對開展城市總體規(guī)劃水資源論證的思考

于義彬

（水利部水資源管理中心，100053，北京）

為推進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作，水利部于2010年11月印發(fā)了《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知》（水資源〔2010〕483 號），啟動了規(guī)劃水資源論證試點工作。2012年國務(wù)院《關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3 號）中明確要求，加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和項目建設(shè)布局的水資源論證工作。城市總體規(guī)劃，作為規(guī)劃水資源論證的重要對象，是指導(dǎo)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展方向的重要依據(jù)，直接牽涉到區(qū)域水資源的承載能力。在沒有摸清水資源家底的情況下，盲目確定城鎮(zhèn)的建設(shè)布局和發(fā)展規(guī)模，將可能嚴(yán)重影響未來城市發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃水資源論證，對保障城市總體規(guī)劃的有效實施具有重要意義。

一、當(dāng)前開展城市總體規(guī)劃水資源論證遇到的主要問題

全國各地按照有關(guān)要求在城市總體規(guī)劃水資源論證方面做了一些工作。2012年6月，四川省頒布了《四川省取水許可和水資源費征收管理辦法》（四川省人民政府令第258號），2012年8月，新疆下發(fā)了《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證工作的通知》（新政辦發(fā)〔2012〕150 號），其中均對開展城市總體規(guī)劃水資源論證工作提出了明確要求。四川省綿陽、樂山、德陽三個市水務(wù)局聯(lián)合市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局下發(fā)了《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證工作的通知》，其中要求城鎮(zhèn)總體規(guī)劃等規(guī)劃，均應(yīng)編制規(guī)劃水資源論證報告書，規(guī)劃水資源論證報告書的審查意見將作為審批規(guī)劃的依據(jù)。截至目前，四川省已經(jīng)完成了南充、自貢等8個地級市城市總體規(guī)劃的規(guī)劃水資源論證報告書的審查，正在配合相關(guān)部門開展資陽市城市總體規(guī)劃的規(guī)劃水資源論證報告書的編制工作?！短粕窖睾！八狞c一帶”地區(qū)總體規(guī)劃水資源論證報告》《重慶兩江新區(qū)水土片、龍盛片總體規(guī)劃水資源論證報告書》《亳州市城市規(guī)劃區(qū)水資源論證報告書》等也先后通過審查。浙江省、江西省等地區(qū)也陸續(xù)開展了城市總體規(guī)劃的水資源論證工作。從當(dāng)前全國部分地區(qū)開展城市總體規(guī)劃水資源論證的工作來看，取得了一定的實踐工作經(jīng)驗，也存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.規(guī)劃水資源論證基礎(chǔ)工作薄弱

規(guī)劃水資源論證工作是近年才逐步啟動的新工作，雖然水利部于2010年發(fā)布了《規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求（試行）》，但通過實踐，目前的技術(shù)要求還不能適應(yīng)水資源論證工作的需要，報告書審查重點不明確，缺乏針對性和可操作性，水行政主管部門缺乏對規(guī)劃水資源論證審查要求的監(jiān)督管理手段，難以真正發(fā)揮水資源的約束和導(dǎo)向作用。

2.城市總體規(guī)劃水資源論證與城市總體規(guī)劃的涉水內(nèi)容很難銜接

城市總體規(guī)劃重點關(guān)注城市發(fā)展規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模、城市用地布局、城區(qū)的給水和排水工程建設(shè)等，有些內(nèi)容是方向性和指導(dǎo)性的，因此使得城市總體規(guī)劃水資源論證與城市總體規(guī)劃的涉水內(nèi)容很難銜接。如果僅僅回答或論證城市總體規(guī)劃供水與排水又流于一般性的建設(shè)項目水資源論證，因此，尺度與深度不好掌握。

3.城市總體規(guī)劃水資源論證的介入時機(jī)不恰當(dāng)

目前，城市總體規(guī)劃水資源論證工作，基本是在城市總體規(guī)劃編制完成、待審批階段介入，并沒有在城市總體規(guī)劃編制過程中介入，介入時機(jī)較遲。因此，規(guī)劃水資源論證的意見很難在城市總體規(guī)劃中落實，城市總體規(guī)劃也很難根據(jù)規(guī)劃水資源論證的建議進(jìn)行調(diào)整，城市總體規(guī)劃水資源論證難發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

4.與水資源綜合規(guī)劃很難協(xié)調(diào)

