海洋政策基本問題探討＊

王 剛 劉 晗

（中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島 266100）

一、海洋政策的涵義

政策，或曰公共政策，是現(xiàn)代社會中使用頻率最高的詞匯之一。關(guān)于公共政策的含義，政策科學(xué)的創(chuàng)立者拉斯維爾認(rèn)為，政策是“一種含有目標(biāo)、價值與策略的大型計劃”。［1］美國知名政治學(xué)家托馬斯·戴伊認(rèn)為：“凡是政府決定做的或者不做的事情，就是公共政策”。［2］詹姆斯·安德森則認(rèn)為“政策是一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者，為處理某一問題或有關(guān)事務(wù)而采取的，……公共政策是有政策機(jī)關(guān)或者政府官員制定的政策”。［3］（P4）我國部分研究公共政策的學(xué)者也對公共政策做出了自己的解釋。陳振明將公共政策界定為“國家（政府）、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會政治、經(jīng)濟(jì)和文化目標(biāo)所采取的政治行動或者所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱?！保?］陳慶云認(rèn)為公共政策是政府對社會公共利益分配的動態(tài)過程。［5］（P4）

盡管公共政策已經(jīng)如此為大家所接受，但實際上“公共政策”概念的出現(xiàn)也就半個多世紀(jì)。1951年，美國政治學(xué)學(xué)者哈羅德·拉斯維爾（H.D.Lasswell）與其同事合著的《政策科學(xué)：進(jìn)來在范疇與方法上的發(fā)展》一文，可以看作現(xiàn)代政策科學(xué)發(fā)端的標(biāo)志。政策，或者說公共政策，由此開始進(jìn)入人們的視野。經(jīng)過近60年的發(fā)展，政策科學(xué)已經(jīng)為人們所認(rèn)可和熟知。從中可以看出這是一個充滿活力和具有前途的領(lǐng)域。與之細(xì)化的相關(guān)具體政策，如財政政策、貨幣政策、保障政策、人口政策、外交政策等，已經(jīng)為大家耳熟能詳，深入普通眾的生活詞匯之中。

隨著政策科學(xué)的發(fā)展和完善，尤其是海洋的重要性日益凸顯，以及海洋環(huán)境問題日益嚴(yán)重，海洋政策作為政策科學(xué)的重要分支領(lǐng)域，開始嶄露頭角，受到社會越來越多的認(rèn)可。目前，盡管有關(guān)海洋政策的論述尚不多見，但是可以預(yù)知海洋政策將是公共政策學(xué)界和海洋管理學(xué)界研究的重要領(lǐng)域。

早在20世紀(jì)80年代以前，美國學(xué)者杰拉爾德·J·曼貢就出版了《美國海洋政策》一書，其中文版譯本于1982年由海洋出版社出版。由此可見，“海洋政策”在政策科學(xué)誕生后不久即為大家所注意。迄今為止，與對“公共政策”的定義一樣，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界尚未對“海洋政策”形成統(tǒng)一的學(xué)術(shù)定義。美國學(xué)者John King Gamble認(rèn)為“海洋政策是一套由權(quán)威人士所明示陳述而與海洋環(huán)境有關(guān)的目標(biāo)、指令與意圖”。臺灣學(xué)者胡念祖認(rèn)為“海洋政策是處理國家使用海洋之有關(guān)事物的公共政策或國家政策”。我國大陸學(xué)者王淼將海洋政策界定為“是沿海國家用于籌劃和指導(dǎo)本國海洋工作的全局性行動準(zhǔn)則，涉及海洋經(jīng)濟(jì)、海洋政治、海洋外交、海洋軍事、海洋權(quán)益、海洋科學(xué)技術(shù)等諸多方面”。［6］鹿守本將海洋政策界定為“國家為實現(xiàn)一定歷史時期或一定發(fā)展階段的海洋目標(biāo)，而根據(jù)國家發(fā)展整體戰(zhàn)略和總體政策，以及國際海洋斗爭和海洋開發(fā)利用的趨勢制定的海洋工作和海洋事業(yè)活動的行動準(zhǔn)則”。［7］（P311）還有的論者則如此定義海洋政策：“海洋政策是黨和政府在特定的歷史階段，為維護(hù)國家的海洋利益，實現(xiàn)海洋事業(yè)的發(fā)展而制定的行動準(zhǔn)則和規(guī)范。它是一系列事關(guān)海洋事業(yè)發(fā)展的規(guī)定、條例、辦法、通知、意見、措施的總稱，體現(xiàn)了一定時期內(nèi)黨和政府在海洋資源開發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)海洋權(quán)益維護(hù)等方面的價值取向和行為傾向?！保?］

