建立符合國(guó)情的最嚴(yán)格水資源管理制度

高而坤

（水利部水資源司，100053，北京）

2011年中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》和中央水利工作會(huì)議都明確要求，把嚴(yán)格水資源管理作為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，建立用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任和考核制度，確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線。2012年，國(guó)務(wù)院又發(fā)布國(guó)發(fā)〔2012〕3號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》，對(duì)嚴(yán)格水資源管理作出總體部署和全面安排。由此，維系生活、生產(chǎn)、生態(tài)而無(wú)可替代的水資源更加引起社會(huì)高度關(guān)注，水資源管理也更加緊密地影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人們的用水方式和習(xí)慣。

一、實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度是面對(duì)我國(guó)基本國(guó)情和水情作出的重大決策

人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國(guó)的基本國(guó)情和水情。首先就人多水少而言，其實(shí)我國(guó)水資源總量并不少，列世界第六位，但是人均年水資源量少，約2 100 m3，為世界人均年水資源量的1/3。因此，我國(guó)水少是指人均水少。如此人多水少是否會(huì)制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呢？通過(guò)與以色列水資源狀況比較，應(yīng)該肯定地說(shuō)不會(huì)。以色列地處非常缺水的阿拉伯地區(qū)，人均水資源量不足300m3，這樣的水資源條件并沒(méi)有影響以色列經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列。以色列還是農(nóng)業(yè)產(chǎn)品出口國(guó)家，其嚴(yán)格有效的水資源管理保障了人均700 m3左右的用水量?？梢?jiàn)，我國(guó)的人均水資源量應(yīng)可以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水的合理需求。

我國(guó)水資源時(shí)空分布不均，緣于雨水分布不均。年均2.8萬(wàn)億m3水資源量中約70%來(lái)自雨洪資源，其中可利用量不足9000萬(wàn)m3。由于降雨主要集中在雨季3～4個(gè)月內(nèi)，北方很多地區(qū)甚至在1～2個(gè)月內(nèi)就降下全年90%的雨量，導(dǎo)致了水資源年內(nèi)分布不均。我國(guó)水資源年際分布也不均勻，歷史上數(shù)年少雨甚至不降雨成旱災(zāi)，或者數(shù)次降雨甚至一次降雨即成洪澇災(zāi)害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，因此水旱災(zāi)害頻繁。我國(guó)水資源在區(qū)域分布上是南方多、北方少。北方有47%的人口、64%的耕地，產(chǎn)生45%的GDP,卻只有19%的水資源量。缺水的海河流域，人均年水資源量?jī)H300 m3左右，部分地區(qū)低于以色列。

自古以來(lái)，興水利除水害就是我國(guó)興國(guó)安邦的大事。新中國(guó)成立后，大興水利，建水庫(kù)調(diào)蓄水資源，修河渠調(diào)度水資源，特別是改革開(kāi)放后，制訂并頒布水法，依法開(kāi)展水資源管理，保障了國(guó)家防洪安全、供水安全、糧食安全。21世紀(jì)前10年，我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)近10%，由于加強(qiáng)了水資源管理，用水量實(shí)現(xiàn)微增長(zhǎng)，部分地區(qū)用水零增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)。但是，隨著自然條件變化以及極端氣候現(xiàn)象頻率加大，水資源時(shí)空分布不均將會(huì)更加突出，北方地區(qū)水資源短缺程度可能增加，加上人口增長(zhǎng)，我國(guó)水問(wèn)題將會(huì)進(jìn)一步加劇，而且短時(shí)期內(nèi)難以根本解決，可能會(huì)伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的全過(guò)程。

