現(xiàn)階段我國(guó)土地征收制度存在的主要問題及深化改革建議*

竇祥銘

（南京師范大學(xué)，江蘇 南京 210097）

現(xiàn)階段我國(guó)土地征收制度存在的主要問題及深化改革建議*

竇祥銘

（南京師范大學(xué)，江蘇 南京 210097）

我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度關(guān)系到國(guó)之根本且具有其基本合理性，但隨著時(shí)間的推移，這項(xiàng)制度本身所固有的缺陷也逐漸暴露并激化，如公共利益概念模糊，征地范圍過寬；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償范圍較窄；征地程序不規(guī)范，救濟(jì)程序不完善；征地收益分配不均，安置工作滯后。本文通過分析我國(guó)現(xiàn)行征地制度存在的主要問題，并結(jié)合對(duì)安徽省太和縣253戶失地農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)查，提出幾點(diǎn)深化土地征收制度改革的建議，即嚴(yán)格界定公共利益，縮小征地范圍；按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬補(bǔ)償范圍；完善征地監(jiān)督救濟(jì)程序，實(shí)現(xiàn)程序正義；規(guī)范征地收益分配，建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系。

土地征收制度 主要問題 深化改革

土地征收存在于各國(guó)的法律之中，是保證國(guó)家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施，是一項(xiàng)基本的土地法律制度。無論是資本主義國(guó)家還是社會(huì)主義國(guó)家，土地征收都是為了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)。在美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等典型的土地私有制國(guó)家，土地征收表現(xiàn)為一種市場(chǎng)行為，其實(shí)質(zhì)是土地購(gòu)買。我國(guó)實(shí)行土地公有制，土地征收表現(xiàn)為一種行政行為，其實(shí)質(zhì)是指對(duì)集體土地的征收。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的法律體系沒有對(duì)土地征收和土地征用進(jìn)行嚴(yán)格界定，法律上的 “征用”實(shí)際上就是征收，直至2004年通過的《憲法修正案》才對(duì)征收概念和征用概念嚴(yán)加區(qū)別。其中，土地征收是國(guó)家為了公共利益的需要依法強(qiáng)制性地將集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有并給與補(bǔ)償?shù)男袨?，征收是土地所有?quán)的改變；而土地征用則是國(guó)家根據(jù)公共利益的需要強(qiáng)制性將法人或公民的土地使用權(quán)臨時(shí)轉(zhuǎn)為國(guó)有并給與補(bǔ)償?shù)男袨?，征用是土地使用?quán)的改變。為此，我國(guó)土地征收可以定義為“國(guó)家為了公共利益的需要，依法將農(nóng)民集體所有土地強(qiáng)制性地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，并對(duì)農(nóng)民集體和個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)男袨椤?。[1]如無特別說明，下文提及的征地即為土地征收。我國(guó)現(xiàn)行的土地征收制度關(guān)系到國(guó)之根本且具有其基本合理性，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一制度所固有的缺陷也逐漸暴露、激化，顯示出亟待改革之勢(shì)，我們須以高度謹(jǐn)慎的態(tài)度對(duì)其進(jìn)行“漸進(jìn)式”的改革。

一、現(xiàn)階段我國(guó)土地征收制度存在的主要問題

我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下演變、修改而來，盡管在促進(jìn)城市發(fā)展、開發(fā)土地資源、合理利用土地、保護(hù)耕地、保障城市用地需求等方面起到了積極的作用，但其弊端也日益凸現(xiàn)，引發(fā)了大量的社會(huì)矛盾，影響到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧發(fā)展與穩(wěn)定。目前，我國(guó)土地征收制度存在的主要問題包括以下幾個(gè)方面：