海洋政策定義的多元化，一方面是受到公共政策定義多元化的影響，另一方面也說明這的確是一個新興的領(lǐng)域。鑒于以上學(xué)者們都對海洋政策的定義，我們認(rèn)為，所謂海洋政策，是指國家出于開發(fā)海洋或者保護(hù)海洋的目的，出臺的一系列涉海的措施、辦法、條例以及法規(guī)總稱，是有關(guān)海洋的公共政策。這一定義指出海洋政策包含以下內(nèi)容：

首先，海洋政策是一種公共政策。公共政策是有國家（或政府）出臺的治理社會公共事務(wù)的措施、辦法、條例、法規(guī)的總稱，它的主體是國家機(jī)關(guān)，客體是涉及社會公共利益的公共事務(wù)。海洋政策的主體亦為國家機(jī)關(guān)，它的客體亦是涉及公共利益的海洋公共事務(wù)。因此，有關(guān)公共政策的基本界定，同樣適合海洋政策。①有學(xué)者將海洋政策的主體限定為“國家海洋管理機(jī)關(guān)”。實際上，這種限定并不合適。我們認(rèn)為，海洋政策更應(yīng)該從政策的客體來限定。即行政機(jī)關(guān)出臺的有關(guān)海洋的政策為海洋政策。海洋政策的出臺并非必然是海洋管理機(jī)關(guān)。

其次，海洋政策的客體是有關(guān)海洋開發(fā)與保護(hù)的公共事務(wù)。政策客體，亦可以稱之為政策內(nèi)容，行政學(xué)研究者一般將之概括為社會公共事務(wù)。［9］（P233）海洋政策的客體，則是有關(guān)海洋的開發(fā)與保護(hù)的社會公共事務(wù)，它是海洋政策區(qū)別于其他公共政策的本質(zhì)特性。其中，有關(guān)海洋開發(fā)的公共事務(wù)體現(xiàn)出社會對海洋的經(jīng)濟(jì)訴求，包括三個方面：一是海洋漁業(yè)開發(fā)的公共事務(wù)，是海洋第一產(chǎn)業(yè)，目前主要體現(xiàn)國家培育和發(fā)展人工養(yǎng)殖；二是海洋資源開發(fā)的公共事務(wù)，目前成為海洋開發(fā)的主要領(lǐng)域，包括能源開發(fā)、礦產(chǎn)開發(fā)以及旅游資源開發(fā)；三是海洋交通開發(fā)的公共事務(wù)，尤其是隨著國際貿(mào)易的發(fā)展，全球化的深入，海洋交通的重要性日益顯現(xiàn)。

有關(guān)海洋保護(hù)的公共事務(wù)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是有關(guān)海洋生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的公共事務(wù)，它體現(xiàn)出對海洋生態(tài)的維持，海洋資源的節(jié)約使用以及海洋污染的防治。隨著全球環(huán)境日益凸顯，海洋生態(tài)與環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為世界各國海洋政策的重點；二是有關(guān)海洋權(quán)益保護(hù)的公共事務(wù)，它體現(xiàn)出各國通過海洋國家法，維護(hù)自己的海洋權(quán)益。在海洋政策初始階段，海洋開發(fā)政策占據(jù)主要位置。但是現(xiàn)在，海洋保護(hù)政策，尤其是海洋生態(tài)與環(huán)境保護(hù)政策，開始越來越受到重視。

最后，海洋政策表為一系列涉海的政府措施、辦法、條例和法規(guī)等，其最高層次是以法的形式頒布，成為社會普遍遵守的準(zhǔn)則。

二、海洋政策的分類

海洋政策按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以有不同的分類。我們按其不同的標(biāo)準(zhǔn)，分為以下四種：

