提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量關(guān)鍵在轉(zhuǎn)型與改革

文/夏 鋒

今年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把 “積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”確定為2013年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一。這在近年是從未有過(guò)的。而城鎮(zhèn)化問(wèn)題早就成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，各種觀點(diǎn)紛呈。不過(guò)，梳理一下不同分析人士對(duì)未來(lái)10年城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的作用、發(fā)展路徑、突破重點(diǎn)等討論，并未達(dá)成一致意見(jiàn)，在有些方面甚至還爭(zhēng)議頗多。這些討論是必要的，對(duì)深化對(duì)新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)，提高新型城鎮(zhèn)化水平，有明理辯道、解疑釋惑作用。我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)大戰(zhàn)略，事關(guān)未來(lái)10年甚至更長(zhǎng)時(shí)期改革發(fā)展全局，而要使城鎮(zhèn)化的質(zhì)量明顯提高，關(guān)鍵在于體制機(jī)制創(chuàng)新。

以往城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題與改革不到位有關(guān)

以往城鎮(zhèn)化進(jìn)程中明顯存在著一些問(wèn)題。如， “圈土地”、 “造大城”等等。這些現(xiàn)象并不少見(jiàn)，但據(jù)此否定城鎮(zhèn)化方向，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題歸咎于城鎮(zhèn)化本身，未免有失偏頗。事實(shí)上，以往城鎮(zhèn)化存在的問(wèn)題與相關(guān)體制機(jī)制改革滯后是有關(guān)系的。透過(guò)現(xiàn)象分析根源，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題不是，或者主要不是城鎮(zhèn)化本身的問(wèn)題，而是由相關(guān)的體制機(jī)制問(wèn)題造成的，是改革不到位造成的。

例如， “人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化”所引發(fā)的一系列問(wèn)題正是現(xiàn)在城鎮(zhèn)化飽受詬病的主要原因之一。數(shù)據(jù)顯示，改革開放30年間，我國(guó)城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了8.2倍，但城鎮(zhèn)常住人口僅增加了2.5倍。2008年，全國(guó)土地財(cái)政收入為16255億元，到2011年增加到41545億元，3年間增長(zhǎng)了2倍多。2011年，我國(guó)名義城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.3%，但實(shí)際人口城鎮(zhèn)化率約為35%左右。有1.6億農(nóng)民工長(zhǎng)期被排斥在城鎮(zhèn)化之外，難以真正融入城市。對(duì)此，有學(xué)者稱為 “半城市化”、 “偽城市化”。

客觀分析， “半城鎮(zhèn)化”、 “偽城鎮(zhèn)化”、 “被城鎮(zhèn)化”等問(wèn)題的出現(xiàn)，根源不在城鎮(zhèn)化本身，而在 “逆城鎮(zhèn)化體制”尚未打破?，F(xiàn)行的戶籍制度、土地制度、基本公共服務(wù)制度、財(cái)稅體制、行政體制、社會(huì)管理體制還跟不上城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。

當(dāng)前，以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口城鎮(zhèn)化問(wèn)題正是 “逆城鎮(zhèn)化體制”弊端的集中反映。十八大報(bào)告提出 “加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。但據(jù)調(diào)研，戶籍改革問(wèn)題遭到不少城市的反對(duì)。反對(duì)理由很簡(jiǎn)單，就是戶籍改革成本過(guò)大。正是由于戶籍改革相關(guān)制度的不配套，導(dǎo)致從2001年戶改文件下發(fā)，到2011年國(guó)務(wù)院文件《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》出臺(tái)，提出地級(jí)市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，但是卻遲遲落實(shí)不下去。究其根源，在于相關(guān)的體制機(jī)制已遠(yuǎn)不能適應(yīng)流動(dòng)人口的變化趨勢(shì)。

而從農(nóng)民工市民化的成本來(lái)看，保守估計(jì)，每增加一個(gè)市民，需要新增綜合投資至少10萬(wàn)元，城鎮(zhèn)化率每提高1—1.5個(gè)百分點(diǎn)，需新增1500萬(wàn)—2000萬(wàn)人，年綜合投資大概在1.5萬(wàn)—2萬(wàn)億元左右。可見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化還需要有龐大的財(cái)力支撐。但從財(cái)政收入和支出責(zé)任看，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制基本是以人口不流動(dòng)為前提的，是一種靜態(tài)的財(cái)稅體制。

