從公共政策的視角看完善我國(guó)公民利益表達(dá)的路徑——以什邡市和啟東市發(fā)生的群體性事件為例

苗貴安

2012年7月,在短短1個(gè)月的時(shí)間里,就發(fā)生了兩起因重大項(xiàng)目決策不當(dāng)而引發(fā)的群體性事件,即四川什邡事件和江蘇啟東事件,這兩起群體性事件都是由于地方政府在重大項(xiàng)目決策中存在環(huán)境污染問(wèn)題而引發(fā)的。從公共政策的角度來(lái)分析,當(dāng)?shù)貨Q策部門(mén)在重大事項(xiàng)的決策過(guò)程中沒(méi)有處理好廣大利益相關(guān)群體的利益表達(dá),導(dǎo)致群眾的利益訴求得不到有效的解決,由于正常的利益表達(dá)渠道的不暢通,才導(dǎo)致了公民用非理性的方式表達(dá)自己的利益訴求,這是誘發(fā)群體性事件的重要原因。實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化民主化是解決問(wèn)題的關(guān)鍵,完善的社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策的重要前提。

一、公共政策視角下的利益表達(dá)

利益是人類(lèi)社會(huì)中與我們每個(gè)人日常生活都息息相關(guān)的重要社會(huì)現(xiàn)象,它反映的是某種客體能夠滿足主體的某種需要。馬克思認(rèn)為“人們?yōu)橹畩^斗的一切,都同他們的利益有關(guān)?！盵1]“政治權(quán)力不過(guò)是用來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段?！盵2]美國(guó)著名學(xué)者戴維伊斯頓從政治系統(tǒng)分析的理論出發(fā),認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出,因此它是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配。[3]這里的價(jià)值“它不僅包括食物資金,還包括權(quán)利、榮譽(yù)、服務(wù)等等有價(jià)值的東西?！盵4]其中價(jià)值分配可以用利益分配來(lái)代替,也就是說(shuō)公共政策是對(duì)社會(huì)利益的權(quán)威性分配。從利益的視角,公共政策可以定義為:“政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo),通過(guò)對(duì)社會(huì)中各種利益進(jìn)行選擇與整合,在追求有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)利益的過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則?！盵5]在實(shí)際政治生活中,政府與政治不僅是一種體制,一種結(jié)構(gòu),而且是一種過(guò)程。政府與政治過(guò)程可具體分解為利益表達(dá)、利益綜合、政策制定和政策實(shí)施四個(gè)階段。

比較政治學(xué)家阿爾蒙德和鮑威爾認(rèn)為:“當(dāng)某個(gè)集團(tuán)或個(gè)人提出一項(xiàng)政治要求時(shí),政治過(guò)程就開(kāi)始了。這種提出政治要求的過(guò)程稱(chēng)為利益表達(dá)。”[6]利益表達(dá)是指由社會(huì)各階層的代表或個(gè)人,通過(guò)一定的渠道和方式向國(guó)家公共權(quán)力主體表達(dá)自身的利益要求,以影響政治系統(tǒng)政策輸出的過(guò)程。政府與政治過(guò)程的實(shí)質(zhì)就是公共權(quán)威把社會(huì)價(jià)值或社會(huì)利益加以確認(rèn)和分配的過(guò)程,這首先是由某個(gè)集團(tuán)或個(gè)人提出利益分配的要求,或者由公共權(quán)威對(duì)社會(huì)利益格局進(jìn)行分析與認(rèn)定。而在中國(guó)基于黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線的決策原則,執(zhí)政黨和政府對(duì)于社會(huì)利益的認(rèn)定在利益綜合方面顯得更為重要。當(dāng)代中國(guó)的利益表達(dá)的主體包括兩大類(lèi)型:個(gè)體的利益表達(dá)和團(tuán)體的利益表達(dá)。個(gè)體的利益表達(dá)指的是一些個(gè)人或極少數(shù)人的利益表達(dá),而非群體性的利益和要求。中國(guó)社會(huì)中最經(jīng)常最有效的個(gè)體利益表達(dá)發(fā)生在基層組織的政治過(guò)程中,即在村居民委員會(huì)、村民代表大會(huì)、黨的基層組織和企事業(yè)單位中。團(tuán)體性利益表達(dá)是指一些特定機(jī)構(gòu)或團(tuán)體的利益表達(dá),這些團(tuán)體的成員來(lái)自許多部門(mén)和地方,主要有中國(guó)共產(chǎn)黨、國(guó)家機(jī)關(guān)和人民政協(xié)、民主黨派和工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等人民團(tuán)體以及作協(xié)、文聯(lián)、社科聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體,它們?cè)诖_定的議程和限定的范圍中承擔(dān)利益表達(dá)的功能。除了上述制度性的利益表達(dá)渠道之外,非制度性的個(gè)人和組織性利益表達(dá)渠道也始終存在。

