祝明新

對(duì)濟(jì)南市工傷保險(xiǎn)待遇有關(guān)問(wèn)題的思考

祝明新

在處理工傷保險(xiǎn)待遇糾紛時(shí),“近親屬”的范圍應(yīng)參照行政訴訟法的規(guī)定確定;用人單位從工傷基金領(lǐng)取了有關(guān)工傷保險(xiǎn)待遇而不支付給工傷職工或其近親屬,則工傷職工或其近親屬可以提起行政訴訟,向工傷保險(xiǎn)部門主張權(quán)利;在計(jì)算工傷保險(xiǎn)待遇時(shí),“上年度職工月平均工資”中的“上年度”,應(yīng)按統(tǒng)計(jì)年度確定,以最大限度地維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益。

工傷保險(xiǎn)待遇;近親屬;社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議

據(jù)調(diào)查,工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議是勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁工作比較常見的爭(zhēng)議類型。筆者不揣淺陋,現(xiàn)就其中有代表性的三個(gè)問(wèn)題,抒一孔之見,拋磚引玉,敬乞斧正。

對(duì)于近親屬,我國(guó)的民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟對(duì)其范圍的界定有所不同,也與國(guó)家對(duì)因工死亡職工供養(yǎng)親屬的范圍有所不同。

一、近親屬的界定

民事訴訟中的近親屬,按照《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問(wèn)題的意見(試行)》第12條規(guī)定,“民法通則中規(guī)定的近親屬,包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女”。因此,在民事訴訟中,近親屬也照此確定。

刑事訴訟中的近親屬。按照2012年新修改的《刑事訴訟法》第106條第6項(xiàng)規(guī)定:“近親屬”是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹。

行政訴訟中的近親屬。按照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第11條規(guī)定:行政訴訟法第24條規(guī)定的“近親屬”,包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。

因工死亡職工供養(yǎng)親屬。按照《因工死亡職工供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》第2條規(guī)定,本規(guī)定所稱因工死亡職工供養(yǎng)親屬,是指該職工的配偶、子女、父母、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女、兄弟姐妹。

實(shí)務(wù)中,對(duì)于工亡職工的近親屬,有的主張按照民事訴訟的范圍確定,有的主張按照因工死亡職工供養(yǎng)親屬的范圍確定。還有的認(rèn)為,工亡職工的喪葬補(bǔ)助金和一次性工亡補(bǔ)助金是工亡職工的遺產(chǎn),應(yīng)該按照《繼承法》的規(guī)定確定繼承人,其繼承人就是近親屬。但《繼承法》第3條之規(guī)定,“遺產(chǎn)是公民死亡時(shí)遺留的個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)”。工亡職工的喪葬補(bǔ)助金和一次性工亡補(bǔ)助金顯然不是工亡職工生前所有的財(cái)產(chǎn)。與工亡職工的喪葬補(bǔ)助金和一次性工亡補(bǔ)助金性質(zhì)比較相似的當(dāng)屬空難死亡賠償金。但最高人民法院《關(guān)于空難死亡賠償金能否作為遺產(chǎn)處理的復(fù)函》[(2004)民一他字第26號(hào)],亦認(rèn)為“空難死亡賠償金不宜認(rèn)定為遺產(chǎn)”。

筆者認(rèn)為,如果單位給工亡職工繳納過(guò)工傷保險(xiǎn),其工亡職工的近親屬與社會(huì)保險(xiǎn)行政部門就工亡補(bǔ)助金等工傷保險(xiǎn)待遇支付發(fā)生爭(zhēng)議,按照《社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理辦法》有關(guān)規(guī)定是可以申請(qǐng)行政復(fù)議的;對(duì)行政復(fù)議不服,還可以提起行政訴訟。而進(jìn)入行政訴訟,法院對(duì)于近親屬的范圍,無(wú)疑會(huì)按照他們的規(guī)定界定,并最終作出發(fā)生法律效力的裁判。由法院生效裁決的既判力理論,我們不難推出,《工傷保險(xiǎn)條例》第39條規(guī)定的近親屬,也應(yīng)該按照行政訴訟有關(guān)規(guī)定確定。

