我國鹽業(yè)管制制度改革的路徑選擇

呂福玉

(四川理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，四川自貢643000)

我國鹽業(yè)管制制度改革的路徑選擇

呂福玉

(四川理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，四川自貢643000)

目前，社會各界主要提出放松鹽業(yè)管制、堅(jiān)持食鹽專營和強(qiáng)化食鹽專營三種鹽業(yè)體制改革主張。文章基于“管制治理—管制激勵—管制績效”的管制制度分析范式，采用規(guī)范分析與實(shí)證分析相結(jié)合的方法，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、代理理論和福利經(jīng)濟(jì)理論等，通過對以上三種管制改革路徑的分析，認(rèn)為鹽業(yè)社會性管制不可行、食鹽專營制度不可續(xù)、國家專營制度不可取，篩選出我國鹽業(yè)管制制度的次優(yōu)改革路徑——鹽業(yè)特許投標(biāo)制度，并設(shè)計(jì)出激勵兼容的特許投標(biāo)政策和特許投標(biāo)治理體制，以期為我國鹽業(yè)體制改革提供智力支撐和決策參考。

管制;管制制度;改革路徑;放松管制;專營制度;鹽業(yè)特許投標(biāo)制度

1996年，為了保障加碘食鹽安全供給和全面消除碘缺乏病，我國政府制定和頒布《食鹽專營辦法》，標(biāo)志我國鹽業(yè)進(jìn)入一個(gè)全新的管制時(shí)期，正式實(shí)行食鹽專營制度。此制度實(shí)施十五年以來，取得了令世人矚目的輝煌成就，但也產(chǎn)生諸多管制機(jī)會主義現(xiàn)象，且管制失靈日趨嚴(yán)重。為此，包括學(xué)界、業(yè)界和媒體在內(nèi)的社會各界，極力呼吁改革食鹽專營制度，并以不同的方式發(fā)表各自的主張和見解。我國政府也意識到鹽業(yè)管制制度已到了非改不可的地步，接連將其納入“十一五”和“十二五”規(guī)劃綱要，明確指出：“推進(jìn)鐵路、鹽業(yè)等體制改革，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開?！比欢?，時(shí)至今日，也沒推出一個(gè)使各利益攸關(guān)方都能接受的改革方案。

我們梳理了現(xiàn)存的鹽業(yè)改革文獻(xiàn)資料，發(fā)現(xiàn)大多為分析食鹽專營制度的弊端，比較不同的管制治理模式，很少探究鹽業(yè)管制制度的改革路徑問題。鑒此，我們擬以闡釋管制制度理論為切入點(diǎn)，在管制治理與管制激勵的制度架構(gòu)下，運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、委托代理和福利經(jīng)濟(jì)等理論，通過對維護(hù)專營制度、強(qiáng)化專營管制和放松鹽業(yè)管制三大改革意見的剖析，優(yōu)選出我國鹽業(yè)管制制度改革的過渡性路徑——鹽業(yè)特許投標(biāo)制度，以期為我國鹽業(yè)體制改革提供智力支撐和決策參考。

一、管制制度的學(xué)理闡釋

日本學(xué)者植草益認(rèn)為，管制是“社會公共機(jī)構(gòu)依照一定的規(guī)則對企業(yè)的活動進(jìn)行限制的行為?！苯?jīng)濟(jì)性管制是指“在自然壟斷領(lǐng)域和存在信息不對稱的領(lǐng)域，為了防止發(fā)生資源配置低效率和確保利用者的公平利用，政府機(jī)關(guān)利用法律權(quán)限，通過許可和認(rèn)可等手段，對企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會計(jì)等有關(guān)行為加以管制。”“社會性規(guī)制則是以保障勞動者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對物品和服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動指定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)制。”［1］1－2

顯然，經(jīng)濟(jì)性管制與社會性管制有著本質(zhì)的區(qū)別：經(jīng)濟(jì)性管制，是以某個(gè)具體產(chǎn)業(yè)為研究對象，為實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會等多重目標(biāo)，直接限制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動，并直接影響市場主體的經(jīng)濟(jì)決策;社會性管制，則不以特定產(chǎn)業(yè)為研究對象，而是為達(dá)到一定的社會目標(biāo)，實(shí)行跨產(chǎn)業(yè)的橫向管制，從而間接影響市場主體的經(jīng)濟(jì)決策。無論是經(jīng)濟(jì)性管制，還是社會性管制，要想以較低的管制成本實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，都必須建立較為完善的制度架構(gòu)，實(shí)施有效管制。

