，違法犯罪占比逐年提升的現(xiàn)實，筆者認為務(wù)必要高度重視法律宣傳和法制教育工作。要由黨委、政府牽頭，公安、司法、流動人口服務(wù)管理機構(gòu)聯(lián)合行動，有針對性地做好包括《刑法》、《治安管理處罰法》、《勞動法》、《浙江省流動人口居住管理條例》、《浙江省出租房管理辦法》等與流動人口日常工作生活密切相關(guān)的法律法規(guī)的宣傳工作。

（四）進一步強化培訓指導，嚴格隊伍教育管理。公安機關(guān)業(yè)務(wù)部門務(wù)必加強對流動人口服務(wù)管理機構(gòu)相關(guān)科室人員的業(yè)務(wù)培訓，加強精細指導；各派出所專職副所長更要直接參與工作，進行實地指導，協(xié)助抓好隊伍管理。流動人口服務(wù)管理機構(gòu)要立足發(fā)揮隊伍整體工作效能，及時推出相關(guān)工作制度和隊伍管理措施，切實提高流動人口服務(wù)管理工作水平。

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1674-3040（2012）01-0058-04

2011-11-05

王超友，浙江省溫州市公安局甌海區(qū)分局流動人口治安管理大隊大隊長。

（責任編輯：一 凡）