之所以探討這個(gè)問(wèn)題,主要是勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)在受理案件時(shí),如何確定當(dāng)事人,避免遺漏當(dāng)事人。因?yàn)?按照《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定,如果用人單位沒有繳納過(guò)工傷保險(xiǎn),工亡職工近親屬的社會(huì)保險(xiǎn)待遇損失就由用人單位承擔(dān),這種用人單位與工亡職工近親屬之間發(fā)生的爭(zhēng)議,是可以申請(qǐng)勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁的。如果工亡職工近親屬申請(qǐng)勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁,勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)在確定近親屬時(shí),個(gè)人認(rèn)為應(yīng)該比照工傷保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議的處理模式確定近親屬為當(dāng)事人。

另外,特別值得一提的是,2011年7月1日施行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第38條規(guī)定,“因工死亡的,其遺屬領(lǐng)取的喪葬補(bǔ)助金、供養(yǎng)親屬撫恤金和因工死亡補(bǔ)助金”,按照國(guó)家規(guī)定從工傷保險(xiǎn)基金中支付。此處的“遺屬”和《工傷保險(xiǎn)條例》第39的“近親屬”的范圍是否一致,尚需探討。按照山東省人事廳、山東省財(cái)政廳《關(guān)于修訂機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員死亡后遺屬生活困難補(bǔ)助規(guī)定的通知》(魯人發(fā)〔2005〕22號(hào)),遺屬的范圍似乎可以定義為父母、配偶、子女和弟、妹。

二、工傷職工或其近親屬的權(quán)利救濟(jì)渠道

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)該由工傷職工或其近親屬直接向人民法院提起不當(dāng)?shù)美拿袷略V訟,要求用人單位返還從工傷基金領(lǐng)取的工傷保險(xiǎn)待遇?！睹穹ㄍ▌t》第92條規(guī)定,“沒有合法根據(jù),取得不當(dāng)利益,造成他人損失的,應(yīng)當(dāng)將取得的不當(dāng)利益返還受損失的人?！彼^不當(dāng)?shù)美?就是沒有合法根據(jù)取得利益而使他人受損失的事實(shí)。一般情形下須具備以下四個(gè)條件,不當(dāng)?shù)美拍軜?gòu)成:1.一方受利益。2.他方受損失。3.一方受利益與他方受損失之間有因果關(guān)系。4.沒有合法根據(jù)。[1]用人單位領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)待遇卻不支付給工傷職工或其近親屬,完全符合不當(dāng)?shù)美臉?gòu)成要件。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)該由工傷職工或其近親屬申請(qǐng)勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁,對(duì)仲裁裁決不服再向法院起訴。理由是,該種爭(zhēng)議仍然屬于因勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生的爭(zhēng)議,用人單位有協(xié)助工傷職工或其近親屬向工傷保險(xiǎn)部門領(lǐng)取相關(guān)待遇的義務(wù)。經(jīng)筆者了解,法院系統(tǒng)過(guò)去持上述第一種觀點(diǎn),現(xiàn)在開始向第二種觀點(diǎn)轉(zhuǎn)變。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)該由工傷職工或其近親屬直接以工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為對(duì)象提起行政復(fù)議或行政訴訟。理由是,在工傷保險(xiǎn)法律關(guān)系中,用人單位是投保人,職工或其近親屬是被保險(xiǎn)人也是法定受益人,而工傷保險(xiǎn)部門則是保險(xiǎn)人。職工或其近親屬,其工傷保險(xiǎn)待遇請(qǐng)求權(quán)應(yīng)當(dāng)向工傷保險(xiǎn)部門主張。工傷保險(xiǎn)部門把本來(lái)應(yīng)該由工傷職工或其近親屬享有的工傷保險(xiǎn)待遇撥付給用人單位,再由用人單位支付給職工的現(xiàn)行做法,缺乏法律依據(jù)。這種做法,充其量從理論上可以視為工傷保險(xiǎn)部門與用人單位之間存在著一種行政委托關(guān)系(行政委托是指行政機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)以外的社會(huì)公權(quán)力組織或私權(quán)利組織行使某種行政職能、辦理某種行政事務(wù)),[2]即工傷保險(xiǎn)部門是委托人,而用人單位則是受托人。用人單位作為受托人,不履行工傷保險(xiǎn)部門委托其支付工傷職工或其近親屬有關(guān)工傷保險(xiǎn)待遇的義務(wù),其法律責(zé)任最終也要由委托人即工傷保險(xiǎn)部門承擔(dān)。