（一）“公共利益”概念模糊，征地范圍過寬

公共利益既是征地權(quán)存在的前提，也是對(duì)其的限制。世界各國(guó)或地區(qū)的征地制度無一例外地規(guī)定了征地的先行前提是公共利益的需要。我國(guó)《憲法》第十條、《土地管理法》第八條都規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；《物權(quán)法》第四十二條也規(guī)定：“為了公共利益的需要，（國(guó)家）依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地。”雖然以上法律都十分明確地規(guī)定了國(guó)家行使征地權(quán)的前提是“公共利益”的需要，但卻均未對(duì)“公共利益”作出明確界定。同時(shí)，《土地管理法》第四十三條又規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，而依法申請(qǐng)的使用的土地自然包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于“農(nóng)民集體”所有的土地，這便意味著不僅公共利益需要的土地可以征收，而且單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)的非公共利益需要用地也可以通過征地方式獲得，并且在征地補(bǔ)償方面也實(shí)行公共利益性征地的政策。這樣將兩類不同性質(zhì)的用地行為納入同一法律規(guī)范的規(guī)定，為征地權(quán)的濫用打開了方便之門。在現(xiàn)實(shí)中，征地的目的早已不限于“公共利益”，而已經(jīng)擴(kuò)大到企業(yè)利益和個(gè)人利益，任何單位和個(gè)人都可以申請(qǐng)國(guó)家動(dòng)用征地權(quán)滿足其用地需求。一項(xiàng)研究表明，某省11縣1992年的200個(gè)最大用地項(xiàng)目中，屬于“公共利益”性質(zhì)的公益事業(yè)用地僅42項(xiàng)，占項(xiàng)目總數(shù)的21%，而以盈利為目的的公司、企業(yè)用地148項(xiàng)，占項(xiàng)目總數(shù)的74%。[2]據(jù)合肥市統(tǒng)計(jì)，2000年、2001年，合肥市向國(guó)務(wù)院、省政府報(bào)批的批次項(xiàng)目用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的是非公益性的房地產(chǎn)開發(fā)和工業(yè)用地。[3]另?yè)?jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2007年，全國(guó)征地用途中僅有20%土地是出于綠化等公共利益需要，80%的農(nóng)用地被征用后則轉(zhuǎn)為做房地產(chǎn)開發(fā)等建設(shè)用地。[4]

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償范圍較窄

征地補(bǔ)償是征地行為全過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是一個(gè)難點(diǎn)問題?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！逼渲?，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍，征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍，并且土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。這樣的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全與土地原用途掛鉤，忽略被征地的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地供求狀況等地價(jià)因素以及土地被征收后的用途和市場(chǎng)價(jià)值，顯然極不合理。以山東省的威海市例，盡管威海市在征地補(bǔ)償問題上，堅(jiān)持在國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定和政策允許的范圍內(nèi)，盡可能地提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但總體而言，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。威海市政府2005年下發(fā)了威政辦發(fā)[2005]69號(hào)文件，該文件規(guī)定：市區(qū)畝年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為1800元/畝，文登市、榮成市畝年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為1600元/畝，乳山市畝年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為1200元/畝，農(nóng)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市區(qū)不低于3萬元/畝，其他縣市區(qū)不低于畝年產(chǎn)值的16倍，其他土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不低于畝年產(chǎn)值的10倍。據(jù)威海市2007年統(tǒng)計(jì)年鑒，威海市2006年農(nóng)村居民人均收入為6842元，按照以上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，土地被征收后，農(nóng)民每畝土地獲得的補(bǔ)償大致相當(dāng)于當(dāng)?shù)?年左右的農(nóng)民人均收入。[5]而在國(guó)家投資建設(shè)的大型項(xiàng)目中，往往確定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更低，約為土地被征前3年平均年產(chǎn)值的3至5倍，一般每畝只有幾千元。被征地農(nóng)民普遍感覺征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，他們所獲得的征地補(bǔ)償款只與這些土地被用作農(nóng)用時(shí)的價(jià)值相關(guān)，一般是其用作農(nóng)用時(shí)價(jià)值的若干倍，遠(yuǎn)低于它們?cè)诔鞘兄杏米魉脮r(shí)的土地價(jià)值。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低產(chǎn)生的不公平，已經(jīng)成為農(nóng)民失地后社會(huì)矛盾和沖突的主要原因，基于此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2004—2005年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》報(bào)告把農(nóng)民失地引發(fā)的社會(huì)矛盾作為困擾當(dāng)代中國(guó)的六大問題之一。[6]不僅如此，我國(guó)征地補(bǔ)償范圍也較為狹窄，僅列土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)及被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用五項(xiàng)，即補(bǔ)償?shù)姆秶饕抻谂c土地相關(guān)的直接損失，對(duì)因征地造成的間接損失如殘地?fù)p失、相鄰利益損失以及其他各種因征地所導(dǎo)致的必要費(fèi)用等則不予補(bǔ)償，更遑論精神損害補(bǔ)償。