二、當(dāng)前我國(guó)利益表達(dá)的缺陷和不足

改革開(kāi)放以來(lái),隨著民主化進(jìn)程的不斷推進(jìn),社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制正在逐步完善,但是也存在一些不足。當(dāng)前我國(guó)利益表達(dá)的缺陷主要表現(xiàn)在:

1.利益主體的權(quán)利意識(shí)缺乏,使得利益表達(dá)的意愿難以如愿。利益表達(dá)主體文化水平普遍較低,自身素質(zhì)不高,信息來(lái)源與交流不暢通,對(duì)法律知識(shí)缺乏了解,這些因素限制了利益表達(dá)主體的眼界,使他們對(duì)自己的權(quán)益表達(dá)缺乏自覺(jué)性。尤其是廣大農(nóng)民作為利益表達(dá)主體這方面的缺陷更是明顯,他們對(duì)自己利益受侵犯的事件往往采取忍氣吞聲或消極抵抗的做法,很少有人通過(guò)正當(dāng)?shù)那廊ハ蛴嘘P(guān)利益表達(dá)客體提出自己的合理要求。廣大利益表達(dá)主體缺乏參與意識(shí)、自主意識(shí)和利益表達(dá)意識(shí),權(quán)益受到侵害時(shí),無(wú)法或不愿意通過(guò)正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)渠道來(lái)表達(dá)自己的利益需要。

2.利益表達(dá)的非均衡性,使得利益表達(dá)平等權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)。公民爭(zhēng)取利益表達(dá)能力的差異源于不同的利益表達(dá)主體的發(fā)育程度及自己所擁有的政治資源多少。政治資源多種多樣,最明顯的是財(cái)富、人數(shù)、文化水平、威望、職位、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及談判技巧等。政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,使我國(guó)利益表達(dá)主體的利益表達(dá)能力呈現(xiàn)不平衡狀態(tài):利益表達(dá)能力城市高于農(nóng)村,文化層次高的高于文化層次低的,較多接觸政治的人高于較少接觸政治的人,團(tuán)體利益表達(dá)高于個(gè)體利益表達(dá)。此外,利益表達(dá)主體的組織化發(fā)育不平衡性,主要表現(xiàn)為弱勢(shì)群體的利益表達(dá)組織發(fā)展滯后。比如,農(nóng)民群體缺少自己的專(zhuān)門(mén)組織,日益成為中國(guó)社會(huì)中的弱勢(shì)階層。農(nóng)村村民自治性組織——村民委員會(huì)在表達(dá)農(nóng)民的利益時(shí)作用很有限。

3.利益表達(dá)體制不完善,使得利益表達(dá)的傳輸渠道難以暢通。利益表達(dá)的前提是社會(huì)利益分化及在此基礎(chǔ)上形成的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)。利益表達(dá)的多樣來(lái)源于利益表達(dá)主體的多元化。隨著我國(guó)30多年改革開(kāi)放的進(jìn)程,利益的分化形成了不同的利益群體。由于不同的社會(huì)階層所處的地位不同,導(dǎo)致他們各自所表達(dá)的重點(diǎn)和關(guān)注的中心不同,就需要有不同的利益表達(dá)渠道來(lái)滿足利益表達(dá)多元化的需要。目前,我國(guó)公民利益表達(dá)渠道主要有:居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、村民代表大會(huì)、黨的基層組織和企事業(yè)單位;中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派的政黨利益表達(dá);信訪;大眾傳媒;人大代表;政治協(xié)商;社會(huì)團(tuán)體;社會(huì)協(xié)商對(duì)話等。這與我國(guó)利益表達(dá)主體多元化的發(fā)展趨勢(shì)仍存在差距,從而影響了利益表達(dá)渠道的暢通和利益表達(dá)信息的傳遞及處理。