公共財(cái)政支出是以轄區(qū)戶籍人口為基礎(chǔ)，教育、醫(yī)療、治安、基礎(chǔ)設(shè)施等公共資源配置主要是以轄區(qū)戶籍人口為基礎(chǔ)，沒(méi)有充分考慮龐大的流動(dòng)人口的變化趨勢(shì)。動(dòng)態(tài)的人口流動(dòng)與靜態(tài)的財(cái)稅體制成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的突出矛盾。在沿海一些發(fā)達(dá)城市，外來(lái)流動(dòng)人口早已經(jīng)超過(guò)本地戶籍人口。然而，這些外來(lái)人口的轉(zhuǎn)移支付卻是由流入地上繳中央政府后直接劃歸到外來(lái)人口的輸出地。如果不從根本上改變現(xiàn)行的靜態(tài)財(cái)稅體制， “中央請(qǐng)客、地方出錢”的政策肯定得不到貫徹和落實(shí)。

由此來(lái)看，由于改革的不到位、改革的滯后所引發(fā)的問(wèn)題，板子不能打在城鎮(zhèn)化身上。而未來(lái)5—10年是我國(guó)轉(zhuǎn)型與改革的關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革事關(guān)全面建成小康社會(huì)的全局。實(shí)現(xiàn) “城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”的目標(biāo)，迫切要求加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型與改革。

加快推進(jìn)以人口城鎮(zhèn)化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)型與改革

未來(lái)5—10年，我國(guó)仍將處在城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段。但傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式難以為繼，內(nèi)外部環(huán)境的變化迫切要求我國(guó)城鎮(zhèn)化要在轉(zhuǎn)型中加快發(fā)展，在改革中尋求城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，釋放城鎮(zhèn)化的內(nèi)需潛力。

其一，以過(guò)度依賴 “土地紅利”為主要特點(diǎn)的土地財(cái)政難以為繼，城鎮(zhèn)化模式迫切需要轉(zhuǎn)變。

以往地方政府熱衷于土地城鎮(zhèn)化的重要原因之一在于 “土地紅利”。分稅制改革后，受限于地方政府財(cái)力與公共服務(wù)支出責(zé)任的不匹配。土地出讓金成為地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要資金來(lái)源， 但也造成地方政府過(guò)度依賴 “土地財(cái)政”、 “土地紅利”。以土地出讓金收入加上與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入計(jì)算土地財(cái)政收入。2008年，全國(guó)土地財(cái)政收入為16255億元億元，到2011年增加到41545億元，3年間增長(zhǎng)了2倍多。

但隨著土地用途管制的增強(qiáng)、征地拆遷安置補(bǔ)償支出的增加等原因，土地財(cái)政占地方財(cái)政收入的比重已經(jīng)出現(xiàn)下降的趨勢(shì)。2010年，土地財(cái)政占地方財(cái)政收入的比重為37.19%，到2011年底，這一比例已經(jīng)下降到31.59%。高度依賴“土地財(cái)政”的城鎮(zhèn)化模式將越來(lái)越難以持續(xù)，迫切需要轉(zhuǎn)型。

其二，加快推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化應(yīng)成為新型城鎮(zhèn)化的基本目標(biāo)。

由于長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元制度，龐大的農(nóng)民工被排斥在城鎮(zhèn)化公共服務(wù)體系之外，形成了 “經(jīng)濟(jì)上接納、社會(huì)上排斥”的獨(dú)特現(xiàn)象。目前，有20%的人口沒(méi)有城市戶籍，享受不到城市的基本公共服務(wù)。調(diào)查顯示，外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別只有13.9%、23.6%、16.7%、8.0%和 5.6%。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)自有住房的擁有率只有0.7%，幾乎等于零。

農(nóng)民工問(wèn)題成為 “逆城鎮(zhèn)化”體制的集中反映。在1.6億名外出務(wù)工農(nóng)民工中，新生代農(nóng)民工占到近60%，農(nóng)民工群體結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化。一方面，他們?cè)趪?guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)中發(fā)揮著不可估量的作用；另一方面，如果新生代農(nóng)民工在基本公共服務(wù)、心理認(rèn)同等方面長(zhǎng)期不能真正融入城市，所產(chǎn)生的社會(huì)不穩(wěn)定的公共風(fēng)險(xiǎn)將越積越大，以排斥農(nóng)民工市民化為主要特點(diǎn)的 “半城鎮(zhèn)化”發(fā)展模式難以為繼，迫切需要加快人口城鎮(zhèn)化為基本目標(biāo)的轉(zhuǎn)型。