（三）征地程序不規(guī)范，救濟(jì)程序不完善

征地程序是征地工作的重要內(nèi)容，征地程序的設(shè)置是否規(guī)范、合理，直接關(guān)系到征地工作的公平與效率。我國(guó)目前的征地審批程序完全是內(nèi)部程序，僅對(duì)政府在征地中的職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，卻沒有明確規(guī)定被征地方在征地過程中的地位、享有的權(quán)利以及可以采取的行為方式等。并且，許多地方政府在征地過程中并沒有嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記（征地方案公告、補(bǔ)償安置方案公告和補(bǔ)償?shù)怯洠┲贫龋徽鞯胤接绕涫寝r(nóng)民對(duì)哪一塊土地需要征收、征收的目的和范圍、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等信息缺乏了解，農(nóng)民應(yīng)有的知情權(quán)嚴(yán)重缺失。雖然我國(guó)《土地管理法》第四十八條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！钡聦?shí)上，集體尤其是農(nóng)民在征地過程中參與的程度非常有限。既然征地補(bǔ)償安置方案已經(jīng)確定，那么被征地方的意見所起的作用就微乎其微了。在現(xiàn)行基本經(jīng)濟(jì)制度下，國(guó)家征地的對(duì)象是農(nóng)村土地所有權(quán)代表“農(nóng)民集體”，而非農(nóng)民個(gè)體。農(nóng)民無法以獨(dú)立土地權(quán)利主體的地位參與到征地協(xié)商談判中來——畢竟農(nóng)民只擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而沒有土地所有權(quán)。因此，一些地方政府與被征地方協(xié)商征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，往往只同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的少部分領(lǐng)導(dǎo)者接觸，沒有傾聽廣大農(nóng)民的真實(shí)意見，這種把農(nóng)民排除在征地過程之外的做法，不符合農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基本原則，也是各種征地糾紛的一個(gè)重要因素?？傊?，在土地征收過程中，征與不征收、補(bǔ)與不補(bǔ)、補(bǔ)多補(bǔ)少等都最終由政府做主，被征地農(nóng)民基本無發(fā)言權(quán)。征地程序的不規(guī)范造成的農(nóng)民權(quán)益損失是引發(fā)社會(huì)不安定的重要原因，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年我國(guó)因各種不穩(wěn)定因素發(fā)生的群體性抗?fàn)幨录镉?0%以上的發(fā)生在農(nóng)村，而因征地糾紛而產(chǎn)生的抗?fàn)幨录终嫁r(nóng)村全部事件的65%以上。[7]針對(duì)征地中農(nóng)民權(quán)益受損的狀況，國(guó)家在《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條中作出了行政救濟(jì)性規(guī)定，即“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決”。這樣，在實(shí)際征地過程中，政府既是征地實(shí)施者，又是征地的仲裁者，“既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員”，顯然有悖公正的原則，致使這種行政救濟(jì)程序存在明顯缺失。此外，我國(guó)土地征收補(bǔ)償糾紛的司法救濟(jì)程序也基本上處于缺位狀態(tài)，由于《土地管理法》中相關(guān)征地補(bǔ)償?shù)牟糠譀]有將司法審查納入到糾紛處理機(jī)制中，因此能夠進(jìn)入到司法救濟(jì)程序并得到救濟(jì)的情況實(shí)屬少數(shù)，大多數(shù)此類案件被法院以各種理由而不予受理。

