政府應(yīng)急資金效益評(píng)估幾點(diǎn)思考

潘墨濤

（黑龍江大學(xué)，黑龍江哈爾濱150080）

政府應(yīng)急資金效益評(píng)估幾點(diǎn)思考

潘墨濤

（黑龍江大學(xué)，黑龍江哈爾濱150080）

在政府財(cái)政體系中，應(yīng)急資金發(fā)揮著“救民于水火”的作用。但是，由于我國應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)不足，在應(yīng)急資金效益評(píng)估方面還存在不少問題，可以采取以下方法進(jìn)行解決：政府應(yīng)急資金?？顚Ｓ谩⒁皇乱辉u(píng)，效益評(píng)價(jià)與效益審計(jì)相分離，構(gòu)筑動(dòng)態(tài)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，培育全面而靈活的評(píng)估理念。

政府應(yīng)急資金；效益評(píng)估；一事一評(píng)；效益審計(jì)；標(biāo)準(zhǔn)體系；評(píng)估理念

在政府財(cái)政體系中，應(yīng)急資金所占份額不大，但有著特殊地位，發(fā)揮著“救民于水火”的主要作用。因此，對(duì)應(yīng)急資金效益進(jìn)行評(píng)估相當(dāng)重要?？陀^地講，由于我國應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)的不足，在應(yīng)急資金效益評(píng)估方面還存在不少問題，需要尋找切實(shí)可行的方法加以解決。

一、政府應(yīng)急資金?？顚Ｓ?，一事一評(píng)

我國政府應(yīng)急資金體系呈現(xiàn)分散性、臨時(shí)性及資金來源多元化的特征，嚴(yán)重影響著應(yīng)急資金的使用效率，因此，應(yīng)力求做到突發(fā)事件面前政府應(yīng)急資金?？顚Ｓ谩⒁皇乱辉u(píng)。

首先，分散性是世界各國政府應(yīng)急資金體系均有的特點(diǎn)。這種分散性的應(yīng)急體系可以充分放權(quán)于關(guān)鍵部門和當(dāng)事地區(qū)政府，保證應(yīng)急資金的使用及時(shí)有效，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做到最大化的分散與規(guī)避。但是，這種分散性體系卻對(duì)應(yīng)急資金效益評(píng)估工作設(shè)置了一定的障礙。在我國，對(duì)政府應(yīng)急資金使用的統(tǒng)計(jì)職責(zé)分屬于各個(gè)部門、各級(jí)政府，而各個(gè)部門、各級(jí)政府因其職權(quán)范圍所限不可避免地存在重復(fù)或空白處，導(dǎo)致匯總的應(yīng)急資金效益評(píng)估信息難免出現(xiàn)疏漏和重復(fù)計(jì)量的狀況，這對(duì)獲取準(zhǔn)確的應(yīng)急資金使用信息無疑是個(gè)巨大困境。

其次，我國政府的應(yīng)急工作往往呈現(xiàn)臨時(shí)性特征。對(duì)于各種突發(fā)性公共事件，政府往往在事發(fā)時(shí)臨時(shí)組建各種“指導(dǎo)小組”，以求對(duì)應(yīng)急工作進(jìn)行必要的指揮和領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)應(yīng)急資金的撥付和使用進(jìn)行督導(dǎo)甚至決策。然而事畢之后，隨著臨時(shí)小組的解散，對(duì)應(yīng)急資金的相關(guān)工作也就此結(jié)束，應(yīng)急資金使用的相關(guān)信息也就難以完整準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)出來了。另外，由于應(yīng)急臨時(shí)“指導(dǎo)小組”的權(quán)責(zé)范圍非固定化，導(dǎo)致對(duì)應(yīng)急資金審計(jì)評(píng)估之后的責(zé)任落實(shí)無法做到科學(xué)準(zhǔn)確，這種權(quán)責(zé)不能對(duì)號(hào)入座的審計(jì)評(píng)估工作無法起到有效的監(jiān)督作用。

