構(gòu)建公共權(quán)力制約機(jī)制的若干思考

趙 璐

(中共河南省委黨校 黨建部，河南 鄭州 450000)

構(gòu)建公共權(quán)力制約機(jī)制的若干思考

趙 璐

(中共河南省委黨校 黨建部，河南 鄭州 450000)

公共權(quán)力是社會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力委托，但在實(shí)際運(yùn)行過程中容易產(chǎn)生權(quán)力的濫用與失控。確立對(duì)公共權(quán)力的正確認(rèn)識(shí)，構(gòu)建對(duì)公共權(quán)力的長(zhǎng)效制約機(jī)制是政治體制改革和反腐倡廉建設(shè)需要破解的根本性問題。

公共權(quán)力；制約機(jī)制；反腐倡廉

一黨長(zhǎng)期執(zhí)政最難以破解的難題就是1945年黃炎培在與毛澤東“窯中對(duì)”時(shí)提出的“歷史周期律”的問題，也就是權(quán)力監(jiān)督問題。構(gòu)建對(duì)公共權(quán)力的制約與監(jiān)督機(jī)制是政治體制改革和反腐倡廉建設(shè)需要破解的根本性問題。

一、從權(quán)力的本質(zhì)看腐敗產(chǎn)生的制度根源

顧炎武在他的《日知錄》中有《廉恥》一篇，“廉恥，立人之大節(jié)，蓋無廉則無所不取；不恥則無所不為，人因而如此，則禍敗亂亡亦無所不至?！痹趪?guó)務(wù)院2012年3月26日召開的第五次廉政工作會(huì)議，溫家寶總理的講話中強(qiáng)調(diào)，執(zhí)政黨的最大危險(xiǎn)就是腐敗。這個(gè)問題解決不好，政權(quán)的性質(zhì)就可能改變，就會(huì)“人亡政息”。這是我們面臨的一個(gè)極為嚴(yán)峻的重大考驗(yàn)。

作為“政治之癌”，腐敗產(chǎn)生的原因非常復(fù)雜，首先要對(duì)公共權(quán)力的性質(zhì)進(jìn)行考察。英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期的政治思想家托馬斯·霍布斯于1651年出版了他的名作《利維坦》，意在用以比喻一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家，借此論證君權(quán)至上，反對(duì)“君權(quán)神授”。傳說，在上帝造人之后，人請(qǐng)求上帝：“上帝啊，我們太弱小了。請(qǐng)你再創(chuàng)造一個(gè)英雄吧，讓他保護(hù)我們”。上帝說：“英雄在保護(hù)你們的同時(shí)，也會(huì)欺壓你們，吃你們”。后來人們?yōu)榱说钟鞣N外來的風(fēng)險(xiǎn)，自己創(chuàng)造了一個(gè)利維坦，創(chuàng)造了一個(gè)能讓他們有歸屬感的龐然大物——政府，但政府這個(gè)利維坦有雙面性格。它由人組成，也由人運(yùn)作，因此也就具有了人性的那種半神半獸的品質(zhì)——它在保護(hù)人的同時(shí)，又在吃人。公共權(quán)力本身具有天然的二重性，它有強(qiáng)制性、整合性和目的性，與此同時(shí)，還具有天然的擴(kuò)張性、變異性和腐蝕性。

公共權(quán)力不是國(guó)家機(jī)構(gòu)本身自有的，而是來源于社會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的委托，是公民將個(gè)人權(quán)力集體讓渡出一部分而交由國(guó)家行使的一種功能與責(zé)任。國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的軌跡應(yīng)該是，源于社會(huì)，服務(wù)于社會(huì)，受社會(huì)監(jiān)督，最終歸于社會(huì)。實(shí)際生活中，這種廣義上的權(quán)力是相當(dāng)抽象的。現(xiàn)實(shí)生活中普通公民能夠切實(shí)感受到的是狹義上的政治權(quán)力，也就是掌握在少數(shù)人手中的政治上的強(qiáng)制力量。這種強(qiáng)制性的狹義政治權(quán)力，具有兩個(gè)重要特征：一是與政治角色緊密聯(lián)系。本屬于全社會(huì)的政治權(quán)力，在實(shí)際運(yùn)行過程中變成了擔(dān)任國(guó)家公職的少數(shù)人手中的神奇力量，能夠造福人民也可以禍患一方。二是與利益緊密聯(lián)系。社會(huì)關(guān)系本質(zhì)仍可以說是利益關(guān)系，一定的社會(huì)關(guān)系總是反映著不同的利益結(jié)構(gòu)和利益訴求。在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的政治權(quán)力，在現(xiàn)實(shí)中總是不可避免的成為某些利益關(guān)系的表征和反映，會(huì)產(chǎn)生逐利心理和現(xiàn)象。所以，政治權(quán)力有可能在利益誘導(dǎo)下產(chǎn)生一定的利益傾斜，從而使公共利益分配產(chǎn)生完全相悖的兩種結(jié)局。