（四）征地收益分配不均，安置工作滯后

我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《物權(quán)法》都規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，其中《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《物權(quán)法》進(jìn)一步將農(nóng)村土地所有權(quán)規(guī)定為“三級(jí)制的農(nóng)民集體所有”，即“村農(nóng)民集體所有、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。但是，法律對(duì)“農(nóng)民集體”具體內(nèi)涵的規(guī)定不夠清晰和統(tǒng)一。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組等都可以作為“農(nóng)民集體”的代表行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)?？梢姡壳拔覈?guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體存在界定不清和多元化安排的問題，這種模糊不明確的規(guī)定必然會(huì)造成經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛置，為政府、干部、開發(fā)商等強(qiáng)勢(shì)組織侵犯農(nóng)村集體土地所有權(quán)留下了制度空間，導(dǎo)致征地補(bǔ)償收入分配中的截留、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，最后農(nóng)民實(shí)際拿到的補(bǔ)償款往往寥寥無幾。山東省淄博市張店區(qū)一位村黨支部書記題曾說：“征我們村的地，幾乎沒有不拖欠的，尤其是政府重點(diǎn)工程補(bǔ)償款到位極差?！盵8]2005年中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)發(fā)布的《2005年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書》中披露的相關(guān)征地補(bǔ)償收入分配的比例數(shù)字能較好地佐證上述問題，假設(shè)成本價(jià)即征地價(jià)加上地方政府收取的各類費(fèi)用為100，地方政府得20%—30%，村級(jí)組織得25%—30%，企業(yè)得40%—50%，擁有農(nóng)村集體土地使用權(quán)的農(nóng)民僅得5%—10%。[9]這個(gè)調(diào)查報(bào)告非常關(guān)鍵，它顯示出每年全國(guó)被轉(zhuǎn)移的上萬億土地收益是如何被分配的。對(duì)這一現(xiàn)象，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾一針見血地概括為 “拿別人的地，發(fā)自己的財(cái)”。[10]土地被征收后，被征地農(nóng)民的安置成為征地制度的又一難題。目前各地安置辦法主要有貨幣安置、招工安置、留地安置和社保安置等，但最主要的還是貨幣安置。但一次性的貨幣安置只是一種低水平的生活指向性安排，沒有涉及到被征地農(nóng)民的社會(huì)保障和就業(yè)培訓(xùn)，它雖然能夠解決被征地農(nóng)民的一時(shí)困難，卻難以維系他們今后數(shù)十年的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，這必然會(huì)成為影響社會(huì)安定的突出問題。

二、農(nóng)民眼中的征地：來自于安徽省太和縣253戶被征地農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)查

