加強基層黨組織建設(shè)推動社會管理創(chuàng)新

中共成都市委黨校課題組

(中共成都市委黨校，四川成都 610110)

“支部是黨的政治達(dá)到群眾的樞紐，支部生活是無產(chǎn)階級黨的基礎(chǔ)”。從農(nóng)村到城市，從革命黨到執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨90年的歷史已經(jīng)清楚證明:基層黨組織始終是我們黨的政治優(yōu)勢，任何時候放松基層黨組織建設(shè)，削弱基層黨組織作用，都是錯誤的和有害的?；鶎狱h組織建設(shè)不僅是黨的建設(shè)總體布局中的基礎(chǔ)性工程，也是有效貫徹并落實黨和國家各項中心工作的現(xiàn)實需要?！拔磥?0年，中國正進(jìn)入一個以社會管理為中心的新的發(fā)展時期”。加強和創(chuàng)新社會管理，重心和難點在基層，動力和源泉也在基層?；鶎狱h組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是社會管理中最直接、最基本、最有效的力量。因此，如何堅持黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高整合與凝聚社會、服務(wù)與引領(lǐng)社會、統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)社會能力，是基層黨組織建設(shè)必須研究解決的新課題。

一、加強和創(chuàng)新社會管理對基層黨組織提出了新要求

在工作理念上，要實現(xiàn)由“包辦代替”向“還權(quán)、賦能、歸位”轉(zhuǎn)變。長期以來，我們把“領(lǐng)導(dǎo)核心”理解為“大包大攬”。越俎代庖的結(jié)果是既影響了管理績效，也忽略了黨組織的自身建設(shè)，還容易滋生官僚主義，引起基層黨組織與基層政府、基層社會三者之間的矛盾。創(chuàng)新社會管理，要求我們重新把握基層黨組織在基層社會管理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的途徑與方式，牢固樹立“為人民”、“靠人民”、“由人民做主”的理念，在引導(dǎo)、支持與保障人民管理自己的一切事務(wù)中發(fā)揮整合資源、協(xié)同聯(lián)結(jié)、政策服務(wù)的作用，努力構(gòu)建基層黨組織、政府和社會力量互聯(lián)、互補、互動的社會管理格局。

在工作內(nèi)容上，要實現(xiàn)由單一的黨建領(lǐng)域向社會管理領(lǐng)域延伸?！皣@中心，服務(wù)大局”是基層黨組織建設(shè)最根本的指導(dǎo)方針。但黨建工作與業(yè)務(wù)工作“兩張皮”的現(xiàn)象在基層黨組織中依舊普遍存在。從社會管理演進(jìn)的趨勢看，社會管理的內(nèi)容不再只是各級政府管理的公共事務(wù)，而是一個需要全社會協(xié)同和公民積極參與的宏大工程。基層黨組織植根于基層社會，參與社會管理的范圍也越來越廣闊。要努力從過去就黨建抓黨建的自我衡量中轉(zhuǎn)向主動融入、科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)社會管理上來，積極探索基層黨組織建設(shè)與社會管理創(chuàng)新的結(jié)合點，充分發(fā)揮基層黨組織提供社會服務(wù)、反映訴求、協(xié)調(diào)利益、規(guī)范行為、化解矛盾乃至應(yīng)對危機的作用。

二、基層黨組織建設(shè)在社會管理創(chuàng)新中面臨的問題

目前，黨的基層組織建設(shè)已經(jīng)初步形成了農(nóng)村、國企、機關(guān)事業(yè)單位三大傳統(tǒng)領(lǐng)域和社區(qū)、新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織三大新興領(lǐng)域。從社會管理的角度看，農(nóng)村、城市社區(qū)和“兩新”組織應(yīng)該是三個重點領(lǐng)域，但它們都分別存在著一些與加強和創(chuàng)新社會管理不相適應(yīng)的矛盾與問題，亟需通過加強和改進(jìn)基層黨組織建設(shè)來加以解決。