上述第一種觀點(diǎn)和第二種觀點(diǎn),都有一定的道理,但混淆了工傷保險(xiǎn)行政法律關(guān)系與民事關(guān)系、勞動(dòng)關(guān)系的不同。筆者傾向于第三種觀點(diǎn)。因?yàn)?工傷保險(xiǎn)待遇的請(qǐng)求權(quán)屬于工傷職工或其近親屬,而法定支付部門則是工傷保險(xiǎn)部門。如果用人單位從工傷基金領(lǐng)取有關(guān)工傷保險(xiǎn)待遇而不支付給工傷職工或其近親屬,此類糾紛無(wú)論通過(guò)勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁還是民事訴訟解決,工傷職工或其近親屬的維權(quán)成本都比較高。特別是,一旦出現(xiàn)用人單位把領(lǐng)取的有關(guān)工傷待遇挪用等導(dǎo)致裁判最終履行不能的情形,則工傷職工或其近親屬的合法權(quán)益也將落空,從而使工傷保險(xiǎn)制度這種“國(guó)家保障”落空。所以,筆者認(rèn)為該類糾紛不應(yīng)由勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)處理。

當(dāng)然,如果是工傷職工或其近親屬委托用人單位代為領(lǐng)取有關(guān)工傷待遇,而用人單位領(lǐng)取后卻拒不交付,該種爭(zhēng)議是可以提起民事訴訟的;如果是工傷職工或其近親屬領(lǐng)取工傷待遇時(shí),用人單位拒不出具有關(guān)證明,致使工傷職工或其近親屬無(wú)法領(lǐng)取有關(guān)工傷待遇,則該種爭(zhēng)議是可以提起勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的。工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu),也應(yīng)該相應(yīng)地改變目前工傷保險(xiǎn)待遇的撥付方式,以有利于工傷職工或其近親屬領(lǐng)取有關(guān)待遇。

三、工傷保險(xiǎn)待遇的年度計(jì)算

一種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)按統(tǒng)計(jì)年度確定。即每年的公歷1月1日至12月31日。筆者咨詢過(guò)統(tǒng)計(jì)部門,他們公布的有關(guān)數(shù)據(jù)涉及到年度的都是統(tǒng)計(jì)年度,與會(huì)計(jì)年度一致。而按照《會(huì)計(jì)法》第11條的規(guī)定,“會(huì)計(jì)年度自公歷1月1日起至12月31日止?！薄秱€(gè)人所得稅法實(shí)施條例》第46條規(guī)定:“稅法和本條例所說(shuō)的納稅年度,自公歷1月1日起至12月31日止?！?/p>

一種觀點(diǎn)認(rèn)為,應(yīng)按繳費(fèi)年度確定。即每年的4月1日至下一年的3月31日。比如,《關(guān)于公布2012繳費(fèi)年度社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的通知(濟(jì)人社發(fā)〔2012〕68號(hào))》規(guī)定,“2011年在崗職工月平均工資為2953元。據(jù)此,按照國(guó)家和省的有關(guān)規(guī)定,我市2012繳費(fèi)年度(2012年4月1日至2013年3月31日)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)月繳費(fèi)基數(shù)的下限為1772元;上限為8859元?！?/p>