對(duì)于腐敗形成的原因眾說紛紜，如果僅從權(quán)力擁有者的角度考察，一般情況下是有三個(gè)必備條件：稀缺資源、腐敗動(dòng)機(jī)和腐敗機(jī)會(huì)。國(guó)家職位使掌權(quán)者手中控制了稀缺資源，這為腐敗行為提供了物質(zhì)條件，腐敗動(dòng)機(jī)構(gòu)成了腐敗行為的心理?xiàng)l件，而由于缺乏監(jiān)管而帶來的腐敗機(jī)會(huì)則構(gòu)成了腐敗行為的制度條件。當(dāng)公共權(quán)力偏離為公共利益服務(wù)的價(jià)值軌道，成為謀取私利的工具，這就形成權(quán)力的錯(cuò)位；當(dāng)公共權(quán)力缺乏應(yīng)有的監(jiān)管，凌駕于集體和民主之上而導(dǎo)致權(quán)力的濫用，則造成權(quán)力的失控。如果沒有科學(xué)嚴(yán)密的監(jiān)督制約機(jī)制，權(quán)力本身所具有的擴(kuò)張性、變異性和腐蝕性必然會(huì)越出權(quán)力的合理使用邊界，肆意侵占和吞噬公民的合法利益，從而造成腐敗現(xiàn)象的滋生與蔓延。由此可見，公共權(quán)力在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部手中的“錯(cuò)位”與“失控”，公共權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的不健全是腐敗現(xiàn)象的制度根源。

二、“權(quán)力本位”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)帶來的消極影響

1、政府機(jī)構(gòu)改革難以突破瓶頸

1980年8月18日，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的著名講話中提出，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”，[1]并進(jìn)一步指出，權(quán)力過分集中、缺少相應(yīng)的法規(guī)與監(jiān)督制度、干部任用制度不健全是導(dǎo)致腐敗的主要制度因素。政治體制改革是整個(gè)反腐倡廉建設(shè)的大背景，反思以往的政治體制改革，由于沒有突破“權(quán)力本位”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，改革大多局限在國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部，成為各部門與官員間的權(quán)力分配甚至權(quán)力角逐，從而造成了廣大人民對(duì)政治體制改革的嚴(yán)重隔膜與疏離，造成了政治體制改革難以逾越的誤區(qū)。

以我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革為例，30年來進(jìn)行過多次，聲勢(shì)很大，收效甚微，周而復(fù)始，有的甚至原地踏步，究其根本原因，就是僅僅在機(jī)構(gòu)增減、人員去留上做文章，沒有超越“權(quán)力本位”的局限，沒有深層次地解決好如何建設(shè)好公共性政府和加強(qiáng)人民對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)管理與監(jiān)督問題，因此，如何變“控制型”政府為“服務(wù)型”政府，如何跳出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的“怪圈”，一直成為黨政機(jī)構(gòu)改革難以突破的難題。龐大的機(jī)構(gòu)設(shè)置和過于細(xì)化的權(quán)力分工必然導(dǎo)致部門間的協(xié)調(diào)和溝通成本增加，使行政效率大打折扣。另一方面也體現(xiàn)出權(quán)力機(jī)關(guān)在改革中對(duì)自身利益的固守在一定程度上加劇和創(chuàng)造了新的問題。

2、民眾對(duì)公共權(quán)力的約束和監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)

在自然經(jīng)濟(jì)占統(tǒng)治地位的漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，社會(huì)的穩(wěn)定是靠人治來維持的，權(quán)力的高度集中和儒家對(duì)“學(xué)而優(yōu)則仕”的推崇，使我國(guó)等級(jí)分明的宗法社會(huì)中形成了根深蒂固的“官本位”意識(shí)。與“官本位”意識(shí)相對(duì)的是群眾中存在的“非主體性意識(shí)”的順民心理，這使公共權(quán)力的約束和廉政制度的執(zhí)行缺乏群眾監(jiān)督。群眾只寄希望于出現(xiàn)包公、海瑞之類的“清官”為他們排憂解難，而不懂得運(yùn)用自己手中的監(jiān)督權(quán)和其他民主權(quán)力，同時(shí)也反應(yīng)了我國(guó)政治體制中普通民眾對(duì)公共權(quán)力的管理監(jiān)督渠道亟待健全。

3、既有格局下的利益沖突

改革開放30年，可謂中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的“黃金年代”。但隨著經(jīng)濟(jì)快進(jìn)的同時(shí)，利益格局逐漸形成并日益交織。打破既有利益格局，重塑公平正義，是當(dāng)前普遍焦慮的一個(gè)問題。