1.農(nóng)村社區(qū)。

一是基層黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整合能力與農(nóng)村社會管理格局不適應(yīng)。農(nóng)村社會管理錯綜復(fù)雜，需要動員村莊里一切積極力量共同參與，形成治理合力。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和村民自治制度的普及，農(nóng)村社會多元化治理格局已基本形成。但在多元治理結(jié)構(gòu)下，不同的組織有著不同功能、價值取向和利益訴求，致使治理主體之間行為關(guān)系錯綜復(fù)雜，甚至存在嚴(yán)重的矛盾與沖突。比如:基層黨組織和政府對村民自治(村委會選舉、村民代表大會決策、村民議事會議事、監(jiān)事會監(jiān)督等)的僭越、畏難和走形式，傷害了村民參與農(nóng)村社會管理的熱情;對農(nóng)村新出現(xiàn)的各類經(jīng)濟(jì)組織、民間組織和社會組織的干預(yù)和不信任，擠壓了鄉(xiāng)村社會內(nèi)生管理力量的發(fā)展空間;村黨支部與村委會為爭奪村莊治理權(quán)力而引發(fā)的“兩委”矛盾，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會善治目標(biāo)的實現(xiàn)，等等。

二是“空殼村”現(xiàn)狀與農(nóng)村社會管理所需投入不適應(yīng)。農(nóng)村社會管理創(chuàng)新需要人、財、物的大量投入與保障?！翱諝ご濉币环矫嬷傅氖寝r(nóng)村黨員外出打工后，很難再集中起來開展黨組織活動，再加上農(nóng)村精英外流，基層黨組織發(fā)展黨員和培養(yǎng)后備村干部也面臨青黃不接的尷尬境地;另一方面指的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的空虛薄弱，使得基層黨組織建設(shè)缺乏必需的物質(zhì)條件，造成組織建設(shè)的緩慢、落后和停滯。

三是基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式、農(nóng)村干部隊伍的整體素質(zhì)與社會管理創(chuàng)新的要求不適應(yīng)?；鶎狱h組織作為村莊最主要的管理者之一，需要具備較高的領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的素質(zhì)和能力。但有些農(nóng)村基層干部不愿主動適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)、民主法治、社會建設(shè)發(fā)展的形勢，依舊沿用過去那種僵化的工作方式，習(xí)慣于行政命令，甚至以言代法，以權(quán)代法;有些干部文化低，思想落后，帶領(lǐng)群眾發(fā)展致富的思路狹窄，處理村民內(nèi)部矛盾的方法簡單粗暴，守攤子、混日子的無為思想嚴(yán)重，有的甚至存在財務(wù)不清、辦事不公、作風(fēng)不正、工作不勤的“四不”問題，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會、民主政治的健康發(fā)展。

四是基層黨組織對農(nóng)村社會文化的引領(lǐng)作用與社會管理創(chuàng)新所需要的環(huán)境不適應(yīng)。農(nóng)村社會管理創(chuàng)新需要有穩(wěn)定的社會環(huán)境。但有些基層黨組織在占領(lǐng)基層文化陣地和加強精神文明建設(shè)方面，還存著許多問題，廣大群眾日益高漲的文化需求得不到應(yīng)有的滿足，宗教甚至邪教組織在基層與我們爭奪群眾，封建迷信和低俗文化在廣大農(nóng)村社區(qū)不斷蔓延。一些基層黨組織在維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定方面措施乏力，各種群眾上訪問題得不到有效控制，一些地方甚至出現(xiàn)黑惡勢力在基層誘導(dǎo)群眾的現(xiàn)象。

2.城市社區(qū)

一是社區(qū)黨組織建設(shè)的本質(zhì)內(nèi)涵與目標(biāo)定位不明。表現(xiàn)在:一方面，在社區(qū)建設(shè)和發(fā)展過程中，多把經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非社區(qū)黨組織建設(shè)作為統(tǒng)攬社區(qū)全局工作的重中之重，忽略了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，有重發(fā)展而輕黨建的傾向。另一方面，把開展社區(qū)黨組織建設(shè)工作簡單的等同于組建黨組織，擴大黨組織覆蓋面，而對社區(qū)黨組織應(yīng)該如何發(fā)揮作用、開展活動等核心任務(wù)卻缺乏明確的指導(dǎo)思路。