理論是灰色的，惟有立足于具體實(shí)踐，到基層去傾聽農(nóng)民群眾關(guān)于征地的聲音，才能真正地理解和認(rèn)識(shí)征地制度的實(shí)際狀況，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)一些亟需解決的問題。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，筆者特選取安徽省太和縣開展了實(shí)地調(diào)查研究。太和縣位于安徽省西北部，隸屬于阜陽市，地處江淮平原腹地，2010年人口統(tǒng)計(jì)為171.2萬人，其中農(nóng)村人口151.3萬人，糧食作物面積達(dá)311.0萬畝，地區(qū)生產(chǎn)總值113.3億元，農(nóng)民人均純收入5058元，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣和國(guó)家商品糧重要基地，縣情與我國(guó)農(nóng)業(yè)人口多、耕地少、二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)、生產(chǎn)力發(fā)展水平較低、資源相對(duì)短缺的基本國(guó)情相符，是我國(guó)欠發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的典型代表。[11]在顯著的城市化和工業(yè)化的背景下，該縣征地現(xiàn)象頻繁，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民被征地現(xiàn)象十分普遍。因此，以太和縣為個(gè)案來調(diào)查研究中國(guó)征地制度是一項(xiàng)帶有普遍意義的重大理論和實(shí)踐課題。2011年9至10月和2012年春節(jié)假期期間，筆者在太和縣先后進(jìn)行了2次累計(jì)時(shí)間達(dá)2個(gè)半月的實(shí)地調(diào)查，在大新鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)和舊縣鎮(zhèn)涉及頻繁征地的21個(gè)村走訪308戶被征地農(nóng)戶，選擇農(nóng)戶家庭中主事的農(nóng)民，采取匿名問卷調(diào)查和親身訪談的方式，通過問卷整理，最終獲得有效問卷253份，問卷有效率為82.1%，旨在通過對(duì)親歷征地過程的農(nóng)戶調(diào)查來了解現(xiàn)實(shí)中的征地問題，如農(nóng)民對(duì)征地態(tài)度、征地狀況或征地程度、征地用途、征地補(bǔ)償發(fā)放狀況、征地程序、征地對(duì)農(nóng)民生活具體影響等。

第一，在農(nóng)民對(duì)征地態(tài)度方面，接受調(diào)查的253戶農(nóng)戶中，75.9%的農(nóng)戶（192戶）表示不愿意土地被征收，20.9%的農(nóng)戶（53戶）表示愿意土地被征收，3.2%的農(nóng)戶（8戶）表示無所謂。第二，在征地狀況或征地程度方面，接受調(diào)查的253戶農(nóng)戶中，83.8%的農(nóng)戶（212戶）反映在征地后完全失去土地，16.2%的農(nóng)戶（41戶）反映在征收后還保留數(shù)量有限的土地。第三，在征地用途方面，接受調(diào)查的253戶農(nóng)戶中，30.8%的農(nóng)戶（78戶）反映征地用于交通建設(shè)，24.9%的農(nóng)戶（63戶）反映征地用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)，17.0%的農(nóng)戶（43戶）反映征地用于城鎮(zhèn)建設(shè)，27.3%的農(nóng)戶（69戶）反映征地用于房地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)等其他方面。第四，在征地補(bǔ)償發(fā)放狀況方面，接受調(diào)查的253戶農(nóng)戶中，87.4%的農(nóng)戶 （221戶）反映拿到了征地補(bǔ)償款，12.6%的農(nóng)戶 （32戶）反映未拿到征地補(bǔ)償款。2011年，太和縣城關(guān)鎮(zhèn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為33000元/畝，大新鎮(zhèn)和舊縣鎮(zhèn)為30140元/畝，這3個(gè)鎮(zhèn)的平均征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為331093元/畝。在反映拿到征地補(bǔ)償款的221戶農(nóng)戶中，15.8%的農(nóng)戶（35戶）反映拿到了每畝3萬元以上的征地補(bǔ)償款，63.8%的農(nóng)戶（141戶）反映每畝拿到了2至3萬元的征地補(bǔ)償款，20.4%的農(nóng)戶（45戶）反映拿到了每畝不足2萬元的征地補(bǔ)償款。但在問及征地補(bǔ)償如何在集體和被征地農(nóng)戶間如何分配時(shí)，多數(shù)農(nóng)戶對(duì)此表現(xiàn)出謹(jǐn)慎和不愿意回答的態(tài)度，有的農(nóng)戶甚至流露出擔(dān)心的意思。第五，在征地程序方面，接受調(diào)查的253戶農(nóng)戶中，68.0%的農(nóng)戶（172戶）表示征地前未收到征地通知，32.0%的農(nóng)戶（81戶）表示征地前事先收到征地通知。并且，在接受調(diào)查的253戶農(nóng)戶中，18.2%的農(nóng)戶（46戶）反映就征地補(bǔ)償問題被征詢過意見，盡管有6.0%的農(nóng)戶（15戶）就征地補(bǔ)償問題召開了聽證會(huì)，但征地補(bǔ)償款在聽證會(huì)召開后相應(yīng)增加的僅2戶。第六，在征地對(duì)農(nóng)民具體生活的影響方面，接受調(diào)查的253戶農(nóng)戶中，49.8%的農(nóng)戶（126戶）表示征地后生活有所提高，24.1%的農(nóng)戶 （61戶）表示征地后生活基本沒有變化，26.1%的農(nóng)戶（66戶）表示征地后生活有所下降；其中62.1%的農(nóng)戶（157戶）認(rèn)為他們土地的主要功能即為提供生活或生計(jì)保障，他們擔(dān)心土地被征收后今后生活缺乏基本的保障。