哈羅德·德姆塞茨指出，產(chǎn)權(quán)是指使自己或他人受益或受損的權(quán)利，是由一系列有價(jià)值的且受到限制的權(quán)利組成。［2］道格拉斯·C·諾思將科斯的產(chǎn)權(quán)理論運(yùn)用于制度變遷理論中，認(rèn)為受現(xiàn)存技術(shù)、信息成本和未來不確定因素的限制，在充滿稀缺和競爭的世界里，解決問題的成本最小化的產(chǎn)權(quán)形式將是有效率的。競爭使有效率的經(jīng)濟(jì)組織形式替代無效率的經(jīng)濟(jì)組織形式，有效率的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是競爭性的或排他性的。所以，面對信息的不完全和未來的不確定，市場的有效性意味著充分界定和行使產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)造一套能促進(jìn)生產(chǎn)效率提高的約束變量。因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其行使并得到確認(rèn)，能夠降低或完全消除不確定性，從而降低機(jī)會主義行為產(chǎn)生的可能性。［3］67

據(jù)此，我們認(rèn)為，管制作為權(quán)利安排是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的系列活動。一方面，在實(shí)施管制時(shí)，首先要對管制權(quán)力這種特殊產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合理的安排，通過立法，構(gòu)建授予與約束管制權(quán)限的法律制度，它涵蓋管制權(quán)力的界定、管制權(quán)利的授予、管制治理結(jié)構(gòu)的選擇、管制過程機(jī)制的設(shè)計(jì)和管制監(jiān)督制度的構(gòu)造，以防范源于信息不對稱和契約不完全的管制風(fēng)險(xiǎn)，這就是所謂的管制治理。另一方面，管制是通過制約被管制者的部分產(chǎn)權(quán)權(quán)能來實(shí)現(xiàn)的，即管制者通過制定和執(zhí)行特定的管制政策措施，激勵與約束被管制者的市場行為，它包括管制政策手段的選擇、管制政策內(nèi)容的制定與實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)管制目標(biāo)，這即是管制激勵。

所以，管制具有特殊性和多重性的產(chǎn)權(quán)特征。特殊性，體現(xiàn)在它不同于普通意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是一種特定的權(quán)利結(jié)構(gòu)及其制度安排。多重性，表征為它是由多種權(quán)利合成的一個(gè)權(quán)利束，即管制產(chǎn)權(quán)具有管制治理(管制權(quán)利的授權(quán)與約束)與管制激勵(管制權(quán)利的實(shí)施)的雙重功能，并且這兩種功能之間存在相互依存和相互制約的關(guān)系。［4］52－53

因此，管制制度是由管制治理和管制激勵組成的有機(jī)架構(gòu)。其中，管制治理是指管制權(quán)限的界定，包括管制立法、管制目標(biāo)、管制治理模式、管制治理機(jī)制和管制治理監(jiān)督等，管制激勵是指管制政策中產(chǎn)權(quán)的安排，包含管制政策工具和管制政策內(nèi)容等。具體說來，有效的管制制度應(yīng)該是：首先，由立法機(jī)構(gòu)通過制定和頒布相關(guān)的管制法律，確立以主要目標(biāo)為核心的多重管制目標(biāo)體系，明確具體的管制治理模式，授予和約束各層管制機(jī)構(gòu)的管制權(quán)利和職責(zé)，設(shè)計(jì)激勵相兼容的管制治理工作機(jī)制，構(gòu)建內(nèi)外共治的管制治理監(jiān)督制度等;然后，在管制法律制度框架內(nèi)，由高層管制機(jī)構(gòu)通過研制和出臺相關(guān)的管制規(guī)章，以多維管制目標(biāo)為導(dǎo)向，選擇管制政策工具，制定激勵相容的管制政策內(nèi)容;最后，由基層管制機(jī)構(gòu)在健全的法規(guī)體系下，依法執(zhí)行和實(shí)施管制政策，實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)。