其一，按照海洋政策的層次，可以將其分為海洋元政策、海洋基本政策與海洋具體政策。元政策是指用以指導(dǎo)和規(guī)范政府政策行為的一套理念和方法的總稱，其基本功能在于如何正確地制定公共政策和有效地執(zhí)行公共政策，元政策可以稱之為政策的政策。［10］（P22）元政策更多的體現(xiàn)為一種價值觀的選擇。海洋元政策是海洋政策最深層次的政策選擇，它體現(xiàn)為政策制定主體在制定海洋政策時的價值選擇。目前，海洋元政策的價值選擇，可以分為兩種：一是海洋開發(fā)為主的功利主義海洋價值；二是海洋保護(hù)為主的生態(tài)主義海洋價值?；菊呤怯靡灾笇?dǎo)具體政策的主導(dǎo)型政策，其與具體政策的區(qū)別在于制定機(jī)關(guān)級別較高，適用范圍較廣，時間維度較長，具有穩(wěn)定性，是其他相關(guān)政策的出臺依據(jù)。海洋基本政策一般是中央機(jī)關(guān)制定的有關(guān)海洋開發(fā)與保護(hù)的總括性政策。它以海洋法律、海洋行政法規(guī)、中央海洋規(guī)劃的形式出臺。具體政策主要是針對特定而具體的問題做出的政策規(guī)定，它是層次最低、范圍最廣的一類政策。海洋具體政策是除海洋元政策和海洋基本政策以外的所有政策，表現(xiàn)為某一領(lǐng)域的海洋政策，某一較小區(qū)域的海洋政策，某一較短時間階段內(nèi)的海洋政策。

其二，按照海洋政策的客體或者內(nèi)容，可以將其分為海洋開發(fā)政策與海洋保護(hù)政策。海洋開發(fā)政策與海洋保護(hù)政策的分類，最為本質(zhì)地體現(xiàn)出海洋政策的特征。所謂海洋開發(fā)政策，是政府出于經(jīng)濟(jì)考量，而制定的有關(guān)海洋利用的海洋政策，具體包括海洋漁業(yè)開發(fā)政策、海洋資源開發(fā)政策與海洋交通開發(fā)政策。所謂海洋保護(hù)政策，是指政府出于生態(tài)或者維護(hù)權(quán)益的考量，而制定的有關(guān)海洋維持的海洋政策，具體包括海洋環(huán)境保護(hù)政策與海洋權(quán)益保護(hù)政策。

其三，按照海洋政策的主體，可以將其分為中央海洋政策與地方海洋政策。中央海洋政策是指由中央機(jī)關(guān)制定的海洋政策，體現(xiàn)為全國人大或其常委會出臺的海洋法律，中共中央出臺的海洋規(guī)劃，國務(wù)院出臺的海洋行政法規(guī)，國務(wù)院所屬部委出臺的海洋行政規(guī)章。地方海洋政策是指由沿海地方人大或政府出臺的有關(guān)海洋地方法規(guī)與地方規(guī)章。地方海洋政策從層次上，分為省級海洋海洋政策、市級海洋政策與縣級海洋政策。

其四，按照海洋政策的領(lǐng)域，可以將其分為海洋產(chǎn)業(yè)政策與海洋綜合政策。隨著海洋的重要性日益顯現(xiàn)，海洋產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。海洋產(chǎn)業(yè)從以前的海洋漁業(yè)、海洋交通與海洋鹽業(yè)三大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，迅速擴(kuò)展為十余個產(chǎn)業(yè)。目前，已形成規(guī)模的新興海洋產(chǎn)業(yè)主要有海洋石油、海水養(yǎng)殖、濱海旅游、海洋化工、海濱砂礦、海洋電子、海水利用、海洋服務(wù)等海洋產(chǎn)業(yè)。海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展繁榮，使得海洋產(chǎn)業(yè)政策的出臺與研究提上日程。目前，有學(xué)者將海洋產(chǎn)業(yè)政策分為四種類型，即海洋產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、海洋產(chǎn)業(yè)布局政策和可持續(xù)發(fā)展的海洋產(chǎn)業(yè)政策。［11］這種細(xì)化對于提升海洋政策的研究，不無益處。海洋綜合政策則是指不局限于某單一海洋產(chǎn)業(yè)，橫跨多個產(chǎn)業(yè)或者領(lǐng)域的海洋政策。它力圖整合不同海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的矛盾，或者整合海洋開發(fā)與海洋保護(hù)的矛盾，是海洋綜合管理的一種手段和表現(xiàn)。

三、海洋政策制定的主體

海洋政策的制定主體根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，有不同的分類標(biāo)準(zhǔn)。按照層級標(biāo)準(zhǔn)，可以分為中央主體與地方主體；按照職能范圍標(biāo)準(zhǔn)，可以分為綜合主體與專門主體。我們將這兩個分類標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，可以將海洋政策的制定主體分為四類：

第一類是中央機(jī)關(guān)。中央機(jī)關(guān)是海洋政策的最高制定主體，其所指定的海洋政策具有最高的權(quán)威性。我國制定海洋政策的最高中央機(jī)關(guān)具體包括：

