水利現(xiàn)代化規(guī)劃編制幾個(gè)問題的探討

喻君杰

（江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，210029，南京）

2011年，水利部選定在湖北省境內(nèi)的漢江流域、江蘇省和北京、寧波、大連、青島、無錫、蘇州、紹興、中山等8個(gè)城市開展水利現(xiàn)代化試點(diǎn)工作，要求各試點(diǎn)地區(qū)編制水利現(xiàn)代化規(guī)劃，指導(dǎo)水利現(xiàn)代化建設(shè)。水利現(xiàn)代化規(guī)劃是新事物，如何合理把握規(guī)劃定位、規(guī)劃任務(wù)、規(guī)劃目標(biāo)，是規(guī)劃編制中值得探討的重要問題。

一、關(guān)于規(guī)劃定位

規(guī)劃定位是規(guī)劃編制時(shí)首先需要解決的問題。規(guī)劃定位不同，規(guī)劃內(nèi)容、成果體例、審批部門、實(shí)施途徑會(huì)有很大的差異。水利規(guī)劃可分為戰(zhàn)略規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃五類。其中發(fā)展規(guī)劃屬于國務(wù)院 《關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》中所稱的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃的專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，是國家、各地方行政區(qū)域或流域片水利發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，規(guī)劃期一般為5～10年。綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃都屬于技術(shù)支撐性規(guī)劃，是針對防洪、除澇，水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理，河湖保護(hù)與管理，水土保持，城鎮(zhèn)水利建設(shè)，農(nóng)村水利建設(shè)，水利能力建設(shè)等專業(yè)領(lǐng)域編制的規(guī)劃，或是包含若干專業(yè)領(lǐng)域的綜合規(guī)劃，其規(guī)劃內(nèi)容與深度滿足《江河流域規(guī)劃編制規(guī)范》等專業(yè)規(guī)范的要求，通常以編制規(guī)劃以后的10～15年為近期規(guī)劃水平年，以20～30年或更遠(yuǎn)一些為遠(yuǎn)期規(guī)劃水平年，為發(fā)展規(guī)劃提供技術(shù)支撐。專項(xiàng)規(guī)劃是根據(jù)需要對水利發(fā)展的某一特定領(lǐng)域改革發(fā)展或工程建設(shè)的專項(xiàng)安排，規(guī)劃期根據(jù)實(shí)施需要確定。

水利現(xiàn)代化規(guī)劃是水利現(xiàn)代化建設(shè)綱領(lǐng)性文件和頂層設(shè)計(jì)，內(nèi)容既包括防洪減災(zāi)、水資源供給、水生態(tài)保護(hù)、城市水利、農(nóng)村水利等功能體系建設(shè)安排，也包括水利社會(huì)管理與公共服務(wù)能力、水利發(fā)展保障能力等保障體系建設(shè)安排，是水利全面發(fā)展的規(guī)劃安排，具有明顯的發(fā)展規(guī)劃特征。同時(shí)水利現(xiàn)代化規(guī)劃要根據(jù)區(qū)域自然條件、水利發(fā)展?fàn)顩r和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略布局，研究本區(qū)水利發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展模式，提出具有地區(qū)特點(diǎn)和階段特征的水利現(xiàn)代化建設(shè)總體目標(biāo)與布局，對較長時(shí)期的水利建設(shè)和管理具有指導(dǎo)作用，具有一定的戰(zhàn)略性。因此，水利現(xiàn)代化規(guī)劃可定位為具有戰(zhàn)略性的水利發(fā)展規(guī)劃。

對省級水利現(xiàn)代化規(guī)劃，既要明確省級水利現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，具有可操作性，也要各地方水利現(xiàn)代化建設(shè)提出分類指導(dǎo)性意見，具有指導(dǎo)性。對規(guī)劃范圍較小、規(guī)劃任務(wù)相對單一的市區(qū)、縣域范圍的水利現(xiàn)代化規(guī)劃，也可以是發(fā)展規(guī)劃和技術(shù)支撐性規(guī)劃的結(jié)合體，其規(guī)劃內(nèi)容、深度和規(guī)劃期安排滿足《江河流域規(guī)劃編制規(guī)范》（SL 201—1997）等專業(yè)規(guī)范、規(guī)程的要求。

二、關(guān)于規(guī)劃期

水利作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，其現(xiàn)代化進(jìn)程必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本現(xiàn)代化進(jìn)程相銜接，適度超前安排，其規(guī)劃期和規(guī)劃水平年應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相一致，或適當(dāng)縮短或提前。