可見，管制治理是管制激勵的制度基礎(chǔ)，決定著管制政策質(zhì)量的優(yōu)劣和管制政策執(zhí)行的效果;管制激勵是管制治理的運(yùn)行平臺，通過管制政策的實(shí)施，檢驗(yàn)管制治理的工作績效。管制激勵可以直接產(chǎn)生管制績效，管制治理只能通過管制激勵來間接影響管制績效，而管制績效又反過來影響著管制激勵和管制治理的變革。因而，管制治理、管制激勵和管制績效三者之間存在相互依存、相互影響的互動傳遞關(guān)系，這似乎為我們探究管制制度提供了一個(gè)GIP理論分析范式。

為此，我們在探索和設(shè)計(jì)管制制度時(shí)，必須考慮多種因素的復(fù)雜影響，努力使管制治理與管制激勵能相互協(xié)調(diào)和相互補(bǔ)充，形成良性的互動傳遞關(guān)系，協(xié)同產(chǎn)生良好的管制績效，即以較低的管制成本，實(shí)現(xiàn)較高的管制收益，以達(dá)到多維的管制目標(biāo)。

二、我國鹽業(yè)管制制度改革的路徑與問題

本課題組在梳理有關(guān)鹽業(yè)體制改革各種觀點(diǎn)的過程中，發(fā)現(xiàn)社會各界大多主張取消食鹽專營制度，徹底放開食鹽市場，將食鹽納入食品藥品監(jiān)管范圍，實(shí)行社會性管制;還有部分論者建議，實(shí)行政企分離，堅(jiān)持食鹽專營制度;甚至還有學(xué)者設(shè)想，建立全國統(tǒng)一的專營市場，強(qiáng)化食鹽專營制度。

筆者以為，以上放松鹽業(yè)管制、堅(jiān)持食鹽專營和強(qiáng)化食鹽專營三種見解各有千秋，但基于目前我國鹽業(yè)市場條件和制度環(huán)境，這三條改革路徑要么缺乏現(xiàn)實(shí)性，要么缺乏效率性。

(一)放松鹽業(yè)管制不可行

放松管制是全球政府管制改革的主流指向，但并不是簡單地減少管制，更不是政府不干預(yù)微觀市場行為，而是基于市場的不完全性、外部性和信息不對稱性等，實(shí)行適度管制和有效管制，給予經(jīng)濟(jì)主體以極大的競爭空間，依靠市場力量來達(dá)到管制目標(biāo)，以較低的管制成本獲得較高的管制績效。

在此種管制改革潮流的背景下，絕大部分學(xué)者和媒體甚至業(yè)內(nèi)專家，都極力呼吁取消食鹽專營制度，改革管制治理模式，徹底放開食鹽經(jīng)營市場，建議把食鹽并入其它食品的管制范疇，進(jìn)行跨行業(yè)的融合性管制，即實(shí)行社會性管制。他們主張，在管制治理體制方面，采用獨(dú)立而分散的管制治理模式，將食鹽安全管制權(quán)能分別授予國家食品藥品監(jiān)督管理局(以下簡稱為國家藥監(jiān)局)、衛(wèi)生部、國家工商行政管理總局(以下簡稱為國家工商總局)和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局(以下簡稱為國家質(zhì)檢總局)。依據(jù)現(xiàn)有的法規(guī)制度，這些管制機(jī)構(gòu)的食鹽管制權(quán)能分別是：國家藥監(jiān)局依法行使食鹽安全管理的綜合監(jiān)督職責(zé)，組織協(xié)調(diào)另外幾個(gè)部門所承擔(dān)的食鹽安全監(jiān)督工作，定期向社會發(fā)布來自各部門的食鹽安全信息等;衛(wèi)生部組織制定食鹽衛(wèi)生健康安全標(biāo)準(zhǔn);國家工商總局承擔(dān)食鹽流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全和商標(biāo)廣告的監(jiān)管責(zé)任;國家質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)食鹽的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)管工作。