通過對(duì)太和縣253戶被征地農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)查，我們能更深刻地理解和認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段我國(guó)征地制度存在的突出問題，如征地權(quán)擴(kuò)張、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、征地程序不規(guī)范、被征地農(nóng)民生活缺乏保障等，今后征地制度改革應(yīng)從這幾個(gè)方面入手。如此的征地制度，在接受調(diào)查的253戶農(nóng)戶中有66.8%的農(nóng)戶（169戶）對(duì)征地制度表示不滿也就顯得不足為奇了。在169戶對(duì)征地制度表示不滿的農(nóng)戶中，7.7%的農(nóng)戶（13戶）表示曾積極地采取過上訪、聘請(qǐng)律師打官司等方式表示不滿，但這種表達(dá)不滿的方式要么被拒絕，要么沒有反應(yīng)，并且他們的這種方式會(huì)受到種種壓力甚至零散的但不能被忽略的威脅，這些都是我們進(jìn)行征地制度改革所必須直面的問題。

三、深化我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度改革的幾點(diǎn)建議

深化我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度改革是處理好城鄉(xiāng)關(guān)系所面臨的一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的問題，也是黨的第十七屆三中全會(huì)的重要議題，更是科學(xué)發(fā)展觀要求的以人為本，發(fā)展成果由全體人民共享的基本精神在土地問題上的體現(xiàn)。通過分析我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度存在的主要問題，并結(jié)合對(duì)安徽省太和縣253戶被征地農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)查，本文對(duì)深化土地征收制度改革提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）嚴(yán)格界定“公共利益”，縮小征地范圍

征地權(quán)是憲法賦予政府的一項(xiàng)特殊的行政權(quán)力，在征地法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)可以憑借這種權(quán)力，按照法定的權(quán)限和程序征收土地，無需在意被征收土地的所有者是否同意，并且被征收土地的所有者必須服從。為防止國(guó)家權(quán)力不當(dāng)?shù)胤指钏綑?quán)，世界各國(guó)或地區(qū)都制定了相關(guān)法律，明確規(guī)定政府征地行為必須是出于“公共利益”的需要。目前，我國(guó)憲法和相關(guān)法律對(duì)于什么是公共利益、如何確定公共利益、由誰來確定公共利益等都沒有進(jìn)行明確規(guī)定，對(duì)公共利益的解釋被隨意降為政府尤其是地方政府自由裁量權(quán)。在缺乏有效監(jiān)督的情況下，為追逐巨大的經(jīng)濟(jì)利益，地方政府往往會(huì)把這種自由裁量權(quán)最大化，無論以何種目的對(duì)土地或者其他財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收，都會(huì)冠之以“公共利益”的旗號(hào)，從而導(dǎo)致大量非公共利益用地也靠征收來解決，這勢(shì)必會(huì)侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，產(chǎn)生諸多有失公允和社會(huì)公平的現(xiàn)象。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)“公共利益”嚴(yán)格界定，進(jìn)而縮小征地范圍?？梢詫ⅰ肮怖妗苯忉尀榫哂芯唧w的、可以直接實(shí)現(xiàn)的公共利益和需要。此外，以書面條款或法律條文的方式規(guī)定例外之情況，嚴(yán)格其審批程序，并在決定征收前召開公開聽證會(huì)以體現(xiàn)其公益性。借鑒有關(guān)學(xué)者的主張和參照其他國(guó)家或地區(qū)的規(guī)定，可將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)和文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益。[12]如果征地目的符合以上規(guī)定，國(guó)家便可啟用征地權(quán)，如果不符合，則國(guó)家不能啟用征地權(quán)。通過嚴(yán)格界定“公共利益”，不僅有利于減少征地范圍，而且有利于降低行政權(quán)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生的可能性。