中國(guó)銀行助理總裁朱燕來在兩會(huì)期間說，現(xiàn)在老百姓普遍反映的腐敗等問題，在很大程度上是因?yàn)檎畢⑴c經(jīng)濟(jì)太深，給予腐敗以機(jī)制上的土壤。以煤炭行業(yè)為例。在我國(guó)，礦產(chǎn)資源稅率僅僅只有1.18%，遠(yuǎn)低于美國(guó)和其他許多發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，這使私人礦主幾乎是在無償?shù)厥褂脟?guó)有資源。因而，他們往往利用極低的回采率和對(duì)資源的極大浪費(fèi)來降低成本、攫取暴利。在巨大利益的誘惑下，礦主們?yōu)榱舜髶埔话炎匀粫?huì)不惜一切代價(jià)(包括礦工的生命)，而掌管煤礦生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)審批權(quán)和安全生產(chǎn)監(jiān)督權(quán)的行政主管部門及其工作人員就成了他們的“公關(guān)”對(duì)象，其中一些人被巨大的利益磁場(chǎng)所吸引也就不足為怪了。可見，如果不從煤炭生產(chǎn)的利益方面進(jìn)行制度調(diào)整，打擊、懲處官煤勾結(jié)腐敗行為的制度措施再多，也敵不過巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑。國(guó)家有關(guān)部委正在制定的新的礦產(chǎn)資源稅征收辦法，就是為了扭轉(zhuǎn)這種不合理的使用礦產(chǎn)資源的狀況，對(duì)礦產(chǎn)資源生產(chǎn)中的利益格局進(jìn)行調(diào)整。應(yīng)該說，這是一條重要的治本之策。因?yàn)椋瑸榱艘稽c(diǎn)微薄的利益而去冒舍棄更多利益的風(fēng)險(xiǎn)，這不是正常人的思維。通過利益調(diào)整控制腐敗是制度反腐的深層內(nèi)涵。

三、構(gòu)建制約和監(jiān)督公共權(quán)力的制度體系

在中央紀(jì)委十七屆五次全會(huì)上，胡錦濤提出了“逐步建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系”這一戰(zhàn)略任務(wù)，并且強(qiáng)調(diào)指出：構(gòu)建反腐倡廉制度體系，要“以制約和監(jiān)督權(quán)力為核心”。這是我們黨對(duì)反腐倡廉制度體系建設(shè)規(guī)律性認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化。

1、用制度圈定權(quán)力邊界。英國(guó)哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨（David Hume）提出“人人都應(yīng)當(dāng)被假定為無賴”這樣一種假設(shè)，將人視為“理性”的謀利動(dòng)物，且絕無毫無例外。基于這種假設(shè)，制度設(shè)計(jì)的目的應(yīng)該是，通過完善的制度機(jī)制的鉗制功能，將公權(quán)力嚴(yán)格控制在服務(wù)公益事業(yè)的軌道中，使所有謀取私利的欲望都無機(jī)可乘。從“無賴原則”預(yù)設(shè)的邏輯基點(diǎn)出發(fā)，我們?cè)跇?gòu)建公共權(quán)力的制約機(jī)制和推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新的過程中，必須將所有官員都作為監(jiān)督制約的對(duì)象，對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)行的全過程實(shí)施全方位多視角的嚴(yán)密監(jiān)控，構(gòu)建起官員不敢貪、不想貪、不能貪的恢恢天網(wǎng)。胡錦濤在十七大報(bào)告中指出：“在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本、更加注重預(yù)防、更加注重制度建設(shè)，拓展從源頭上懲治腐敗的領(lǐng)域?！睕]有鐵的手腕、鐵的制度，推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新便是一句空話。

2、增強(qiáng)制度的剛性。制度規(guī)范必須普遍具有權(quán)威性、嚴(yán)肅性、可操作性和抗沖擊剛性。公共權(quán)力制約機(jī)制如同一個(gè)“鐵柵欄”，不僅要確定權(quán)力邊界，還要強(qiáng)化每一根“鐵樁”的抗沖擊性，使得任何企圖越界的掌權(quán)者都望而卻步。在逐利心理的驅(qū)使下，任何一根制度短板都會(huì)被心存異念者所利用，從而造成“千里之堤，潰于蟻穴”的嚴(yán)重后果。比如“灰色收入”問題，從法律角度看，掌握公共權(quán)力的官員只有“合法收入”和“非法收入”，權(quán)力尋租帶來的利益——“灰色收入”，必然是非法的。如果對(duì)這個(gè)問題存有模糊認(rèn)識(shí)和姑息態(tài)度，就會(huì)在對(duì)官員的考核和監(jiān)督過程中存在巨大的制度漏洞，為以權(quán)謀私留有滋生的空間。事實(shí)上，我國(guó)“巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪”最高刑期只有5年，與其社會(huì)危害性相比，量刑幅度明顯偏低。