最后，我國政府應(yīng)急資金來源渠道多元化，既有利，也有弊。目前，我國政府應(yīng)急資金主要包括各級(jí)政府按年度財(cái)政預(yù)算的1%～3%所撥付的預(yù)備費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)資金以及社會(huì)各界的捐款。在多數(shù)情況下，由于應(yīng)急資金無法滿足應(yīng)急需求，又常常由中央、地方財(cái)政進(jìn)行額外緊急撥款?？梢?，除了政府預(yù)備費(fèi)之外，社會(huì)保險(xiǎn)資金、社會(huì)捐款以及額外撥款的數(shù)額都是因事而異的。如此之多的資金來源渠道使得政府可以在最短時(shí)間內(nèi)募集到更多的資金用于應(yīng)急事項(xiàng)，但由于難以準(zhǔn)確掌握資金數(shù)目，給審計(jì)工作帶來了一定的難度。

由于政府應(yīng)急資金的特殊性質(zhì)，面對(duì)來源渠道眾多且數(shù)目不一的應(yīng)急資金，為便于效益評(píng)估工作的順利進(jìn)行，必須改變分散性、臨時(shí)性的應(yīng)急特色，力求做到政府應(yīng)急資金?？顚Ｓ?、一事一評(píng)。政府應(yīng)急資金?？顚Ｓ糜欣跍?zhǔn)確核實(shí)審計(jì)評(píng)估信息，無論應(yīng)急資金撥付主體是中央還是地方，都應(yīng)按突發(fā)事件種類劃分應(yīng)急資金的投入類別，以應(yīng)急資金總投入作為效益評(píng)估客體，明確評(píng)估對(duì)象。政府應(yīng)急資金一事一評(píng)則強(qiáng)調(diào)評(píng)估審計(jì)工作不僅僅要按突發(fā)事件種類進(jìn)行，也應(yīng)對(duì)每一突發(fā)事件之中的每一次應(yīng)急資金使用情況進(jìn)行評(píng)估審計(jì)，這樣使應(yīng)急資金投入使用與效益評(píng)估穿插進(jìn)行，可以在不同時(shí)間、在效益產(chǎn)出的各個(gè)層面來對(duì)單一事件中政府應(yīng)急資金的使用情況進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。

二、政府應(yīng)急資金效益評(píng)價(jià)與效益審計(jì)相分離

在應(yīng)急資金效益評(píng)價(jià)與效益審計(jì)方面，主要存在評(píng)估主體單一、政府應(yīng)急資金使用透明度不高及評(píng)估相關(guān)保障不足等問題，對(duì)這些問題應(yīng)采取政府應(yīng)急資金效益評(píng)價(jià)與效益審計(jì)相分離的方法進(jìn)行解決。

首先，評(píng)估主體單一。目前，我國政府應(yīng)急資金的審計(jì)工作、效益評(píng)估工作以政府審計(jì)為主，社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)力度明顯不足，基本上單方面依靠國家審計(jì)署及其分支機(jī)構(gòu)來完成，評(píng)估主體太過單一，民主程度不足，導(dǎo)致一些評(píng)估結(jié)果往往以偏概全，說服力不強(qiáng)。

其次，應(yīng)急資金使用透明度不高。政府應(yīng)急資金效益評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)充分保障民主，而民主的直接前提是讓民眾對(duì)應(yīng)急資金使用情況有足夠多的了解，從應(yīng)急資金決策、撥付到投入使用的細(xì)枝末節(jié)，都應(yīng)當(dāng)充分公開透明，給民眾提供獲得政府工作信息的渠道，從而參與到效益評(píng)估中。當(dāng)前，我國政府應(yīng)急資金的相關(guān)情況逐漸透明，但透明度依然不高，在一定程度上損害了政府信譽(yù)，給效益評(píng)估工作帶來了一定的難度。