4.非制度性利益表達(dá)增多,利益表達(dá)的非理性行為難以消除。對(duì)于那些在利益分化中處于不利地位的階層來(lái)說(shuō),他們更傾向于用非理性的方式進(jìn)行表達(dá)。由于我國(guó)的利益表達(dá)主體受自身?xiàng)l件的限制,加之利益表達(dá)渠道的不通暢,制約了利益表達(dá)主體的利益表達(dá)方式和行為。當(dāng)利益表達(dá)主體難以通過(guò)正式的利益表達(dá)渠道把自己的利益要求表達(dá)出來(lái)的時(shí)候,他們通常就會(huì)采取非理性的利益表達(dá)方式來(lái)進(jìn)行表達(dá),甚至形成群體性對(duì)抗事件,對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成潛在的威脅。

三、完善目前中國(guó)利益表達(dá)的路徑選擇

完善利益表達(dá)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)不同利益群體利益表達(dá)權(quán)利的平等、利益表達(dá)渠道的暢通、利益表達(dá)作用的有效,還需要經(jīng)過(guò)一定的發(fā)展過(guò)程。

1.積極發(fā)展社會(huì)主義民主,實(shí)現(xiàn)政治生活的現(xiàn)代化。政治發(fā)展的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)政治生活的民主化,“民主的方法就是為實(shí)現(xiàn)共同福利做出政治決定的制度安排,其方式是使人民通過(guò)選舉選出一些人,讓他們集合在一起來(lái)執(zhí)行它的意志,決定重大問(wèn)題?！盵7]作為一種制度安排,政治民主是公眾參與社會(huì)治理,實(shí)現(xiàn)利益訴求的手段和途徑。要處理好政治結(jié)構(gòu)分化和政治結(jié)構(gòu)整合之間的關(guān)系。政治結(jié)構(gòu)的分化帶來(lái)政治功能的專(zhuān)門(mén)化,催生出的新的政治主體,成為開(kāi)拓新的利益表達(dá)渠道的重要力量;疏通了原有的利益表達(dá)渠道,使其能夠更加有效地發(fā)揮作用;提高了政治系統(tǒng)回應(yīng)不同群體利益表達(dá)的能力。政治系統(tǒng)的整合不僅可以弱化政治結(jié)構(gòu)分化所帶來(lái)的負(fù)面影響,而且可以加速政治民主化的進(jìn)程,有效地防范強(qiáng)勢(shì)群體擴(kuò)張利益表達(dá)權(quán)利,維護(hù)弱勢(shì)群體和中勢(shì)群體的利益表達(dá)權(quán)利。政治系統(tǒng)的整合必須建立在政治結(jié)構(gòu)充分分化的基礎(chǔ)之上。所以,要通過(guò)政治生活的現(xiàn)代化,正確處理政治結(jié)構(gòu)分化、政治系統(tǒng)整合及兩者統(tǒng)一的問(wèn)題。

2.積極培育公民社會(huì),加快民間組織發(fā)展的步伐。社會(huì)利益表達(dá)除了正式的表達(dá)渠道之外,還可以通過(guò)中介組織、社團(tuán)、協(xié)會(huì)等各種社會(huì)組織進(jìn)行表達(dá)。社會(huì)組織可以為社會(huì)成員提供自主表達(dá)的空間,舒緩其的心理壓力和心理剝奪感,避免心理失衡導(dǎo)致的社會(huì)不穩(wěn)定;社會(huì)組織的建立將個(gè)體利益訴求整合為組織化的群體訴求,理性地向政府表達(dá)群體意愿,緩解了政府調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系的壓力。所以,政府要有意識(shí)地重點(diǎn)培養(yǎng)和扶持弱勢(shì)群體建立社會(huì)組織,并以法律的形式明確規(guī)定這些組織的地位、功能和運(yùn)作程序,為其提供有利的制度保障,使其能夠及時(shí)有效地代表弱勢(shì)群體向公共政策制定部門(mén)表達(dá)意愿,使不同群體形成和諧的利益關(guān)系,保證公民社會(huì)的健康發(fā)展。