盡管水利現(xiàn)代化建設(shè)可以跨越發(fā)展，但總體看，我國大部分地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，現(xiàn)代水利管理制度尚未完全建立，水利發(fā)展保障能力不穩(wěn)定，水利現(xiàn)代化發(fā)展模式需要探討，水利現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)還很繁重，投資需求較大，短時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化不太現(xiàn)實(shí)，規(guī)劃期不宜太短。2011年中央1號文件提出了加大公共財(cái)政對水利投入的若干政策意見，力爭今后10年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍。各地也對擴(kuò)大水利投入作出了政策安排。從用足政策、促進(jìn)水利發(fā)展角度考慮，即便水利發(fā)展水平較高的地區(qū)，規(guī)劃期也不宜太短。對目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不高，距離基本現(xiàn)代化目標(biāo)較遠(yuǎn)的地區(qū)，可按經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程階段性目標(biāo)要求，確定水利現(xiàn)代化的階段性建設(shè)目標(biāo)，建議規(guī)劃期不長于10年，并對實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化進(jìn)行遠(yuǎn)景展望。對水利現(xiàn)代化試點(diǎn)地區(qū)，其規(guī)劃期還要覆蓋上級所要求的試點(diǎn)時(shí)間。綜合考慮，水利現(xiàn)代化的規(guī)劃期建議以5～10年為宜?！督K水利現(xiàn)代化規(guī)劃》確定規(guī)劃期為2011—2020年。

三、關(guān)于規(guī)劃任務(wù)

水利現(xiàn)代化規(guī)劃任務(wù)要根據(jù)國家關(guān)于水利改革發(fā)展的總體要求，結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)規(guī)劃定位安排，合理確定規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃深度。根據(jù)水利部《水利規(guī)劃管理辦法(試行)》，作為發(fā)展規(guī)劃的水利現(xiàn)代化規(guī)劃，規(guī)劃內(nèi)容宜覆蓋防洪抗旱減災(zāi)、水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)、農(nóng)村水利、水土保持、水利政策法規(guī)、水利建設(shè)管理、農(nóng)村水電、水文及水利信息化、水利科技與國際合作、水利人才開發(fā)等專業(yè)領(lǐng)域，并根據(jù)地方實(shí)際取舍。規(guī)劃工作任務(wù)可包括：區(qū)域水利條件分析，水利發(fā)展現(xiàn)狀評價(jià)及存在問題分析，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水利需求分析，水利現(xiàn)代化內(nèi)涵與發(fā)展模式研究，水利發(fā)展指導(dǎo)思想與基本原則研究，水利現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)及指標(biāo)研究，各分區(qū)、各領(lǐng)域水利現(xiàn)代化發(fā)展總體布局研究，各專業(yè)和地區(qū)建設(shè)任務(wù)與措施研究，提出規(guī)劃實(shí)施原則和總體安排意見，評價(jià)規(guī)劃實(shí)施后對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的影響，提出規(guī)劃保障措施。其中，規(guī)劃重點(diǎn)建議包括：分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水利需求，找出水利發(fā)展短板，提出適合地方特點(diǎn)和階段特征的水利現(xiàn)代化發(fā)展模式，明確規(guī)劃目標(biāo)、總體布局和重點(diǎn)措施，并提出保障規(guī)劃實(shí)施的政策措施。

規(guī)劃編制中，要落實(shí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)劃、區(qū)域規(guī)劃等上位規(guī)劃的要求，與國土整治規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃、交通等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃有機(jī)銜接，提高規(guī)劃的前瞻性和協(xié)調(diào)性。充分利用已有流域、區(qū)域綜合規(guī)劃，以及防洪規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、水土保持規(guī)劃、水功能區(qū)劃及水資源保護(hù)規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃成果，在防洪減災(zāi)、水資源保障等策略選擇、目標(biāo)確定以及總體布局、骨干工程規(guī)模、實(shí)施時(shí)序安排等方面充分銜接，遵從國家流域、區(qū)域有關(guān)規(guī)劃安排，加強(qiáng)綜合研究，提高規(guī)劃的技術(shù)可行性、損益平衡性和實(shí)施可能性。對技術(shù)性支撐規(guī)劃基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，宜從防洪減災(zāi)、水資源供給、水生態(tài)保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)和重大布局等方面，按有關(guān)技術(shù)規(guī)范、規(guī)程深度要求，進(jìn)行專門研究，達(dá)到規(guī)劃設(shè)定的深度要求。