最后，評(píng)估相關(guān)保障不足。具體表現(xiàn)在以下三方面：一是法律保障不足。我國至今沒有制定出一部政府應(yīng)急資金效益評(píng)估的專門法，也沒有出臺(tái)保障應(yīng)急資金效益評(píng)估公眾參與的法規(guī)，評(píng)估者行為得不到有效約束。二是技術(shù)保障不足。無論從應(yīng)急資金管理透明度、審計(jì)評(píng)估公開化方面來講，還是從應(yīng)急資金管理公民參與途徑方面來講，相應(yīng)的技術(shù)保障都不到位。從我國目前國力水平、科技進(jìn)步，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展程度來看，技術(shù)保障不足的主要原因還在于政府的態(tài)度存在問題。在政府沒有提供公民參與應(yīng)急資金評(píng)估的網(wǎng)絡(luò)渠道之前，即使互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率再高、網(wǎng)民再多，應(yīng)急資金評(píng)估民主化程度也難以提高。三是社會(huì)保障不足。我國公民社會(huì)尚處于初步形成的階段，公民意識(shí)不足，參與熱情不夠，都是應(yīng)急資金評(píng)估公眾參與程度不高的具體原因。

政府財(cái)政資金評(píng)估工作應(yīng)當(dāng)包括效益評(píng)價(jià)與效益審計(jì)兩個(gè)方面，要解決以上問題，就要將二者分開。施青軍在一篇文章中認(rèn)為，效益評(píng)價(jià)被界定為“政府效益管理的一個(gè)重要工具，其主要職能是為政府決策和管理提供效益信息”，效益審計(jì)則被定義為“在效益評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上對(duì)政府管理活動(dòng)的一個(gè)外部監(jiān)督，主要職能是為立法機(jī)構(gòu)和納稅人提供關(guān)于政府行為和結(jié)果的可靠信息，代表納稅人（公眾）監(jiān)督政府對(duì)公共資源的管理和使用”。在政府應(yīng)急資金效益評(píng)估方面將二者分開，就是將政府管理與社會(huì)監(jiān)督分開，明確政府與社會(huì)的界限，使權(quán)力運(yùn)行更加干凈與透明。當(dāng)前，可將效益評(píng)價(jià)引入政府應(yīng)急資金效益評(píng)估工作中，使監(jiān)督更加人性化，從改善政府工作的初衷出發(fā)，循序漸進(jìn)，與效益審計(jì)相配合，做到“軟硬兼施”，提高工作效益。同時(shí)，政府應(yīng)急資金效益審計(jì)應(yīng)注意社會(huì)的作用和職責(zé)，充分發(fā)揮公眾作用，將協(xié)作機(jī)制引入審計(jì)評(píng)估，推動(dòng)應(yīng)急資金效益評(píng)估的民主化。

三、構(gòu)筑動(dòng)態(tài)的政府應(yīng)急資金效益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系

政府財(cái)政資金從投入到產(chǎn)出一般需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的間隔時(shí)間，政府應(yīng)急資金也擺脫不了這個(gè)規(guī)律。然而，由于政府應(yīng)急資金是老百姓的“救命錢”，是突發(fā)事件甚至大災(zāi)大難后的“及時(shí)雨”，無論當(dāng)事群眾還是國家政府主觀上都要求應(yīng)急資金迅速投入迅速產(chǎn)出，要求其及時(shí)發(fā)揮應(yīng)有作用，這就與財(cái)政資金效益滯后性的規(guī)律產(chǎn)生了矛盾，致使對(duì)其效益進(jìn)行評(píng)估時(shí)不可能有一個(gè)即時(shí)的、科學(xué)的量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

政府應(yīng)急資金的投入有其獨(dú)特性，所應(yīng)之“急”千變?nèi)f化，幾乎所有公共性突發(fā)事件都在政府應(yīng)急資金發(fā)揮作用的范圍之內(nèi)。對(duì)于不同種類的應(yīng)急資金投入，評(píng)估工作理應(yīng)因時(shí)而異、因事而異，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所區(qū)別。如對(duì)2003年應(yīng)對(duì)非典的應(yīng)急資金審計(jì)評(píng)估與對(duì)2009年年初應(yīng)對(duì)北方旱情的應(yīng)急資金審計(jì)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有明顯不同，醫(yī)療與農(nóng)業(yè)兩個(gè)風(fēng)馬牛不相及的領(lǐng)域不可使用同一種審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。另外，“急”之程度不同，必然要求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有相應(yīng)變化。比如2008年汶川大地震時(shí)政府應(yīng)急投入的反應(yīng)速度應(yīng)當(dāng)在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中占有較大權(quán)重，這是由于地震救援最佳時(shí)間為72小時(shí)，應(yīng)急資金救災(zāi)評(píng)估也應(yīng)以評(píng)價(jià)投入速率為先，質(zhì)量則次之。而2009年年初應(yīng)對(duì)北方旱情的財(cái)政投入，準(zhǔn)備時(shí)間則相對(duì)充分，對(duì)應(yīng)急資金的評(píng)估則不可單方面以速率為先，資金使用科學(xué)程度、使用質(zhì)量等因素所占權(quán)重應(yīng)當(dāng)提高。