1.全國人大及其常委會。人大不僅具有制定海洋法律的權(quán)力，同樣也有制定海洋政策的權(quán)力。實際上，從某種意義上而言，海洋法律是海洋政策的最高層次。

2.中共中央。中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，其實現(xiàn)執(zhí)政的方式之一就是確定我國的大政方針。在海洋政策上同樣如此。中共中央所制定的海洋政策，對國務(wù)院制定的海洋政策具有指導(dǎo)作用。

3.國務(wù)院。國務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，具有制定海洋政策的權(quán)利。在制定海洋政策的中央機(jī)關(guān)中，國務(wù)院承擔(dān)了大部分海洋政策的制定。需要特別指出的是，國務(wù)院不僅制定普通的海洋政策，還出臺一些海洋行政法規(guī)。從法律的角度而言，海洋行政法規(guī)屬于法律的范疇，同時也屬于海洋政策的范疇。

第二類是國務(wù)院涉海職能部門。國務(wù)院涉海職能部門是我國高層專門制定海洋政策的主體。尤其是國家海洋局，其基本職責(zé)就是進(jìn)行海洋管理與出臺海洋政策，因此，國務(wù)院涉海職能部門主要是指國家海洋局。但是由于我國在海洋管理中，循序海洋行業(yè)管理的管理模式，其國務(wù)院涉海職能部門并不局限于國家海洋局。如果從職能定位的角度而言，我國有權(quán)制定海洋政策的中央職能部門高達(dá)十幾個。我國主要的國務(wù)院涉海職能部門包括：

1.國家海洋局。國家海洋局是國土資源部下設(shè)的獨立局（國家局），是我國制定海洋政策的主要涉海部門制定主體。其所確立的基本職能包括海洋立法、海洋規(guī)劃和海洋管理。這些都是海洋政策的主要內(nèi)容。隨著海洋綜合管理的實施，國家海洋局在海洋政策制定中的作用將更加突出。

2.農(nóng)業(yè)部。農(nóng)業(yè)部在海洋政策中主要負(fù)責(zé)海洋漁業(yè)政策的制定。農(nóng)業(yè)部漁業(yè)廳負(fù)責(zé)對漁港水域非軍事船舶和漁港水域外的漁業(yè)船只對海洋污染的預(yù)防及管理監(jiān)督工作，管理漁業(yè)水域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境項目和漁業(yè)污染事故等。因此，它也負(fù)責(zé)在此方面的海洋政策制定。

3.交通運輸部。作為國家海事行政管理主管部門，交通運輸部負(fù)責(zé)港口水域內(nèi)非軍事船舶和港口水域外的漁業(yè)船只及非軍事船舶對海洋環(huán)境污染的防治監(jiān)督管理。負(fù)責(zé)在中國管轄海域內(nèi)航行、停泊、作業(yè)的外國國籍船舶的海洋污染事業(yè)的監(jiān)督處理。因此，交通運輸部可以制定屬于海上運輸?shù)暮Ｑ笳摺?/p>

4.環(huán)境保護(hù)部。作為我國環(huán)境保護(hù)的綜合部門，海洋環(huán)境的保護(hù)自然也在其職能范圍之內(nèi)。因此，環(huán)境保護(hù)部具有制定海洋環(huán)境保護(hù)的海洋政策。

第三類是沿海地方政府。沿海地方政府是指沿海的各級地方人大、黨委與行政機(jī)關(guān)。在我國，最高的沿海地方政府是指沿海的十一個省市及兩個特別行政區(qū)。包括遼寧省、河北省、山東省、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、廣西自治區(qū)、海南省、天津市、上海市以及香港、澳門特別行政區(qū)。它們作為沿海地方最高行政區(qū)劃，承擔(dān)著地方海洋管理的主要職責(zé)，也是地方海洋政策的主要出臺者。省級人大具有制定地方法規(guī)的權(quán)責(zé)，因此，省級人大不僅可以制定一般的地方海洋政策，同樣可以頒布地方海洋法規(guī)。省級黨委作為中共中央在地方的最高黨組織，承擔(dān)著落實中央海洋政策以及出臺地方海洋政策的職責(zé)。省級政府是地方海洋政策的主要制定者和執(zhí)行者，也是中央海洋政策在地方的執(zhí)行者。因此，從某種意義上而言，沿海地方政府主要是指省級地方政府。