四、關(guān)于規(guī)劃目標(biāo)

水利現(xiàn)代化規(guī)劃目標(biāo)不同于一般水利發(fā)展規(guī)劃、綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃目標(biāo)，需要說清什么是本地水利基本現(xiàn)代化，如何評判水利基本現(xiàn)代化是否實(shí)現(xiàn)。作為研究，還需說明水利現(xiàn)代化的基本特征和什么是水利現(xiàn)代化?！督K水利現(xiàn)代化規(guī)劃（2011—2020）》的規(guī)劃目標(biāo)采取目標(biāo)內(nèi)涵、指標(biāo)體系、進(jìn)程標(biāo)準(zhǔn)和形象愿景四結(jié)合表述。

根據(jù)近年各方面的研究，總體認(rèn)為水利現(xiàn)代化有以下幾方面的特性：一是水利現(xiàn)代化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化的重要組成部分，必須融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)大系統(tǒng)，與相關(guān)領(lǐng)域現(xiàn)代化進(jìn)程協(xié)調(diào)配合，并適度超前發(fā)展；二是水利現(xiàn)代化是動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，基本實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本現(xiàn)代化要求而確定的水利發(fā)展進(jìn)程中的階段性目標(biāo)；三是水利現(xiàn)代化具有明顯的地域性，不同資源條件、不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，水利現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)也不同；四是建設(shè)水利現(xiàn)代化，需要全社會(huì)的通力協(xié)作、共同推進(jìn)，需要廣大公眾的廣泛參與、密切配合，水利現(xiàn)代化建設(shè)成果必須得到社會(huì)公眾的廣泛認(rèn)同。

對什么是水利現(xiàn)代化，總體認(rèn)為：一要形成科學(xué)的治水理念和治水思路，以科學(xué)理論指導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)；二要形成安全可靠的防災(zāi)減災(zāi)和資源保障體系，為社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、生態(tài)與環(huán)境安全提供基礎(chǔ)保障；三要以先進(jìn)的技術(shù)裝備與信息化管理手段改造傳統(tǒng)水利，采用先進(jìn)、可靠、實(shí)用、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的技術(shù)方案建設(shè)水利，實(shí)現(xiàn)水利技術(shù)手段的現(xiàn)代化；四要采用依法管理和高效服務(wù)的現(xiàn)代管理方式，實(shí)現(xiàn)水利管理方式的現(xiàn)代化；五要形成掌握現(xiàn)代技術(shù)的高層次人才隊(duì)伍和高素質(zhì)職工隊(duì)伍，為水利現(xiàn)代化建設(shè)提供核心保障。

什么是本地水利現(xiàn)代化，即本地水利現(xiàn)代化的目標(biāo)內(nèi)涵，是規(guī)劃目標(biāo)研究的核心。目標(biāo)內(nèi)涵應(yīng)覆蓋水利現(xiàn)代化的基本特征，體現(xiàn)國家水利發(fā)展方針和本地實(shí)際，凸顯本地適宜水利發(fā)展模式，可從以下六個(gè)方面研究：一是安全保障方面，建成標(biāo)準(zhǔn)較高、功能完備、區(qū)域協(xié)調(diào)、能力可靠的防洪減災(zāi)工程體系，形成體制協(xié)調(diào)、機(jī)制靈活、應(yīng)急有序、社會(huì)協(xié)同的水利綜合保障體系，能持續(xù)有效控減水旱災(zāi)害損失；二是資源保障方面，形成符合區(qū)域資源稟賦條件與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，具有資源配置優(yōu)化、資源利用高效、資源承載合理、資源管理規(guī)范特點(diǎn)的水資源和河湖資源開發(fā)利用模式，能有效化解資源環(huán)境約束，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供可持續(xù)的水資源保障；三是生態(tài)保障方面，樹立健康河湖理念，實(shí)踐流域綜合管理，協(xié)調(diào)水土資源利用，打造具有水系暢通、水體清澈、水景優(yōu)美、水陸和諧為特征的生態(tài)河湖工程體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)河湖生態(tài)優(yōu)美；四是城鄉(xiāng)水利分類指導(dǎo)方面，建成標(biāo)準(zhǔn)較高、布局協(xié)調(diào)、功能齊全、集約利用、技術(shù)先進(jìn)、裝配施工、長效管理、服務(wù)到位的現(xiàn)代城鄉(xiāng)水利工程體系和水利服務(wù)體系，形成適宜的城鄉(xiāng)水利發(fā)展模式，為城鄉(xiāng)現(xiàn)代化提供保障；五是水利良性發(fā)展模式方式，建成法規(guī)政策完備、規(guī)劃設(shè)計(jì)科學(xué)、建設(shè)管理有序、資金投入可靠、消耗補(bǔ)償及時(shí)、工程管理規(guī)范的水利工程建設(shè)和管理保障體系，保持河湖與水利工程體系的功能完備和能力完好；六是水利工程調(diào)控運(yùn)行方面，利用現(xiàn)代技術(shù)改造水利工程和管理體系，形成信息齊全、預(yù)案完備、決策科學(xué)、調(diào)度優(yōu)化、運(yùn)行靈活的現(xiàn)代水利工程調(diào)度運(yùn)行體系，實(shí)現(xiàn)水量、水質(zhì)統(tǒng)一調(diào)度，流域、區(qū)域、城市統(tǒng)籌兼顧，有效發(fā)揮工程綜合效益。