3、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和懲戒。列寧曾指出:“對(duì)于黨員在政治舞臺(tái)上的一舉一動(dòng)進(jìn)行普遍的監(jiān)督，就可以造成一種能起生物學(xué)上所謂‘適者生存’的作用的自然選擇機(jī)制，能保證每個(gè)活動(dòng)家最后都‘各得其所’，擔(dān)負(fù)最適合他的能力的工作，親身嘗到自己的錯(cuò)誤的一切后果”。[2]我國(guó)的政治監(jiān)督體系由黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公民監(jiān)督等構(gòu)成，其中黨內(nèi)監(jiān)督在現(xiàn)行監(jiān)督構(gòu)架中居于核心地位。我們要給予監(jiān)督主體尤其是體制外監(jiān)督主體更大的權(quán)力，將整個(gè)監(jiān)督體系整合聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮倍加效用。美國(guó)法律預(yù)防官員腐敗有兩個(gè)細(xì)節(jié)規(guī)定：官員取現(xiàn)超過10000美元，銀行要報(bào)告?zhèn)浒福活l繁取現(xiàn)或轉(zhuǎn)賬，銀行要向稅務(wù)、聯(lián)邦調(diào)查總局報(bào)告。這樣兩個(gè)細(xì)節(jié)對(duì)于抑制官員腐敗起到了非常重要的作用。

僅有監(jiān)督是不夠的，對(duì)違規(guī)者的嚴(yán)厲懲處是維護(hù)制度權(quán)威的法寶。制度懲戒應(yīng)遵循“燙爐原則”：預(yù)先警告原則，如果爐子是滾燙的，預(yù)先警告，一旦碰上會(huì)被燙傷；即時(shí)原則，如果你敢以身試法，你會(huì)立即被燙傷（懲罰）；一致性原則，每次犯傻都會(huì)被燙傷，沒有例外；公正原則，燙爐既不會(huì)見風(fēng)使舵，也不會(huì)因人而異。

4、為一把手量身定制“鐵柵欄”。對(duì)一把手的監(jiān)督是權(quán)力源頭監(jiān)督，這是反腐倡廉工作的重點(diǎn)，也是長(zhǎng)期以來困擾我們的一個(gè)難點(diǎn)。近幾年媒體披露的一把手“前腐后繼”案觸目驚心。數(shù)年前，發(fā)生了震驚全國(guó)的河南省交通廳三任廳長(zhǎng)“前腐后繼”案；2008年7月，媒體又披露了漯河市接連三名市委書記“前腐后繼”的消息。對(duì)一把手的監(jiān)督充分檢驗(yàn)高層對(duì)腐敗的態(tài)度和執(zhí)政理念。廣東省委書記汪洋說，要進(jìn)一步深化改革，解決利益格局對(duì)改革的影響，黨委和政府首先就要從自己頭上開刀。新晉廣東省省長(zhǎng)朱小丹也說，革命革到自己頭上對(duì)政府是個(gè)考驗(yàn)，我們是真改革還是假改革，是口頭上說改革還是實(shí)際上去促改革，這是一次很大的考驗(yàn)。有些改革會(huì)碰到中央部門的利益，難度不小，但他表示“難，但是我們準(zhǔn)備碰一碰。”這是非常清醒的判斷，也表明要改革群體的決心，也是所有支持中國(guó)進(jìn)一步深化改革的人們的強(qiáng)烈愿望。

孟德斯鳩說，任何有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們會(huì)使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止。胡錦濤總書記在建黨90周年紀(jì)念大會(huì)上的講話中提到，回顧90年中國(guó)的發(fā)展進(jìn)步，可以得出一個(gè)基本結(jié)論：辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨。中共黨員是中國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的主體，“三個(gè)代表”就印在《憲法》第七段上，我們黨要始終代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，而不是侵占最廣大人民的根本利益。制度即是標(biāo)尺也是戒尺，如何衡量，如何責(zé)罰，這把尺握在我們手中，只有科學(xué)理性的認(rèn)識(shí)權(quán)力、戒慎恐懼的運(yùn)用權(quán)力，自信坦然的接受監(jiān)督，才能踐行我黨對(duì)人民作出的承諾。

[1] 鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社，2004.333.

[2] 列寧全集:第6卷[M].北京:人民出版社，1986.132.

D630.1

A

1672－4445(2012)08－0046－03

2012-05-30

趙璐（1979-），女，河南鄭州人，博士，中共河南省委黨校黨建教研部講師，主要從事世界政黨、黨的建設(shè)研究。