省級行政區(qū)劃下的沿海市、縣也具有出臺地方海洋政策的職能，特別是一些沿海發(fā)達(dá)城市，其制定、頒布的海洋政策也對地方海洋管理具有重要影響。我國沿海地方政府，除了11個省級政府以及2個特別行政區(qū)外，比較重要的政策主體還包括6個副省級地方政府，它們包括青島、大連、廈門、深圳、寧波5個副省級城市和天津濱海新區(qū)1個副省級市轄區(qū)。它們具有較大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，在海洋政策的制定和執(zhí)行方面，都有著舉足輕重的作用。

沿海地方政府層次多元，并且許多互不隸屬，使得它們之間的海洋政策經(jīng)濟(jì)發(fā)生沖突。尤其是在海洋保護(hù)方面，協(xié)調(diào)乏力。各個地方主體處于促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，無序開發(fā)海洋，側(cè)重海洋開發(fā)政策的出臺，而忽視海洋保護(hù)政策耳朵制定。這些都是我國在海洋政策方面需要改進(jìn)的地方。

第四類是地方海洋管理部門。地方海洋管理部門，主要是指國家海洋局的地方分局以及地方政府中的海洋職能部門。其主要包括以下幾個主體：

1.海洋局地方分局。國家海洋局在我國的地方沿海設(shè)置了三個分局，分別是北海分局，位于青島，負(fù)責(zé)渤海及黃海的管理；東海分局，位于上海，負(fù)責(zé)東海的管理；南海分局，位于廣州，負(fù)責(zé)南海的管理。三個分局直屬于國家海洋局，是執(zhí)行國家海洋局海洋政策的主要地方主體。需要指出的是，三個分局在性質(zhì)上是國家海洋局的派出機(jī)構(gòu)，并非地方政府的職能部門，但是由于它們主要關(guān)注海洋局政策在所轄地區(qū)的執(zhí)行，所以我們將之歸入到地方海洋職能部門之中。

2.省級海洋與漁業(yè)廳。我國的地方海洋管理體制主要的是海洋部門與農(nóng)業(yè)部的漁業(yè)部門相結(jié)合的體制模式，除了極少數(shù)省份實行國土資源模式和分局與地方結(jié)合模式外，大部分省級主體成立海洋與漁業(yè)廳，實行海洋與漁業(yè)綜合管理的模式。②我國地方海洋管理機(jī)構(gòu)共有三種模式：一是將海洋部門與漁業(yè)部門綜合，成立海洋與漁業(yè)廳（局），實行這一模式的有遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、海南7個??；二是實行國土資源與海洋分局結(jié)合的模式，實行這一模式的有河北、天津、廣西3個省市；三是將海洋分局與地方海洋管理機(jī)構(gòu)合并，實行這一模式有上海市。海洋與漁業(yè)廳既接受國家海洋局的指導(dǎo)，同時也接受省級政府的領(lǐng)導(dǎo)，是地方綜合制定主體制定的海洋政策的主要執(zhí)行者。同樣，它們根據(jù)所轄的海洋管理事務(wù)，也出臺相關(guān)的海洋政策。

3.市級海洋與漁業(yè)局。它們是省級海洋與漁業(yè)廳的下屬職能部門，承擔(dān)者市一級的海洋與漁業(yè)政策的制定與執(zhí)行。其中，青島市、廈門市等副省級市的海洋與漁業(yè)局是非常重要的地方海洋政策制定和執(zhí)行者。

四、我國海洋政策制定存在的問題及其改進(jìn)

第一，沒有出臺海洋元政策，缺乏宏觀規(guī)劃。雖然我國先后頒布實施了《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》等具有海洋戰(zhàn)略性質(zhì)的文件，但從整體上看，已經(jīng)制定和實施的某些規(guī)劃或戰(zhàn)略僅是部門性的、區(qū)域性的或事務(wù)性的，有些只能稱之為戰(zhàn)略框架。但是，由于海洋環(huán)境復(fù)雜多樣，各種資源相互關(guān)聯(lián)，使得各個海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相互影響、相互依存。因此，單一部門、區(qū)域性的海洋發(fā)展規(guī)劃不能協(xié)調(diào)各海洋產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，難以促進(jìn)海洋開發(fā)的整體效益。同時，各部門不同的海洋發(fā)展規(guī)劃還容易導(dǎo)致在縱向上政策相互脫節(jié)，橫向上各政策又在目標(biāo)、內(nèi)容和效應(yīng)上相互沖突。［6］因此，我國需要明確海洋管理的價值取向，并在此基礎(chǔ)上出臺海洋開發(fā)與保護(hù)的宏觀規(guī)劃。海洋元政策的出臺將是理順海洋開發(fā)與保護(hù)矛盾的重要基石。