由此可見，小小的土特產(chǎn)，只要緊盯市場需求，努力打好“創(chuàng)新牌”，一樣能出奇制勝。期待越來越多的土特產(chǎn)能成為農(nóng)民增收的“金飯碗”。

二是社區(qū)黨組織不善協(xié)調(diào)與社區(qū)自治組織間的關(guān)系。比如，有的社區(qū)黨組織對自身如何發(fā)揮作用很重視，卻忽視了對社區(qū)居民自治工作的支持鼓勵和推動引導(dǎo);有的又將“領(lǐng)導(dǎo)核心”曲解為“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，直接干預(yù)、命令甚至包辦代替社區(qū)居委會的工作，既妨害了社區(qū)居民自治，又忽視了社區(qū)黨組織建設(shè)的本職工作，還使自己身陷居委會的日常行政事務(wù)中而難以自拔;也有的居委會把“自治”理解為“不要黨的領(lǐng)導(dǎo)”，致使黨組織和居委會的工作相互脫節(jié)，不能形成治理合力。

三是社區(qū)黨組織建設(shè)被社區(qū)行政事務(wù)嚴(yán)重擠壓。表現(xiàn)在實際工作中，便是一些上級黨委和政府職能部門把居委會當(dāng)成自己的派出機構(gòu)，隨意攤派工作任務(wù)。“社區(qū)是個筐，什么東西都往里面裝”。社區(qū)黨組織建設(shè)工作“滿足于應(yīng)付、流之于形式”的現(xiàn)象較為普遍。

四是社區(qū)黨組織建設(shè)主體參與不足。主要表現(xiàn)在:部分下崗職工、離退休黨員和私營企業(yè)黨員缺乏對社區(qū)黨組織建設(shè)工作的認(rèn)同感和歸屬感，因此不愿意把黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)到社區(qū);另有一些在職黨員的“單位黨員意識”較強，而“社區(qū)黨員意識”相對較弱，自覺參與、支持社區(qū)黨組織建設(shè)活動的觀念淡薄;還有部分社區(qū)在駐單位也對參與支持社區(qū)黨組織建設(shè)工作的認(rèn)識不足，共駐共建意識不強，支持配合不夠。

五是社區(qū)黨組織建設(shè)的工作保障不夠。一方面，社區(qū)黨組織建設(shè)點多面廣，要求高，但有限的活動經(jīng)費和日益擴大的支出不成比例，使社區(qū)經(jīng)費難于承擔(dān)，不少社區(qū)出現(xiàn)了“小馬拉大車”的現(xiàn)象，甚至處于“巧婦難為無米之炊”的窘境。另一方面，社區(qū)黨務(wù)人員的待遇偏低，報酬沒有與工作實績以及年終考核掛鉤。社區(qū)黨組織建設(shè)工作及黨務(wù)工作者的表彰激勵機制和科學(xué)考核體系的不健全，不但直接影響了社區(qū)黨組織建設(shè)干部的工作積極性，阻礙其職能的有效發(fā)揮，而且還影響到社區(qū)黨組織建設(shè)干部隊伍的穩(wěn)定。

3.新經(jīng)濟(jì)組織

一是黨建質(zhì)量不高。黨的工作覆蓋面較小，部分地區(qū)形式主義嚴(yán)重，滿足量化指標(biāo)而忽視質(zhì)量的提高，有的組織甚至出現(xiàn)邊建邊癱的現(xiàn)象。

二是黨組織自身建設(shè)薄弱。在新經(jīng)濟(jì)組織中，面對企業(yè)黨員就業(yè)的分散性、變動性強，行業(yè)跨度大、地域跨度廣，集中和組織成本高的現(xiàn)實難題，黨員教育和管理工作存在不少“盲點”，黨員發(fā)展相對緩慢，黨務(wù)工作者隊伍整體素質(zhì)不高，相關(guān)制度缺乏銜接與配套措施。

三是黨組織功能難以定位。業(yè)主從黨組織對自己經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成情況評價黨組織和黨員的作用。但很多黨組織對私營企業(yè)沒有任何支配權(quán)和決策權(quán)，在取得業(yè)主支持和企業(yè)員工擁護(hù)方面缺乏有效的手段，業(yè)主和員工對黨組織的認(rèn)同感不高。黨組織開展工作一無保障二無手段，發(fā)揮政治核心作用無從談起。