從多方面因素看，留給解決農(nóng)民工市民化的時(shí)間和空間不多，必須有明確的時(shí)間表，盡快解決。新生代農(nóng)民工年富力強(qiáng)，正是構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)保障制度的絕好時(shí)機(jī)，如果3—5年內(nèi)不從根本上消除農(nóng)民工制度,失去了這個(gè)時(shí)間機(jī)會(huì)就會(huì)犯歷史性的錯(cuò)誤。

其三，實(shí)現(xiàn)公平可持續(xù)的人口城鎮(zhèn)化目標(biāo)關(guān)鍵在于綜合配套改革。

城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，很難通過(guò)單兵突進(jìn)和政策微調(diào)取得重要進(jìn)展，必須下大力氣破除現(xiàn)行的體制障礙，多領(lǐng)域統(tǒng)籌推進(jìn)。未來(lái)十年，應(yīng)以人口城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，以農(nóng)民工市民化為突破口，以財(cái)稅體制改革為主線，加快推進(jìn)戶籍制度、土地制度、行政體制與行政區(qū)劃體制、社區(qū)管理體制的綜合改革，為提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，釋放城鎮(zhèn)化內(nèi)需潛力提供制度保障。

新型城鎮(zhèn)化要有路線圖和時(shí)間表

第一，加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化改革的頂層設(shè)計(jì)。

由于城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與改革的復(fù)雜性、系統(tǒng)性，客觀要求要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)。一是加強(qiáng)全國(guó)城鎮(zhèn)化的統(tǒng)一規(guī)劃，堅(jiān)持質(zhì)量?jī)?yōu)先，防止城鎮(zhèn)化遍地開花，盲目推進(jìn)；堅(jiān)持嚴(yán)格的土地用途管制，防止各地以城鎮(zhèn)化為名變相剝奪農(nóng)民土地；堅(jiān)持以人為本，盡可能避免城鎮(zhèn)化帶來(lái)的波動(dòng)和有可能產(chǎn)生的公共風(fēng)險(xiǎn)。二是加強(qiáng)制度創(chuàng)新的統(tǒng)一設(shè)計(jì)。盡快在戶籍制度、土地制度、公共服務(wù)制度等方面出臺(tái)全國(guó)性改革方案，實(shí)施聯(lián)動(dòng)改革，形成中央和地方 “積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”的合力。

第二，明確城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與改革的時(shí)間表。

在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，城鎮(zhèn)化中的重點(diǎn)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型與改革要有明確的時(shí)間表。一要明確提出 “十二五”末初步形成人口城鎮(zhèn)化的基本格局，人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%左右，達(dá)到世界平均水平；“十三五”末，也就是到2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)，基本形成人口城鎮(zhèn)化格局，人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以上，超過(guò)世界平均水平。二要在事關(guān)城鎮(zhèn)化全局的重點(diǎn)方面實(shí)現(xiàn)突破。例如，要明確提出1—3年內(nèi)，基本實(shí)現(xiàn) “城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，3—5年內(nèi)基本實(shí)現(xiàn) “農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，徹底改變我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的 “半城市化”發(fā)展模式。

第三， 鼓勵(lì)地方大膽探索，積極試點(diǎn)。

2007年以來(lái)，成都、重慶等地積極探索城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制創(chuàng)新，在戶籍制度、農(nóng)村土地制度、基本公共服務(wù)制度等方面取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。在新的國(guó)內(nèi)外環(huán)境下，城鎮(zhèn)化面臨許多重大課題需要研究。因此，可以再選擇一些城鎮(zhèn)化綜合改革試點(diǎn)地區(qū)，鼓勵(lì)和允許大膽探索、勇于開拓，允許摸著石頭過(guò)河。例如，海南省在國(guó)際旅游島建設(shè)的大背景下，最有條件、最有需求按照 “全省一個(gè)城市”的思路推進(jìn)城鎮(zhèn)化，破除18個(gè)市縣的行政區(qū)劃壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域資源利用效益最大化，為全國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化和服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提供示范。