水利現(xiàn)代化的指標(biāo)體系及現(xiàn)代化評判標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)劃目標(biāo)研究的另一個(gè)重點(diǎn)?？筛鶕?jù)本地水利現(xiàn)代化目標(biāo)內(nèi)涵，參照水利部 《水利現(xiàn)代化參考評價(jià)指標(biāo)體系》，選擇指標(biāo)，設(shè)定權(quán)重，確定標(biāo)準(zhǔn)。要突出國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中有關(guān)涉水指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)要求，體現(xiàn)水利保障作用。要反映國家、流域和上級關(guān)于水利現(xiàn)代化發(fā)展的基本要求，保證水利現(xiàn)代化體系的系統(tǒng)性、科學(xué)性，保證標(biāo)準(zhǔn)基本銜接，可以橫向比較。更要反映地域性特點(diǎn)，保證指標(biāo)體系有地方特色，各分項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)有流域、區(qū)域綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃對接，與“十二五”水利發(fā)展規(guī)劃對接，保證目標(biāo)適宜、協(xié)調(diào)、可達(dá)。還要注意指標(biāo)的公認(rèn)性、獨(dú)立性，兼顧評價(jià)資料獲取的可能性和簡化工作的要求。可綜合考慮分項(xiàng)指標(biāo)評判、同類指標(biāo)綜合評判、全部指標(biāo)綜合評判來共同評價(jià)現(xiàn)代化進(jìn)程，綜合指標(biāo)值體現(xiàn)現(xiàn)代化的總體水平，單項(xiàng)指標(biāo)和分類指標(biāo)綜合值體現(xiàn)各個(gè)方面的水平，不能存在明顯短板，同時(shí)現(xiàn)代化要得到社會(huì)的認(rèn)可?！督K水利現(xiàn)代化規(guī)劃（2011—2020）》提出了六大類22項(xiàng)指標(biāo)的現(xiàn)代化指標(biāo)體系（每類指標(biāo)設(shè)一關(guān)鍵性指標(biāo)，見圖1），當(dāng)綜合得分達(dá)到90分以上、單項(xiàng)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度達(dá)到80%以上（其中關(guān)鍵性指標(biāo)達(dá)到90%以上）、人民群眾對水利現(xiàn)代化建設(shè)成果的滿意度達(dá)到70%以上時(shí)，即判定為基本實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化。

為便于宣傳，促進(jìn)全社會(huì)支持水利現(xiàn)代化建設(shè)，規(guī)劃目標(biāo)中還可提出水利現(xiàn)代化愿景，采用詩詞化的語言，扼要表征地域特點(diǎn)和水利現(xiàn)代化建設(shè)成效。

[1]江蘇省水利廳.江蘇水利現(xiàn)代化規(guī)劃（2011—2020）[S].2012.

[2]水利部.水利規(guī)劃管理辦法（試行）（水規(guī)計(jì)〔2010〕143 號）[S].2010.

[3]江蘇省水利廳.江蘇省水利規(guī)劃管理辦法（試行）（蘇水計(jì)〔2008〕122 號）[S].2008.

[4]中國水利現(xiàn)代化研究課題組.中國水利現(xiàn)代化的內(nèi)涵及其評價(jià)指標(biāo)體系[J].中國水利,2004(4).

[5]顧浩.中國水利現(xiàn)代化研究[J].水利水電技術(shù),2004(1).

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[7]張海濤,謝新民,楊麗麗.水利現(xiàn)代化評價(jià)指標(biāo)體系與評價(jià)方法研究[J].中國水利水電科學(xué)研究院學(xué)報(bào),2010,8(2).