那么，以什么標(biāo)準(zhǔn)作為政府應(yīng)急資金的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)？在多元評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中哪些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該增加權(quán)重？總體而言，政府應(yīng)急資金評(píng)估在不同的時(shí)空背景下、在不同的突發(fā)事件應(yīng)急工作中、在應(yīng)急資金投入產(chǎn)出不同的時(shí)間跨度中，需要我們以不同的、切合實(shí)際的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，而不能僅僅以硬性的某一種或某一類標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)判所有政府應(yīng)急資金的效益。比如，對(duì)1998年抗洪時(shí)期的政府應(yīng)急資金投入，我們不能簡(jiǎn)單地僅在當(dāng)年應(yīng)急之后進(jìn)行評(píng)估，還應(yīng)逐年對(duì)資金投入的產(chǎn)出回報(bào)進(jìn)行總結(jié)，五年一次或十年一次對(duì)防洪工程的長(zhǎng)效性進(jìn)行長(zhǎng)期評(píng)估；2011年3月我國應(yīng)對(duì)利比亞危機(jī)局勢(shì)進(jìn)行的撤僑行動(dòng)，也不應(yīng)僅僅對(duì)此應(yīng)急資金進(jìn)行短期效果的評(píng)價(jià)，除了撤僑規(guī)模、速率之外，應(yīng)該以更為科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)更大時(shí)空下的社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)估?？傊?，政府應(yīng)急資金效益評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)既考慮當(dāng)前，也考慮未來；既考慮經(jīng)濟(jì)效益，更注重社會(huì)效益等其他潛在效益，對(duì)不同應(yīng)急對(duì)象、不同突發(fā)事件，以實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的方法對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)化改進(jìn)。

四、培育全面而靈活的政府應(yīng)急資金效益評(píng)估理念

在政府應(yīng)急資金效益評(píng)估理念方面，當(dāng)前存在以下兩個(gè)方面的問題：一方面，政府應(yīng)急資金效益的持續(xù)性和滯后性與“以事實(shí)為依據(jù)”的審計(jì)理念相沖突；另一方面，政府應(yīng)急資金的時(shí)效至上性與“花小錢辦大事”、“節(jié)約用度”的審計(jì)理念相沖突。為使評(píng)估工作順利進(jìn)行，應(yīng)培育全面而科學(xué)的政府應(yīng)急資金效益評(píng)估理念。

任何政府財(cái)政資金的效益都有長(zhǎng)期性、持續(xù)性的特點(diǎn)，應(yīng)急資金也不例外，尤其是在一些應(yīng)急過程中所建設(shè)的大型工程，這一特點(diǎn)體現(xiàn)得最為明顯。目前我國政府應(yīng)急資金效益的評(píng)估工作則對(duì)此類長(zhǎng)遠(yuǎn)效益不進(jìn)行評(píng)估，實(shí)為應(yīng)急資金管理的漏洞之一。一般情況下，政府應(yīng)急資金投入的建設(shè)項(xiàng)目的使用效益，包括設(shè)計(jì)壽命期內(nèi)的所有凈收益，而超出設(shè)計(jì)壽命期的效益則不在應(yīng)急資金審計(jì)評(píng)估范圍之內(nèi)。這種“以事實(shí)為依據(jù)”的評(píng)估理念對(duì)應(yīng)急資金長(zhǎng)遠(yuǎn)的、不可預(yù)期的、應(yīng)急之后的效益持“漠視”態(tài)度。即使是一些決策失誤的應(yīng)急工程項(xiàng)目，其負(fù)效應(yīng)的顯現(xiàn)也需一定時(shí)間，簡(jiǎn)單地以預(yù)期設(shè)計(jì)壽命內(nèi)效益進(jìn)行評(píng)估與“以事實(shí)為依據(jù)”的理念相悖，與事實(shí)相沖突的應(yīng)急資金評(píng)估必然會(huì)帶來較大的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