四是必要的物質(zhì)基礎(chǔ)得不到保障。現(xiàn)階段基層黨組織資源占有不均衡、承擔(dān)的職責(zé)和擁有資源的不匹配問題比較突出。非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)黨組織經(jīng)費相當(dāng)短缺。黨組織的資源匱乏必然導(dǎo)致其組織活動的邊緣化和作用發(fā)揮的諸多困難。由于缺乏資金和場地，許多非公有制企業(yè)黨組織的組織生活和活動難以正常開展。

五是工作載體和方法缺乏創(chuàng)新。黨組織活動內(nèi)容陳舊，方法傳統(tǒng)，缺乏針對性和吸引力，部分黨組織在存在“有組織無活動”和“有活動無效果”的空轉(zhuǎn)問題。比如有的照搬傳統(tǒng)的黨建套路，黨內(nèi)活動滿足于讀報學(xué)習(xí)，內(nèi)容空洞乏味，缺乏針對性和實效性;有的黨內(nèi)活動不能圍繞滿足企業(yè)需要和群眾需求來開展，活動內(nèi)容與企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動、維護(hù)員工合法權(quán)益脫節(jié)，對黨員員工吸引力不強，黨員參加黨內(nèi)活動的積極性不高。

4.新社會組織

一是黨建成本偏高。由于要突出黨組織的政治核心作用，黨在社會組織管理上的執(zhí)政作用被理解為黨組織無所不在的全面覆蓋，黨建成本很高，并造成了黨的基層組織泛化，組織網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點過多，協(xié)調(diào)溝通的對象過多，社會管理的實際效果不理想。

二是對某些特殊社會組織實施組織覆蓋和管理十分困難。比如:生活在同一社區(qū)的居民依照自己的興趣愛好而組建的社區(qū)民間組織。這類組織由居民自發(fā)組成，是社區(qū)自治的主體，但這類組織的組織化程度低，人員多不固定，而且其成員多為退休人員和女性成員，他們對民間組織活動的熱衷程度要超過對黨的組織活動的熱情。還有一些多由白領(lǐng)階層參與的社團(tuán)組織、社交俱樂部、聯(lián)誼會或校友會等。他們把結(jié)社作為豐富生活、民主參與、維護(hù)權(quán)益的途徑。但由于白領(lǐng)階層職業(yè)、興趣、教育背景、價值觀等的多樣性，這類組織呈現(xiàn)出流動性強、活動無規(guī)律、對黨組織建設(shè)缺乏熱情等特征。在這些非政府組織中，因為組織載體無法確定，黨建的開展只能以“掛靠”、“屬地化”等間接方式實現(xiàn)，組織黨建非但效果不好，而且維持下去也是困難重重。

三是區(qū)域性社會組織中普遍存在“有組織無生活”的虛假黨建現(xiàn)象。區(qū)域性社會組織是指那些以地區(qū)為特征的社會組織，多為學(xué)術(shù)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、同業(yè)公會、社會聯(lián)合體等。這些組織的黨建工作往往流于形式，僅僅是把成員中的黨員登記了事，組織生活難以開展。

三、基層黨組織在社會管理創(chuàng)新中的著力點

社會管理創(chuàng)新是建設(shè)社會主義和諧社會的重要舉措?；鶎由鐣暮椭C穩(wěn)定關(guān)乎社會建設(shè)全局，是整個社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)?；鶎狱h組織必須從組織、功能和思維上進(jìn)行改革創(chuàng)新，加強社會管理的基層基礎(chǔ)工作，才能適應(yīng)社會管理創(chuàng)新的要求，更好地服務(wù)、推動社會管理縱深發(fā)展。