（二）按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬補(bǔ)償范圍

土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，其價(jià)格要根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系來決定，這是進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)依據(jù)。而按照土地原用途進(jìn)行征地補(bǔ)償，既不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，也不符合黨在十六大上確立的各種生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配的原則，損害了被征地農(nóng)民的權(quán)益，致使大批被征地農(nóng)民在失去土地后生活水平有所下降。土地征收是一種典型的國(guó)家權(quán)力割讓私權(quán)現(xiàn)象，為避免國(guó)家權(quán)力不當(dāng)?shù)鼗蜻^度地侵害私權(quán)，國(guó)外大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)尤其是主要發(fā)達(dá)國(guó)家基本上都是按市場(chǎng)價(jià)格來確定征地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格，以此對(duì)原土地權(quán)利人的損失給予比較完全的補(bǔ)償。[13]參照國(guó)際相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，逐步實(shí)施征地按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，這應(yīng)成為今后我國(guó)征地政策或立法的依據(jù)。驟然提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)加大地方政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，帶來各方利益的震蕩，同時(shí)還可能會(huì)促使其他農(nóng)民變相地將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，不利于保護(hù)耕地。目前，為解決征地補(bǔ)償?shù)墓絾栴}，應(yīng)及時(shí)建立科學(xué)的地價(jià)評(píng)估機(jī)制，調(diào)整征地補(bǔ)償?shù)挠?jì)算公式，提高補(bǔ)償額度，以土地的市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)和依據(jù)，這不僅有利于解決征地補(bǔ)償?shù)碾S意性問題，而且還能為土地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還應(yīng)拓寬補(bǔ)償范圍，補(bǔ)償范圍不能僅限于與被征地農(nóng)民的相關(guān)的直接損失，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)及被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，還應(yīng)擴(kuò)大到與被征地農(nóng)民間接相關(guān)的損失，如殘地?fù)p失、相鄰利益損失以及其他各種因征地所導(dǎo)致的必要費(fèi)用（包括搬遷費(fèi)用、臨時(shí)租房費(fèi)用）等。