政府應(yīng)急資金最大的效用是對(duì)突發(fā)事件的救急，其投入所遵循的價(jià)值觀便是以應(yīng)急為根本，強(qiáng)調(diào)時(shí)效至上，必要時(shí)需不惜一切代價(jià)降低突發(fā)事件的危害。而我國財(cái)政審計(jì)理念則以“花小錢辦大事”為審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，提倡對(duì)財(cái)政資金節(jié)約使用，應(yīng)急資金亦是如此。由于政府在財(cái)政投入與使用方面勤儉節(jié)約做得不夠，以“花小錢辦大事”的標(biāo)準(zhǔn)來衡量財(cái)政的各種用度之理念已經(jīng)深入人心。在某些方面，有人甚至提出了“政府花小錢，群眾辦大事”的口號(hào)，將公共事務(wù)的責(zé)任推給民眾。雖然公共行政民主化是未來政府發(fā)展的大趨勢(shì)，但在應(yīng)急管理方面，集權(quán)在應(yīng)急過程中有民主所不能企及的功效，而應(yīng)急財(cái)政的科學(xué)的大力投入則有利于以金錢換時(shí)間，對(duì)其評(píng)估以勤儉為準(zhǔn)則略顯“小氣”了，這種“以錢為本”而非“以人為本”的評(píng)估理念急需變革。

政府應(yīng)急資金效益的評(píng)估理念與其標(biāo)準(zhǔn)一樣需要實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)。無論“以事實(shí)為依據(jù)”還是“節(jié)約用度”，都應(yīng)只是評(píng)估財(cái)政資金的基本理念，而在應(yīng)急資金效益評(píng)估方面，則應(yīng)當(dāng)按應(yīng)急資金的具體特質(zhì)對(duì)基本理念進(jìn)行適度調(diào)整，從“應(yīng)急”二字出發(fā)，塑造以“速率第一”、“以人為本”等為核心的政府應(yīng)急資金使用理念體系，再從此理念體系出發(fā)培育以投入速率、社會(huì)穩(wěn)定為核心價(jià)值的應(yīng)急資金評(píng)估理念，從而使政府應(yīng)急資金效益評(píng)估有別于普通財(cái)政資金評(píng)估，為應(yīng)急資金的效益正名?？傊畱?yīng)急資金效益評(píng)估理念作為評(píng)估工作的出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)蘊(yùn)含大局意識(shí)，而不能僅僅盯住應(yīng)急資金投入的小圈子；評(píng)估者應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)撵`活性，隨著實(shí)際情況的發(fā)展、應(yīng)“急”要求的不同而不斷進(jìn)行調(diào)整、變革，培育出與應(yīng)急管理工作相適應(yīng)的、有層次的科學(xué)審計(jì)評(píng)估理念。

〔1〕施青軍.政府效益評(píng)價(jià)與效益審計(jì)差異比較〔J〕.中國行政管理，2012（4）.

〔2〕羅軍.財(cái)政資金效益評(píng)價(jià)的難點(diǎn)及對(duì)策〔J〕.審計(jì)月刊，2004（12）.

〔3〕馮俏彬.我國應(yīng)急財(cái)政資金管理的現(xiàn)狀與改進(jìn)對(duì)策〔J〕.財(cái)政研究，2009（6）.

〔4〕楊鳳春.政府應(yīng)急管理的理念與建設(shè)策略〔J〕.電子政務(wù)，2006（Z1）.

〔5〕王海軍，許紹偉.淺議救災(zāi)資金的管理和使用〔J〕.中國減災(zāi)，2010（1）.

D035

A

1009-1203（2012）03-0078-03

2012-03-18

黑龍江大學(xué)2011年度校級(jí)課題“政府應(yīng)急資金的使用評(píng)估研究”，負(fù)責(zé)人潘墨濤。

潘墨濤（1986-），男，山西太原人，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生。

責(zé)任編輯 周榮