這種依托法律制度獨(dú)立于行政部門之外的管制治理模式，使得這些管制機(jī)構(gòu)具有完全獨(dú)立的法律地位，擁有一批素質(zhì)較高的專業(yè)人才，如果僅從技術(shù)層面來看，其管制效率可能比政監(jiān)合一模式更高。但是，這種分段多頭式管制治理模式，很容易產(chǎn)生部門之間相互推諉扯皮，因而從機(jī)制層面來看，其管制風(fēng)險(xiǎn)較高，管制績效不容樂觀。近幾年頻發(fā)的重大食品安全問題案件，反證了我國食品安全管制的治理結(jié)構(gòu)很不合理，管制治理模式有待修正和完善。同時(shí)，這也給鹽業(yè)管制制度改革敲響了警鐘，在如此脆弱的食品安全管制治理體制下，不能把食鹽管制職能分割給以上這些管制機(jī)構(gòu)，以免出現(xiàn)假冒偽劣食鹽泛濫，影響消除碘缺乏病目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在管制激勵政策方面，專家們主張將食鹽的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條解放出來，全部交給自由競爭的市場，充分發(fā)揮市場機(jī)制的主導(dǎo)作用，以便在獲得較高經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，依靠市場力量保障碘鹽的安全供給，以較低管制成本達(dá)到鹽業(yè)管制的公共利益目標(biāo)。

然而，在現(xiàn)有的市場監(jiān)管能力和市場競爭秩序下，我國鹽業(yè)市場主體根本無法有效供應(yīng)碘鹽。因?yàn)樵谕耆砰_食鹽經(jīng)營市場上，雖然激烈的市場競爭能使眾多食鹽生產(chǎn)廠商推出更多質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品，但以自我利益最大化為主旨的廠商經(jīng)營偏遠(yuǎn)市場時(shí)，受高昂的物流成本(四川省700元/噸左右)和碘鹽購進(jìn)成本(500元/噸左右)以及人工費(fèi)、倉儲費(fèi)等其他費(fèi)用的限制，很可能將銷價(jià)定位于接近目前的管制價(jià)格(2000元/噸左右)。［5］如此一來，不法分子受巨額利益的誘惑和驅(qū)動，仍然會參照市場價(jià)格販賣假冒偽劣食鹽(以四川為例，可獲利2000元/噸－900元/噸=1100元/噸)［6］，其猖獗程度可能不低于目前的“私鹽”泛濫。不僅如此，食鹽經(jīng)營完全市場化，在某種程度上說，相當(dāng)于為2000多家制鹽企業(yè)提供一個(gè)釋放過剩產(chǎn)能(1000多萬噸/年)的市場［7］，再加上分段多頭的市場監(jiān)管難以到位，部分中小微型制鹽企業(yè)參與制假售假活動將在所難免。另外，受收入水平的限制和消費(fèi)習(xí)慣的影響，偏遠(yuǎn)地區(qū)居民往往心甘情愿地購買價(jià)格低廉的無碘原鹽，何況廣大消費(fèi)者無法從外觀辨認(rèn)假冒偽劣食鹽，容易有意或無意地成為假冒偽劣食鹽的購買者。這樣，在硬性供給與剛性需求的合力下，食鹽市場制假售假局面將會比當(dāng)下更為嚴(yán)峻，假冒偽劣食鹽不僅會充斥偏遠(yuǎn)市場，也會沖擊非偏遠(yuǎn)市場，從而嚴(yán)重阻礙消除碘缺乏病根本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

顯而易見，在我國鹽業(yè)極不合理的市場結(jié)構(gòu)和不成熟的消費(fèi)環(huán)境下，現(xiàn)有的食品分段多頭式管制治理體制，根本就無法依靠自由競爭的市場來達(dá)到管制目的。如果一項(xiàng)制度的改革，不能確保實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，縱然將管制成本降到再低，那改革也是失敗的。因此，在現(xiàn)有的市場條件和管制體制下，我國鹽業(yè)實(shí)行社會性管制是不可行的。

有數(shù)據(jù)顯示，目前已實(shí)行食鹽融合性管制的“金磚”國家的碘鹽覆蓋率都不高，巴西在70% ～89%之間，印度在36% ～69%之間，俄羅斯還不到35%。［8］這也警示我們，在條件不成熟時(shí)，發(fā)展中國家的鹽業(yè)管制決不能盲目地效仿西方國家，貿(mào)然實(shí)行社會性管制制度。所以，我國鹽業(yè)管制制度改革的理智選擇是，尋找一種過渡性管制制度。