城市規(guī)劃水資源論證原則上應(yīng)與該區(qū)域的水資源綜合規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，各省市的水資源綜合規(guī)劃一般以2005年為現(xiàn)狀年，至今情況已發(fā)生重大變化，很多省水資源綜合規(guī)劃仍然未經(jīng)正式批準(zhǔn)，而當(dāng)前城市總體規(guī)劃水資源論證一般以2009年或2010年為現(xiàn)狀年。由于現(xiàn)狀年選取存在差別，在城市規(guī)劃水資源論證編制中水資源總量、可利用水資源量、各類生產(chǎn)生活需求量就缺乏權(quán)威性約束，造成城市總體規(guī)劃水資源論證中的用水效率指標(biāo)與水資源綜合規(guī)劃中相應(yīng)的控制指標(biāo)銜接困難。

5.城市總體規(guī)劃水資源論證與水資源管理“三條紅線”控制性指標(biāo)銜接困難

一方面，與“三條紅線”相關(guān)的一系列基礎(chǔ)性配套工作正在開展，具體成果尚未完成，如總量控制指標(biāo)并未正式層層分解，某些地區(qū)，三條紅線控制指標(biāo)基本落實到省市，還沒有落實到縣鎮(zhèn)。另一方面，城市總體規(guī)劃的涉水部分內(nèi)容，基本上是政策性、原則性、導(dǎo)向性或目標(biāo)性的概述。僅僅就水功能區(qū)納污紅線來說，依據(jù)城市總體規(guī)劃的論述，很難將論證區(qū)域內(nèi)的污染物類型和總量核算清楚，這也給城市總體規(guī)劃水資源論證和水功能區(qū)限制納污總量控制紅線的銜接，造成很大困難。目前，我國水功能區(qū)劃按流域水系劃分，不是按照行政區(qū)域劃分。由于城市總體規(guī)劃和水功能區(qū)劃的區(qū)域劃分體系不配套，造成水功能區(qū)劃成果很難直接應(yīng)用于城市總體規(guī)劃水資源論證之中。因此，已完成的城市規(guī)劃水資源論證仍然只停留在原則性要求上，并未與“三條紅線”控制性指標(biāo)嚴(yán)格掛鉤。

二、準(zhǔn)確把握城市總體規(guī)劃水資源論證的技術(shù)環(huán)節(jié)

1.明確城市總體規(guī)劃水資源論證的介入時機(jī)

城市總體規(guī)劃水資源論證主要目的是保障城市布局與水資源條件相適應(yīng)、城市規(guī)模與水資源承載能力相協(xié)調(diào)，提高城市總體規(guī)劃編制的科學(xué)性，實現(xiàn)城市健康持續(xù)發(fā)展和水資源可持續(xù)利用的雙贏。因此，在城市總體規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃形成草稿時，及時介入規(guī)劃水資源論證工作，明確規(guī)劃水資源論證的早期介入原則，以充分發(fā)揮城市總體規(guī)劃水資源論證的作用。

2.明確城市總體規(guī)劃水資源論證的工作定位

城市總體規(guī)劃重點確定城市的性質(zhì)、定位、規(guī)模、布局等，涉水內(nèi)容交待相當(dāng)簡略，規(guī)劃的重點是中心城區(qū)、縣城和重要集鎮(zhèn)，而水資源具有流域和區(qū)域上的關(guān)聯(lián)性，要分析城市供水水源的可靠性和排水的安全性，有必要對流域和區(qū)域的供用水情況進(jìn)行梳理，分析城市發(fā)展與水資源條件的適應(yīng)性。因此，在進(jìn)行城市總體規(guī)劃水資源論證工作時，需要認(rèn)真分析城市總體規(guī)劃報告，對涉水內(nèi)容進(jìn)行識別和梳理，根據(jù)城市總體規(guī)劃目標(biāo)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，結(jié)合流域和區(qū)域水資源規(guī)劃等要求進(jìn)行必要的分析和補(bǔ)充，科學(xué)分析水資源對規(guī)劃的保障能力以及規(guī)劃實施對區(qū)域或流域水資源的影響，從而實現(xiàn)城市總體規(guī)劃水資源論證與城市總體規(guī)劃涉水內(nèi)容相銜接。

3.充分考慮與水資源綜合規(guī)劃的結(jié)合

水資源綜合規(guī)劃是今后一個時期內(nèi)水資源開發(fā)利用與管理的基本依據(jù)，也是我國制定和頒布水資源管理“三條紅線”的基本依據(jù)，應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃水資源論證的基本依據(jù)。水資源綜合規(guī)劃的水資源配置方案是依據(jù)其編制時的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃預(yù)測的需水量制定的，在進(jìn)行城市總體規(guī)劃水資源論證時，其國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃已發(fā)生了變化，用水水平和用水效率也可能發(fā)生變化。因此，城市總體規(guī)劃水資源論證可以利用的是水資源綜合規(guī)劃的水資源分區(qū)、水源量及其可利用量的成果，水資源配置的原則和思路以及總體配置框架，但對具體的水量配置方案，宜根據(jù)新的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃重新復(fù)核，必要時在遵循可持續(xù)發(fā)展原則的前提下，可對配置方案進(jìn)行局部調(diào)整，并對其與區(qū)域流域的協(xié)調(diào)性、配置方案合理性和可行性進(jìn)行分析。應(yīng)充分考慮已經(jīng)審批的各種專項水規(guī)劃成果在城市總體規(guī)劃區(qū)的水資源配置需求，對一些審批時間較長、且其水資源配置原則已不符合當(dāng)前國家水資源開發(fā)利用和保護(hù)管理方針的專項規(guī)劃，可適當(dāng)進(jìn)行水資源配置調(diào)整。