（三）完善征地監(jiān)督救濟(jì)程序，實(shí)現(xiàn)程序正義

在我國(guó)，土地征收是國(guó)家權(quán)力割讓農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民土地使用權(quán)的行為，在強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力面前，作為土地權(quán)利人的“農(nóng)民集體”和農(nóng)民個(gè)體與之相比都是弱者，要保障他們的權(quán)益在征地過程中不被國(guó)家權(quán)力不當(dāng)或過度侵害，就必須規(guī)范和完善政府征地的法律程序。目前，規(guī)范和完善征地程序，增加征地工作的透明度，要賦予被征地農(nóng)民相應(yīng)的知情權(quán)、申訴權(quán)和參與權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)程序正義。首先，政府在提出用地申請(qǐng)時(shí)，要做到事先公告，讓被征地農(nóng)民對(duì)其合理性和合法性提出質(zhì)疑，尊重被征地農(nóng)民的知情權(quán)。其次，在用地申請(qǐng)批準(zhǔn)后，要再次進(jìn)行公告，并對(duì)征地補(bǔ)償?shù)葐栴}與被征地農(nóng)民進(jìn)行平等協(xié)商，若有爭(zhēng)議，被征地農(nóng)民可以申訴和申請(qǐng)仲裁，賦予被征地農(nóng)民以申訴權(quán)。最后，在征地過程中公開召開征地聽證會(huì)，讓被征地農(nóng)民參與其中，確保被征地農(nóng)民的參與權(quán)。同時(shí)，還應(yīng)積極健全征地過程的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，推行征地的行政管理、事務(wù)經(jīng)辦、監(jiān)督仲裁的相分離，通過建立公眾參與、公開查詢、舉行聽證會(huì)及建立舉報(bào)制度等途徑，加強(qiáng)全社會(huì)對(duì)征地過程的監(jiān)督，防范違法征地行為的發(fā)生，維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。此外，還應(yīng)建立征地的行政和司法救濟(jì)程序，被征地農(nóng)民對(duì)行政征收行為不服時(shí)，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或向人民法院提起訴訟，對(duì)于征地補(bǔ)償問題也可以民事糾紛提起訴訟，而不是訴諸于上訪、圍攻政府等“極端”方式去解決問題。完善征地監(jiān)督救濟(jì)程序，既能保證國(guó)家公共利益征地的順利進(jìn)行，維護(hù)國(guó)家利益，又能保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，有利于社會(huì)的長(zhǎng)治久安。[14]

（四）規(guī)范征地收益分配，建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系

征地收益尤其是征地增值收益的分配應(yīng)該將被征地農(nóng)民作為分配主體，土地對(duì)于農(nóng)民具有其他資產(chǎn)所不能替代的生產(chǎn)功能、歸依功能和保障功能，農(nóng)民為公共利益和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展放棄對(duì)土地占有，這本身就是一種巨大的犧牲，國(guó)家理應(yīng)作出相應(yīng)的補(bǔ)償，將征地增值收益盡可能多地給予農(nóng)民，甚至可以倒貼補(bǔ)償農(nóng)民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年我國(guó)被征地農(nóng)民累計(jì)達(dá)5000萬左右，2020年預(yù)計(jì)將超過1億。被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償款按目前農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，只能維持7年左右的生活，若按目前城鎮(zhèn)居民人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持2年多的生活。[15]許多被征地農(nóng)民變成“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的三無農(nóng)民，隨著時(shí)間的推移，這些被征地農(nóng)民勢(shì)必會(huì)給中國(guó)未來的發(fā)展帶來大量的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)和規(guī)范的方向來看，為被征地農(nóng)民建立社會(huì)保障體系是保障他們合法權(quán)益的根本舉措。首先，擴(kuò)大社會(huì)保障范圍，被征地時(shí)所有在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口均應(yīng)被納入其中，尤其是老年人口和勞動(dòng)力；其次，健全社會(huì)保障類型，加快普及被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，建立尤其適應(yīng)于農(nóng)村的社會(huì)保障體系；最后，切實(shí)落實(shí)保障資金，采取從政府土地收益、征地補(bǔ)償費(fèi)和被征地農(nóng)民個(gè)人收入中多方籌集資金的辦法，建立被征地農(nóng)民生活保障基金，封閉運(yùn)行，達(dá)到保障被征地農(nóng)民基本生活的目的。[16]在建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系的同時(shí)，政府還應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐男枰獙?duì)農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)的勞動(dòng)職業(yè)技能培訓(xùn)，積極拓寬就業(yè)渠道，扶持農(nóng)民再就業(yè)，以滿足其日后生活的需要。

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*本文為2012年江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目“新中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度研究：以安徽省太和縣為個(gè)案”（編號(hào)：CX2211-0866）的成果。

2012-05-23

竇祥銘，南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院2010級(jí)博士研究生。

吳妍妍