3.積極培育公民政治文化,增強(qiáng)利益主體表達(dá)意識(shí)。。政治文化是一個(gè)民族在特定時(shí)期流行的一套政治態(tài)度、信仰價(jià)值和感情。阿爾蒙德把政治文化分為:鄉(xiāng)里型政治文化、臣民型政治文化和參與型政治文化。其中,臣民型政治文化被描述為:“所謂順從者,就是已成為政治體系組成部分的、并對(duì)政治體系施加于他們生活的影響或潛在影響有所認(rèn)識(shí)的公民。但是他們對(duì)自己在政治中作用的看法卻仍然是順從者的看法,也即他們受政府行動(dòng)的影響而不是積極地去影響政府的行動(dòng)?！盵8]中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展正是由臣民型政治文化向參與型政治文化過(guò)渡。參與型政治文化存在于較發(fā)達(dá)的社會(huì),公民積極地參與政治生活,使自己成為政治主體的積極成員,他們對(duì)自己的義務(wù)和權(quán)利有明確的意識(shí),在任何層次上都存在對(duì)政治體系的評(píng)價(jià)和批評(píng)。通過(guò)培養(yǎng)公民型政治文化,可以增強(qiáng)不同利益群體在社會(huì)政治生活中的主體意識(shí)。有了主體化的利益表達(dá)意識(shí),對(duì)自己的利益要求才會(huì)有清醒的認(rèn)識(shí),也才會(huì)更加自覺(jué)地、主動(dòng)地把它表達(dá)出來(lái),并想方設(shè)法地對(duì)政府的公共政策施加影響。

4.積極完善表達(dá)機(jī)制,拓寬利益主體表達(dá)渠道。目前我國(guó)公民利益表達(dá)的現(xiàn)存機(jī)制主要有人民代表大會(huì)、民主黨派及社會(huì)團(tuán)體、大眾傳播媒介、群眾自治組織、信訪等渠道,要理順不同渠道和不同環(huán)節(jié)的關(guān)系,讓不同的利益表達(dá)主體都享有足夠的利益表達(dá)空間。一是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度,從制度層面上為民眾表達(dá)利益訴求做出制度性安排,目前需要做的是在各級(jí)人大、政協(xié)中,增加能夠代表弱勢(shì)群體利益的代表或委員的比例。二是完善信訪制度,改進(jìn)政府部門(mén)的信訪工作方法,增強(qiáng)工作針對(duì)性,廣開(kāi)言路,傾聽(tīng)社會(huì)各界呼聲。三是完善立法聽(tīng)證制度。立法聽(tīng)證制度是公眾利益表達(dá)的有效途徑,立法過(guò)程實(shí)質(zhì)上是利益整合、協(xié)調(diào)與平衡的過(guò)程。應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更大范圍的改革,為每個(gè)社會(huì)階層群體的權(quán)益表達(dá)創(chuàng)造更為有利的制度條件,以提高公眾利益表達(dá)的自主性。換言之,提供一個(gè)更為民主和透明、利益表達(dá)更加充分和有效、參與更為便利和現(xiàn)實(shí)的立法程序規(guī)則,從而促進(jìn)和激勵(lì)公眾參與的積極性,并強(qiáng)化其利益表達(dá)的有效性。

5.積極推進(jìn)權(quán)利平等,實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)方式理性化。社會(huì)的公平正義有利于增強(qiáng)民眾對(duì)政府的認(rèn)可和擁護(hù),增強(qiáng)政治統(tǒng)治的合法性,也為公民采取正當(dāng)?shù)耐緩絽⑴c政治提供了最基礎(chǔ)的保障。在當(dāng)今社會(huì)貧富差距不斷加大的情況下,羅爾斯的公平正義理論值得借鑒,他主張:“所有社會(huì)價(jià)值(或者說(shuō)基本善)——自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)——都要平等地分配,除非對(duì)其中一種或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益?！盵9]公平正義原則的核心思想是強(qiáng)調(diào)國(guó)家通過(guò)自己的強(qiáng)制性力量,保證弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利的平等和利益表達(dá)機(jī)會(huì)的平等。要使不同的群體都享有平等的利益表達(dá)權(quán)利,必須消除強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體在話語(yǔ)權(quán)上實(shí)際存在的不平等。政府要根據(jù)不同群體,尤其是弱勢(shì)群體利益表達(dá)的需要,不斷完善社會(huì)利益表達(dá)制度的規(guī)范體系,以滿足不同群體利益表達(dá)的要求。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,完善利益表達(dá)的各種制度,并以法律的形式加以強(qiáng)化尤為重要。要實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)制度的法治化,在尊重憲法和有關(guān)法律對(duì)公民利益表達(dá)權(quán)利規(guī)定的前提下,用法律的形式對(duì)公民利益表達(dá)的內(nèi)容、范圍、方式予以規(guī)定并確定。用法律來(lái)調(diào)整、規(guī)范公民的利益表達(dá),使公民的利益表達(dá)經(jīng)?；椭刃蚧?最終實(shí)現(xiàn)公民依法進(jìn)行利益表達(dá),并對(duì)公民的利益表達(dá)依法做出回應(yīng)。

[1][2]馬克思恩格斯全集(第 1卷)[M].北京:人民出版社,1995.187.250.

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