4.準(zhǔn)確把握城市總體規(guī)劃水資源論證內(nèi)容

城市總體規(guī)劃水資源論證應(yīng)是城市總體規(guī)劃的細(xì)化與深入，重點論證城市總體規(guī)劃是否滿足水資源配置與規(guī)劃，是否存在取水、用水和污水排放的制約性因素。對城市總體規(guī)劃中的涉水內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化及分析，論證與涉水有關(guān)規(guī)劃成果的符合性，提出水資源配置建議。應(yīng)注重規(guī)劃區(qū)的水資源現(xiàn)狀分析評價及其承載能力，重點對規(guī)劃水資源需求合理性，規(guī)劃區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目布局等與區(qū)域水資源的協(xié)調(diào)性和適應(yīng)性以及規(guī)劃供水方案可行性和可靠性進(jìn)行分析論證，同時應(yīng)對規(guī)劃實施后可能對流域或者區(qū)域水資源的影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，并提出預(yù)防或者減輕不良影響的對策與措施，以及規(guī)劃調(diào)整的建議。由于城市用水戶及其取用排水的性質(zhì)存在較大的不確定性，預(yù)測的水量和排污情況不易把握，因此，應(yīng)依據(jù)水資源管理“三條紅線”指標(biāo)，提出方向性和控制性的要求，分析與水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的符合性。

5.城市總體規(guī)劃水資源論證的主要技術(shù)路線

①了解城市總體規(guī)劃在發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展方向以及水資源需求方面的意向。②分析區(qū)域水資源承載能力，通過對現(xiàn)狀條件下的來水、取水、用水、節(jié)水、退水分析，以及已經(jīng)審批相關(guān)專項規(guī)劃對水資源的需求，提出水資源的可利用量和水環(huán)境容量指標(biāo)，分別按流域和行政區(qū)域兩種單元進(jìn)行承載能力評價。③按照相關(guān)取用水定額規(guī)范以及有關(guān)要求，針對城市總體規(guī)劃中提出的人口、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)值、GDP等發(fā)展指標(biāo)，對城市總體規(guī)劃的需水進(jìn)行預(yù)測或復(fù)核。④通過對城市區(qū)現(xiàn)狀節(jié)水狀況和潛力分析，提出城市總體規(guī)劃建設(shè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)取用水及節(jié)水潛力。⑤提出城市總體規(guī)劃水資源配置方案，包括生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，重點研究多年平均情況，有條件時補(bǔ)充研究枯水年、枯水期情況。⑥城市總體規(guī)劃退水總體方案的論證，包括退水方案與水功能區(qū)限制排污總量的符合性分析、城市現(xiàn)狀及發(fā)展期污水處理能力分析、城市總體規(guī)劃區(qū)退水與環(huán)境容量許可的符合性分析等。⑦城市總體規(guī)劃水資源配置中存在的問題及對區(qū)域的影響論證，并提出水資源保護(hù)措施。⑧規(guī)劃調(diào)整建議，包括因水資源的制約對城市總體規(guī)劃的規(guī)模及產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整建議、從城市供水安全出發(fā)提出城鎮(zhèn)備用水源方案、對現(xiàn)狀其他產(chǎn)業(yè)的布局優(yōu)化、整合等。

三、積極推進(jìn)城市總體規(guī)劃水資源論證工作的對策與措施

1.將城市總體規(guī)劃水資源論證納入規(guī)劃編制工作中

城市總體規(guī)劃的審批職能部門尚未將城市總體規(guī)劃中的水資源論證作為一個專門的規(guī)劃論證環(huán)節(jié)，致使城市總體規(guī)劃水資源論證工作總體較為被動。城市總體規(guī)劃中對產(chǎn)業(yè)布局較為模糊，直接影響城市總體規(guī)劃水資源論證中對水資源配置定額、合理性及退水問題的分析論證。建議在城市總體規(guī)劃中，要求城市總體規(guī)劃編制單位應(yīng)將規(guī)劃區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)一步明確。目前，城市總體規(guī)劃在闡述規(guī)劃區(qū)的水資源問題時，只重視行政區(qū)域而不顧及流域單元的現(xiàn)象突出，一定意義上帶來上下游水資源配置和管理關(guān)系的不協(xié)調(diào)。建議盡快組織完成四級水資源分區(qū)套縣的水資源配置指標(biāo)，加快水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的分解，以指導(dǎo)和規(guī)范城市總體規(guī)劃中的水資源論證工作。