按統(tǒng)計(jì)年度或繳費(fèi)年度確定“上年度”,會(huì)對(duì)計(jì)算工傷職工及其近親屬的社會(huì)保險(xiǎn)待遇產(chǎn)生明顯影響。比如, 2012年3月31日,一名九級(jí)傷殘的工傷職工與用人單位解除勞動(dòng)合同,用人單位一直按法定的月最低標(biāo)準(zhǔn)支付其工資。因用人單位未依法給其繳納工傷保險(xiǎn),所以一次性傷殘補(bǔ)助金、一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金和一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金就應(yīng)當(dāng)由用人單位全部承擔(dān)。按照《工傷保險(xiǎn)條例》和《山東省貫徹〈工傷保險(xiǎn)條例〉實(shí)施辦法》(魯政發(fā)〔2011〕25號(hào))規(guī)定,由工傷保險(xiǎn)基金支付的一次性傷殘補(bǔ)助金為9個(gè)月的本人工資,一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金為以其解除或終止勞動(dòng)合同時(shí)統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工月平均工資為基數(shù)7個(gè)月;由用人單位支付的為以其解除或終止勞動(dòng)合同時(shí)統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工月平均工資為基數(shù)12個(gè)月。《工傷保險(xiǎn)條例》第64條第2款規(guī)定,“本條例所稱本人工資,是指工傷職工因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病前12個(gè)月平均月繳費(fèi)工資。本人工資高于統(tǒng)籌地區(qū)職工平均工資300%的,按照統(tǒng)籌地區(qū)職工平均工資的300%計(jì)算;本人工資低于統(tǒng)籌地區(qū)職工平均工資60%的,按照統(tǒng)籌地區(qū)職工平均工資的60%計(jì)算。”如果將上年度理解為繳費(fèi)年度,則2012年3月31日仍然屬于2011年度,那么其上年度就是2010年,而2010年度在崗職工月平均工資為2592元,統(tǒng)籌地區(qū)在崗職工月平均工資的60%為1556元,則這名九級(jí)傷殘職工的一次性傷殘補(bǔ)助金為9×1556+一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金7×2592+一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金12× 2592,以上三項(xiàng)合計(jì)為63252元;如果按照統(tǒng)計(jì)年度來(lái)計(jì)算,根據(jù)2012年4月5日濟(jì)南市人力資源和社會(huì)保障局、市統(tǒng)計(jì)局印發(fā)的《關(guān)于公布2011年濟(jì)南市法人單位在崗職工平均工資的通知》(濟(jì)人社發(fā)〔2012〕67號(hào)),2011年度在崗職工月平均工資為2953元,由此計(jì)算出統(tǒng)籌地區(qū)在崗職工月平均工資的60%為1772元,這名九級(jí)傷殘職工三個(gè)一次性待遇合計(jì)為72055元。兩種對(duì)上年度的不同確定辦法,使這名九級(jí)傷殘職工的三個(gè)一次性待遇相差8803元。當(dāng)然,這三個(gè)一次性待遇的支付時(shí)間有所不同。一次性傷殘補(bǔ)助金做完傷殘能力鑒定后即可領(lǐng)取,而一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金和一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金則需在解除或終止勞動(dòng)合同時(shí)領(lǐng)取。

再比如,如果一名工傷職工2012年3月31日工亡,則其近親屬按照《工傷保險(xiǎn)條例》第39的規(guī)定,可以領(lǐng)取一次性工亡補(bǔ)助金,“標(biāo)準(zhǔn)為上一年度全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍”。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示,2010年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為19109元;《2011年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示, 2011年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21810元。則這名工亡職工的近親屬,如果是按統(tǒng)計(jì)年度(2011年),可以領(lǐng)取的一次性工亡補(bǔ)助金為436200元,如果按照繳費(fèi)年度(2010年),可以領(lǐng)取的一次性工亡補(bǔ)助金為382180元,兩者相差54020元,差距非常明顯。

筆者傾向于第一種觀點(diǎn),除非能證明繳費(fèi)年度實(shí)際上與統(tǒng)計(jì)年度一致,或者有法規(guī)明確規(guī)定是按繳費(fèi)年度計(jì)算相關(guān)工傷保險(xiǎn)待遇,否則應(yīng)按統(tǒng)計(jì)年度的有關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)計(jì)算有關(guān)工傷保險(xiǎn)待遇,以最大限度維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益。因?yàn)?統(tǒng)計(jì)部門按照《統(tǒng)計(jì)法》公布的有關(guān)數(shù)據(jù),具有法定性和權(quán)威性,工傷管理部門在使用時(shí)不能與之相違背。

綜上所述,只有準(zhǔn)確厘清工傷保險(xiǎn)待遇糾紛中有關(guān)概念的內(nèi)涵和有關(guān)法律關(guān)系的性質(zhì),才能提高勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁效能,切實(shí)維護(hù)工傷職工及其近親屬的合法權(quán)益,做到定分止?fàn)?。同時(shí),中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的要求之一就“體例科學(xué)”,“即法的名稱、術(shù)語(yǔ)、行文、結(jié)構(gòu)、公布及生效等,都有一定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)”。[3]因此,加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)立法的科學(xué)性,特別是對(duì)有關(guān)術(shù)語(yǔ)進(jìn)行明確界定,避免發(fā)生理解上的分歧進(jìn)而造成實(shí)務(wù)中的不同,也是立法部門急需改進(jìn)的。

[1]魏振瀛.民法(第3版)[M].北京大學(xué)出版社,高等教育出版社,2009.592一593.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法(第3版)[M].北京大學(xué)出版社,高等教育出版社,2006.103.

[3]張文顯.法理學(xué)(第2版)[M].北京大學(xué)出版社,高等教育出版社,2008.145.

(責(zé)任編輯 馬曉黎)

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