第二，突出海洋開發(fā)政策，海洋保護(hù)政策滯后。目前，我國的海洋政策，還是側(cè)重于海洋利用。其海洋保護(hù)處于從屬地位。鑒于我國目前的海洋管理模式還是遵循海洋行業(yè)管理，其出臺的海洋政策主要是各個涉海管理部門，他們更多是從本部門本行業(yè)的角度，出臺一些海洋開發(fā)政策。海洋開發(fā)政策對于促進(jìn)某一海洋行業(yè)的開發(fā)是非必要，但是海洋開發(fā)政策的最大弊端在于它過于注重本行業(yè)的利益，忽視了海洋其他領(lǐng)域的利益。尤其是海洋開發(fā)政策中的資源開發(fā)政策，占據(jù)海洋政策的重心，而海洋保護(hù)政策中的海洋環(huán)境保護(hù)政策，處于滯后的狀態(tài)。隨著全球環(huán)境的惡化，海洋環(huán)境作為人類環(huán)境的最后也是最重要的調(diào)節(jié)器，如果遭受破壞，其后果將是災(zāi)難性的。而且，海洋具有一體化、流動性的特點，其海洋生態(tài)的破壞與海洋環(huán)境的污染，將造成影響范圍的擴(kuò)大。我國青島滸苔的肆虐，美國墨西哥灣原油泄漏的蔓延，是很好的現(xiàn)實說明。這種突出海洋資源開發(fā)，忽視海洋環(huán)境保護(hù)的海洋政策，將嚴(yán)重影響我國海洋的健康發(fā)展。因此，我國需要改變這種“重開發(fā)，輕保護(hù)”的海洋政策的制定思路，打破行業(yè)主導(dǎo)的海洋政策制定模式，實行海洋政策的綜合制定模式。

第三，中央海洋政策與地方海洋政策缺乏有機(jī)連接。目前，我國實行中央與沿海地方分區(qū)管理的模式，沿海地方政府管理沿岸12海里以內(nèi)的海洋區(qū)域，而12海里以外的領(lǐng)海由中央政府管轄。一般而言，中央政府對海洋的管理，主要側(cè)重于國防、大型項目的規(guī)劃、海洋環(huán)境的整體保護(hù)。實際上，中央政府很少直接介入沿海的海洋政策。地方政府在出臺自己轄區(qū)的海洋政策時，更多的是考慮本轄區(qū)的海洋現(xiàn)狀，側(cè)重于海洋開發(fā)，尤其是能夠提高本轄區(qū)的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而這可能與中央的整體海洋政策出現(xiàn)矛盾?，F(xiàn)在，我國的中央海洋政策與地方海洋政策缺乏有效地連接機(jī)制，使得地方的海洋政策出現(xiàn)“放任自流”的局面，難以對其錯誤之處進(jìn)行有效矯正。除了中央海洋政策與地方海洋政策沒有銜接之外，沿海地方的海洋政策也沒有有效連接的機(jī)制。但是海洋與陸域不同，海洋具有明顯的一體化特征，地方海洋政策過于關(guān)注本轄區(qū)海域，使得其影響有可能波及到周圍海域甚至全國。中央海洋政策與地方海洋政策缺乏有機(jī)連接，是我國海洋政策的一個重要弊端。因此，我國需要建立中央海洋政策與地方海洋政策有機(jī)連接機(jī)制，實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)，使得兩者在自己領(lǐng)域有效運作的基礎(chǔ)上能夠相互協(xié)調(diào)、有機(jī)連接。

五、結(jié)束語

可以預(yù)見，海洋將在人們的生活中將扮演著愈來愈重要的角色。在人們開發(fā)海洋的過程中，政府有責(zé)任規(guī)劃、指導(dǎo)和規(guī)制海洋開發(fā)和保護(hù)的行為。而海洋政策是政府實現(xiàn)這一宗旨的最重要手段之一。因此，深入海洋政策的研究將使得政府在海洋開發(fā)與保護(hù)中扮演正確而又至關(guān)重要的角色。遺憾的是，我們對海洋政策的研究還處于起步階段。本文對海洋涵義、制定主體等基本問題的探討，希望能夠?qū)W(xué)界深入研究海洋政策有所裨益，引起學(xué)界對這一問題的進(jìn)一步思考，深化海洋政策的研究。

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