與水資源條件極不相稱的，一是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用方式粗放。目前我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用量已超過(guò)可開(kāi)發(fā)利用量的70%，開(kāi)發(fā)利用率越高，再開(kāi)發(fā)利用的難度越大。而我國(guó)的水資源利用效率不高，萬(wàn)元GDP用水量約為發(fā)達(dá)國(guó)家的4倍，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)僅為發(fā)達(dá)國(guó)家的65%左右，城市自來(lái)水管網(wǎng)漏損率是發(fā)達(dá)國(guó)家的2～3倍。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，用水需求仍在增加。與高耗水同時(shí)存在的是排污沒(méi)有得到有效控制，導(dǎo)致江河湖泊污染嚴(yán)重，水生態(tài)系統(tǒng)退化甚至遭到破壞。二是水資源管理不適應(yīng)要求。在法律制度建設(shè)方面，我國(guó)水資源短缺需要長(zhǎng)期堅(jiān)持節(jié)約用水，卻沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于節(jié)水的法律或行政法規(guī)；我國(guó)水資源開(kāi)發(fā)利用率高，水體污染嚴(yán)重，應(yīng)建立在保護(hù)前提下開(kāi)發(fā)利用、在開(kāi)發(fā)利用中強(qiáng)化保護(hù)的制度，卻沒(méi)有制定關(guān)于水資源保護(hù)的法律或行政法規(guī)。此外，水法規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”。但是，對(duì)如何管理沒(méi)有作規(guī)定。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織多元化，不少水塘、水庫(kù)已不由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織管理或使用，這部分水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理缺少法律制度規(guī)范，問(wèn)題叢生。在制度的實(shí)施方面，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。還有一些制度，由于缺少配套的管理辦法及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)施。例如水法規(guī)定，“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)氐乃Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證”。但是由于多種原因，未建立起規(guī)劃水資源論證管理辦法，大量規(guī)劃和重大建設(shè)項(xiàng)目布局未進(jìn)行水資源條件的論證。在執(zhí)法監(jiān)督方面，則存在監(jiān)測(cè)能力不足、責(zé)任不清、缺少考核等問(wèn)題。

水問(wèn)題并不是只有中國(guó)存在，世界上很多國(guó)家都存在程度和表現(xiàn)不同的水問(wèn)題。國(guó)際社會(huì)高度關(guān)注水問(wèn)題，1993年第47屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定每年3月22日為 “世界水日”，2000年9月聯(lián)合國(guó)首腦會(huì)議把 “在2015年年底前使無(wú)法得到或負(fù)擔(dān)飲用水的人口比例降低”的目標(biāo)列入《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，2000年歐盟頒布《水框架指令》等等，均是為解決世界性或區(qū)域性水問(wèn)題所作的努力。中國(guó)人口眾多，水問(wèn)題復(fù)雜，要從根本上解決水資源制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，必須總結(jié)發(fā)揚(yáng)長(zhǎng)期治水、管水的經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)際社會(huì)的成功做法，確定符合我國(guó)實(shí)際的方略。實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度正是黨中央、國(guó)務(wù)院高瞻遠(yuǎn)矚，從我國(guó)基本國(guó)情和水情出發(fā)，為實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作出的重大決策。

二、嚴(yán)格水資源管理的著力點(diǎn)是落實(shí)“四項(xiàng)制度”、加強(qiáng)“三條紅線”管理

實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度是新形勢(shì)下水利改革發(fā)展的中心任務(wù)，事關(guān)全局，事關(guān)經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全。各級(jí)黨政組織、社會(huì)成員，尤其是水行政部門應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確把握這一重大決策的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)和任務(wù)。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》明確提出，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的指導(dǎo)思想是：“深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以水資源配置、節(jié)約和保護(hù)為重點(diǎn)，強(qiáng)化用水需求和用水過(guò)程管理，通過(guò)健全制度、落實(shí)責(zé)任、提高能力、強(qiáng)化監(jiān)管，嚴(yán)格控制用水總量，全面提高用水效率，嚴(yán)格限制入河湖排污總量，加快節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展。”基本原則：“堅(jiān)持以人為本，著力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的水資源問(wèn)題，保障飲水安全、供水安全和生態(tài)安全；堅(jiān)持人水和諧，尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，處理好水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)關(guān)系，以水定需、量水而行、因水制宜；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，協(xié)調(diào)好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水關(guān)系；堅(jiān)持改革創(chuàng)新，完善水資源管理體制和機(jī)制，改進(jìn)管理方式和方法；堅(jiān)持因地制宜，實(shí)行分類指導(dǎo)，注重制度實(shí)施的可行性和有效性?！睙o(wú)論是指導(dǎo)思想還是基本原則，都貫穿了深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀對(duì)嚴(yán)格水資源管理的要求。核心內(nèi)容就是水資源管理必須堅(jiān)持以人為本，通過(guò)對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)格管理制度的實(shí)施，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》根據(jù)我國(guó)水資源條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需求以及實(shí)施嚴(yán)格管理的約束性與可達(dá)性，明確了到2030年必須實(shí)現(xiàn)的主要目標(biāo)和到2015年、2020年應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的階段控制目標(biāo)。這些目標(biāo)集中體現(xiàn)了確立用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度的要求。其中，到2030年的主要目標(biāo)就構(gòu)成了三條不可突破的控制紅線。從一定意義講，這“三條紅線”也是處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、當(dāng)代發(fā)展用水與子孫后代發(fā)展用水關(guān)系的分界線。