2.加快出臺《城市總體規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求》和城市總體規(guī)劃水資源論證管理要求

一方面，規(guī)劃水資源論證的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，只有2010年11月水利部發(fā)布的 《規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求 （試行）》，但由于該技術(shù)不是針對城市總體規(guī)劃而編制，論證內(nèi)容設(shè)置缺乏針對性和操作性。因此，亟待出臺“城市總體規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求”；另一方面，雖然水法和國務(wù)院的有關(guān)文件明確規(guī)定了城市總體規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證，但是由于缺乏操作層面的具體規(guī)定，還沒有建立城市總體規(guī)劃水資源論證制度，城市總體規(guī)劃水資源論證工作還沒有從全國層面得到真正落實。因此，亟需出臺城市總體規(guī)劃水資源論證的有關(guān)管理要求，或者水利部會同國家發(fā)改委、住建部等部門聯(lián)合出臺開展規(guī)劃水資源論證工作的有關(guān)文件，來指導(dǎo)城市總體規(guī)劃水資源論證工作。如果能從國務(wù)院行政法規(guī)或者全國人大立法的角度，建立規(guī)劃水資源論證制度，將是推進(jìn)城市總體規(guī)劃水資源論證工作的最有效途徑。

3.大力推進(jìn)城市總體規(guī)劃水資源論證試點工作

在正式下發(fā)城市總體規(guī)劃水資源論證工作要求文件之前，建議通過經(jīng)費補(bǔ)助、制度宣傳等方式，大力推進(jìn)城市總體規(guī)劃水資源論證試點工作，提高各地對城市總體規(guī)劃開展水資源論證工作的重視，并對城市總體規(guī)劃水資源論證的關(guān)鍵問題進(jìn)行研究和探索。通過召開試點工作座談會等形式，擴(kuò)大工作交流，不斷總結(jié)論證工作經(jīng)驗，逐步促進(jìn)城市總體規(guī)劃水資源論證工作全面開展。抓好規(guī)劃水資源論證審查專家、編制單位、審查機(jī)關(guān)的人員培訓(xùn)，提高規(guī)劃水資源論證的工作水平。

4.加強(qiáng)城市總體規(guī)劃水資源論證報告書審查

城市總體規(guī)劃水資源論證報告書及其審查意見是城市總體規(guī)劃審批的依據(jù)。按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法，直轄市的城市總體規(guī)劃由直轄市人民政府報國務(wù)院審批。省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及國務(wù)院確定的城市總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務(wù)院審批。其他城市的總體規(guī)劃，由城市人民政府報省、自治區(qū)人民政府審批。因此，對應(yīng)城市總體規(guī)劃審批權(quán)限，國務(wù)院審批的城市總體規(guī)劃，其水資源論證報告書由水利部審查，由城市人民政府報省、自治區(qū)人民政府審批的城市總體規(guī)劃由省級水行政主管部門負(fù)責(zé)審查。同時，在審查中，應(yīng)充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)的作用，由水利部審查的水資源論證報告書，流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)初審。由省級水行政主管部門負(fù)責(zé)審查的水資源論證報告書，應(yīng)邀請流域機(jī)構(gòu)參加。

5.積極宣傳城市總體規(guī)劃水資源論證的必要性和重要性

各級水行政主管部門應(yīng)積極向規(guī)劃編制部門和政府主要領(lǐng)導(dǎo)說明城市總體規(guī)劃水資源論證工作對城市總體規(guī)劃實施的重要性，爭取得到政府主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的理解、認(rèn)可和支持，沒有開展城市總體規(guī)劃水資源論證工作，就缺乏對城市總體規(guī)劃在水資源方面的支撐條件，城市總體規(guī)劃無法通過審查。同時，各地在推進(jìn)規(guī)劃水資源論證的進(jìn)程中，積極爭取將城市總體規(guī)劃水資源論證的要求寫進(jìn)地方的部門文件、政府規(guī)章或者地方性法規(guī)中，對城市總體規(guī)劃水資源論證工作做出明確具體的規(guī)定，從而從地方的角度進(jìn)一步確立城市總體規(guī)劃水資源論證的法律地位，為全國推進(jìn)城市總體規(guī)劃水資源論證工作奠定基礎(chǔ)。

[1]水利部.關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知[R].2010.