1.基層黨組織要更加注重以基層黨內(nèi)民主引領(lǐng)示范基層社會治理?；鶎狱h組織要充分尊重黨員的主體地位，保障黨員的民主權(quán)利，發(fā)揮廣大黨員的主動性、積極性和創(chuàng)造性，探索擴大黨內(nèi)基層民主的實現(xiàn)形式，包括實行農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合、逐步擴大農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍、建立和完善農(nóng)村基層黨務(wù)公開和黨務(wù)民主管理機制、建立農(nóng)村黨員對領(lǐng)導(dǎo)干部的民主評議和詢問質(zhì)詢制度等等，以實現(xiàn)農(nóng)村基層人民民主與基層黨內(nèi)民主協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。以此為基礎(chǔ)，在基層群眾民主意識和參與意識日益增強的情況下，基層黨組織要不斷提高引導(dǎo)、支持、規(guī)范和保障能力，充分尊重村民意愿，善于運用民主的方法，培養(yǎng)基層群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)的能力，引導(dǎo)和組織群眾有序參與基層社會治理。具體來說，就是要深化完善新型基層治理機制，充分保障群眾選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步明晰黨組織與各自治組織間的關(guān)系，在進(jìn)一步完善村民代表大會、村民議事會、村民監(jiān)事會、“四議兩公開”、民主懇談等基層民主治理形式的同時，繼續(xù)探索把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法辦事有機結(jié)合起來的基層治理機制。

2.基層黨組織要更加注重發(fā)揮群眾工作的傳統(tǒng)優(yōu)勢。社會管理，說到底是做群眾的工作?；鶎狱h組織要充分運用群眾路線這一黨的工作法寶和政治優(yōu)勢，要在繼承和運用以往群眾工作有效做法的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新方式方法，努力提高新形勢下群眾工作能力。首先，基層黨組織要把群眾滿意不滿意作為社會管理工作的出發(fā)點和落腳點，圍繞群眾所思所盼所想，以科學(xué)、民主、法治方式推進(jìn)基層社會管理創(chuàng)新。要轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，深入基層，堅持從群眾中來，到群眾中去，問政于民、問需于民、問計于民;要完善工作機制，大興調(diào)查研究之風(fēng)、大興深入實際之風(fēng)、大興服務(wù)群眾之風(fēng)，真正做到思想上尊重群眾、感情上貼近群眾、工作上依靠群眾。其次，基層黨組織要著力解決好影響基層社會和諧穩(wěn)定的突出問題，解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。要把化解群眾矛盾作為關(guān)鍵，建立健全基層社會矛盾動態(tài)協(xié)調(diào)化解機制，加強對基層社會矛盾的源頭治理，著力構(gòu)建基層社會利益整合保障體系，統(tǒng)籌兼顧各方利益，維護(hù)基層社會的動態(tài)平衡與健康有序運行。

3.基層黨組織要更加注重開發(fā)自身內(nèi)在的社會功能。黨的組織來源于社會，并在社會中成長壯大?；鶎咏M織是黨整合社會、協(xié)調(diào)與社會關(guān)系的紐帶。首先，基層黨組織在國家權(quán)力收縮、自治能力尚未發(fā)育成熟的基層社會中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。實踐表明，無論在城市還是農(nóng)村，基層群眾自治的發(fā)育程度往往與基層黨組織的健全程度密切相關(guān)?；鶎狱h組織無法動員社會或維護(hù)社會的基層秩序，基層群眾自治就難以形成良性的發(fā)展。其次，加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理，實質(zhì)上是黨和政府依托基層黨組織與社會互動共進(jìn)的過程。基層黨組織參與社會、服務(wù)社會和關(guān)懷社會的能力的強弱，直接關(guān)系到黨與社會建立協(xié)調(diào)與合作關(guān)系的基礎(chǔ)和可能達(dá)到的水平。再次，基層黨組織還能將各類不同層面的社會和政治組織聯(lián)系到黨組織的周圍，從而大大擴大黨的社會基礎(chǔ)。因此，無論是縱向的黨整合社會的關(guān)系，還是橫向的黨協(xié)調(diào)社會的關(guān)系，基層黨組織在社會管理創(chuàng)新中都具有無比重要的戰(zhàn)略意義與價值?；鶎狱h組織要以建設(shè)紀(jì)律有效、制度有用、覆蓋有面、服務(wù)有方、動員有力、凝聚有核的組織為目標(biāo)，從完善表達(dá)和整合社會利益、引導(dǎo)社會和諧穩(wěn)定、協(xié)調(diào)各方的功能建設(shè)入手，為社會管理創(chuàng)新提供強力有的組織支撐與政治保障。