水資源管理是政府及其相關(guān)部門社會(huì)管理、公共服務(wù)職能的重要組成部分，涉及自然水循環(huán)和社會(huì)水循環(huán)，工作內(nèi)容覆蓋江河湖泊、地下水和社會(huì)各行各業(yè)乃至所有的用水戶，需要落實(shí)的政策、法律制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也很多。實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，就應(yīng)該嚴(yán)格落實(shí)到水資源管理的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)。而當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，嚴(yán)格水資源管理的著力點(diǎn)就是建立和落實(shí)“四項(xiàng)制度”、強(qiáng)化“三條紅線”管理?！八捻?xiàng)制度”是嚴(yán)格水資源管理的主要措施和保障，其內(nèi)涵包括了水資源管理的眾多內(nèi)容?！叭龡l紅線”及其階段目標(biāo)分別對(duì)應(yīng)于水資源管理中配置、節(jié)約和保護(hù)三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這些目標(biāo)既有各自的內(nèi)涵、不同的控制措施，又相互關(guān)聯(lián)，互為補(bǔ)充，能夠集中反映水資源管理的總體水平。例如，用水總量與用水效率聯(lián)系就很密切，一個(gè)行政區(qū)域用水總量未突破總量控制目標(biāo)，但是用水效率不高，達(dá)不到效率控制目標(biāo)要求，則表明該行政區(qū)域既必須提高用水效率，又必須減少用水總量。反之，用水效率達(dá)到了控制目標(biāo)要求，在用水總量未突破的前提下，則可以增加用水總量。若用水總量已突破，則表明需要進(jìn)一步提高用水效率或者調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。同樣用水總量、用水效率與水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率也相互關(guān)聯(lián)，因?yàn)楣?jié)水可以減少污水排放，有利于治污、改善水環(huán)境。因此，“三條紅線”的管理目標(biāo)必須共同確立、共同落實(shí)，缺一不可。

三、嚴(yán)格水資源管理的關(guān)鍵是抓落實(shí)

實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度在理念上集中體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展的要求，在實(shí)踐上必須落實(shí)三個(gè)層次的工作。

第一，建立健全與嚴(yán)格水資源管理相適應(yīng)的法律制度。我國(guó)治水歷史悠久，到1988年水法誕生，治水才真正步入法制化軌道，水資源管理制度體系建設(shè)也起始于水法實(shí)施。經(jīng)過(guò)20多年的努力，已基本形成能夠規(guī)范水資源開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和管理的法律制度體系。在新的歷史條件下，中央決定實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，既是對(duì)水資源工作提出新的更高要求，也是對(duì)水資源管理法制建設(shè)提出了更新更高要求。因?yàn)閲?yán)格水資源管理必須依法行政，沒(méi)有與嚴(yán)格管理政策相適應(yīng)的法律制度體系，就不可能實(shí)施嚴(yán)格管理。建立健全與嚴(yán)格水資源管理相適應(yīng)的法律制度，首要任務(wù)是把中央關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的決定和政策措施，以法律形式固定下來(lái)。例如，“建立用水總量控制制度”“建立用水效率控制制度”“建立水功能區(qū)限制納污制度”“建立水資源管理責(zé)任和考核制度”“建立和完善國(guó)家水權(quán)制度”等等都應(yīng)列入水法或相關(guān)法律法規(guī)。二是通過(guò)完善現(xiàn)有水資源管理法規(guī)體系，盡快制定與嚴(yán)格水資源配置、節(jié)約、保護(hù)相對(duì)應(yīng)的配套法規(guī)。例如，制定節(jié)水條例、水資源保護(hù)條例、水資源論證條例等行政法規(guī)。三是梳理現(xiàn)行的水資源管理法律制度，調(diào)整與實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度不相適應(yīng)的制度或規(guī)定。例如，關(guān)于取水總量控制與限批新增取水、用水定額管理、地下水管理、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)、水資源保護(hù)與水污染防治協(xié)調(diào)等規(guī)定和要求，都是現(xiàn)行水資源管理制度中缺少或者規(guī)定不夠嚴(yán)格的內(nèi)容。

第二，嚴(yán)格實(shí)施現(xiàn)行的水法律法規(guī)和水資源管理制度。我國(guó)實(shí)行的水法律法規(guī)和水資源管理制度，基本涵蓋水資源管理的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容，主要有：水資源調(diào)查評(píng)價(jià)、水資源規(guī)劃、總量控制與定額管理、水量分配與水量調(diào)度、水資源論證、取水許可、有償使用、計(jì)劃用水、節(jié)約用水、計(jì)量收費(fèi)和超額累進(jìn)加價(jià)、地下水超采區(qū)管理、水功能區(qū)劃、飲用水水源保護(hù)區(qū)、入河排污口管理、排污總量控制、水質(zhì)監(jiān)測(cè)等制度和規(guī)定。這些法律制度和規(guī)定的有效實(shí)施，支撐了水資源配置、節(jié)約、保護(hù)等管理工作，也成為嚴(yán)格水資源管理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，在實(shí)施過(guò)程中仍然存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。例如水法、水污染防治法對(duì)設(shè)置排污口都有明確規(guī)定，而且設(shè)立了兩項(xiàng)行政許可。水法規(guī)定，“在江河、湖泊新建、改建或者擴(kuò)大排污口，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)有管轄權(quán)的水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)同意，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)對(duì)該建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審批”。然而不經(jīng)同意，違法設(shè)置排污口、非法排污的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。如果已有的法律制度都不能得到實(shí)施，又怎么能實(shí)現(xiàn)“三條紅線”控制目標(biāo)？實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，不能坐等一套制度建立再實(shí)施，而是要以最嚴(yán)格的要求，實(shí)施現(xiàn)行的水法律法規(guī)和水資源管理制度。一是制定嚴(yán)格水資源管理實(shí)施辦法，切實(shí)做到各項(xiàng)水資源管理制度能全面、有效得到落實(shí)。二是逐級(jí)分解目標(biāo)任務(wù)，明確本流域或行政區(qū)域應(yīng)該落實(shí)的控制紅線。同時(shí)還要根據(jù)本流域或行政區(qū)域的特點(diǎn)，制訂能夠支撐控制紅線的指標(biāo)體系。三是明確責(zé)任，包括政府責(zé)任、有關(guān)部門責(zé)任、企業(yè)責(zé)任等等。四是落實(shí)考核、評(píng)價(jià)措施方案。

第三，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督。嚴(yán)格水資源管理就必須建立嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督制度和機(jī)制。一是建設(shè)與嚴(yán)格管理相適應(yīng)的水資源管理監(jiān)控體系。通過(guò)水資源管理日常監(jiān)控，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)全過(guò)程監(jiān)管。該體系包括監(jiān)控實(shí)施、監(jiān)控隊(duì)伍、監(jiān)控管理。水利部已經(jīng)啟動(dòng)了覆蓋流域、省、市的國(guó)家水資源監(jiān)控能力項(xiàng)目建設(shè)。各地應(yīng)抓緊配套建設(shè)本行政區(qū)的監(jiān)控體系。二是嚴(yán)格執(zhí)法檢查。既要檢查行政相對(duì)人是否按規(guī)定開(kāi)發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，又要檢查政府、相關(guān)部門、行政管理者是否依法行政，行政是否公開(kāi)、公平、公正。三是定期考核。通過(guò)考核評(píng)價(jià)，檢查嚴(yán)格水資源管理目標(biāo)的完成情況。

實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度是當(dāng)代人必須承擔(dān)的一項(xiàng)歷史任務(wù)，是一個(gè)不斷實(shí)踐、不斷總結(jié)、不斷推進(jìn)的過(guò)程。黨中央、國(guó)務(wù)院已經(jīng)指明了方向，明確了要求，無(wú)論是全國(guó)還是流域，或是地方行政區(qū)域，只要牢牢把握科學(xué)發(fā)展的方向，按照統(tǒng)一部署，團(tuán)結(jié)協(xié)作，嚴(yán)格實(shí)施，就一定能實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展。