(二)堅(jiān)持食鹽專營不可續(xù)

自1996年以來，作為經(jīng)濟(jì)性管制的食鹽專營制度，盡管已取得輝煌成就，但還是備受世人摒棄，社會各界極力呼吁改革，并且我國政府已將其改革納入“十二五”規(guī)劃綱要。究其原因，就在于食鹽專營制度，在實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的同時(shí)，帶來了許多管制弊端和問題，即其管制收益的獲得是以支付高昂管制成本為代價(jià)的。

1．食鹽專營治理體制須變革。自1996年食鹽專營制度實(shí)施至今，我國尚未頒布一部上位的《鹽業(yè)管制法》，只能由《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》和《食鹽專營辦法》等諸多規(guī)章作為管制依據(jù)。這些行政法規(guī)授權(quán)國務(wù)院直屬的相關(guān)部委(2003年由原國家經(jīng)貿(mào)委移交給國家發(fā)改委的鹽業(yè)管理辦公室)行使管制決策權(quán)能，各省(市、自治區(qū))政府領(lǐng)導(dǎo)的鹽務(wù)管理局承擔(dān)管制執(zhí)行職能。但是，由于行政性規(guī)章對同位的部門條例并沒法理上的制約作用，造成我國鹽業(yè)管制治理缺乏嚴(yán)肅性和權(quán)威性，進(jìn)而導(dǎo)致管制治理模式畸形和管制治理機(jī)制扭曲。

具體而言，為了減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)和充分調(diào)動管制機(jī)構(gòu)的積極性，大部分地方政府通過頒布相關(guān)的規(guī)章條例，隨意調(diào)整鹽業(yè)管制治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行政企合一的管制模式，①廣 東和北京、天津等25個(gè)省(市、自治區(qū))采用政企合一的管制模式，只有青海和陜西等6個(gè)省(自治區(qū))實(shí)行政企分離。詳見時(shí)奇哲：《普及碘鹽與海南鹽業(yè)體制改革》，載《今日海南》，2008年第10期。即各省(市、自治區(qū))鹽務(wù)管理局(或鹽業(yè)公司)，既充當(dāng)著“運(yùn)動員”，又扮演著“裁判員”的角色。如此一來，在管制者自利性和非理性(新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)政府是“經(jīng)濟(jì)人”)的誘導(dǎo)下，稚嫩的鹽業(yè)管制治理機(jī)制被嚴(yán)重扭曲，管制權(quán)限極度膨脹，管制機(jī)會主義嚴(yán)重泛濫，“政企合謀”成為常態(tài)，地方鹽務(wù)管理局利用食鹽生產(chǎn)計(jì)劃的分配權(quán)，控制著上游制鹽企業(yè)的命脈，引發(fā)管制尋租和腐敗滋生，造成巨額的社會代價(jià)和經(jīng)濟(jì)成本，嚴(yán)重阻礙制鹽工業(yè)的發(fā)展。例如，各食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)為了爭取更多的食鹽生產(chǎn)指標(biāo)，不惜花費(fèi)大量的財(cái)力和物力，為連年的產(chǎn)銷座談和鹽業(yè)公司有關(guān)權(quán)力人士旅游出國等活動“買單”，甚至還要向計(jì)劃指標(biāo)負(fù)責(zé)人“上貢”，否則生產(chǎn)計(jì)劃指標(biāo)就會大打折扣，業(yè)已曝出的浙江和廣東鹽業(yè)腐敗案或許僅是其中的冰山一角;為了盡快回籠銷售資金，各制鹽企業(yè)還必須與銷區(qū)的鹽業(yè)公司洽談回扣方式和回扣額度，而鹽業(yè)公司為了保證索取回扣的隱秘性，獨(dú)出心裁地給這些回扣打上運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼、倉儲補(bǔ)貼和貨款回籠獎勵等“包裝”，使得本應(yīng)由鹽業(yè)公司承擔(dān)的經(jīng)營成本轉(zhuǎn)嫁到生產(chǎn)企業(yè)頭上。②參見蘇利川：《鹽業(yè)專營暴露計(jì)劃經(jīng)濟(jì)軟肋畸形暴利現(xiàn)盛世陰影》，載《中華工商時(shí)報(bào)》，2004年10月13日第7版。每年以上諸多“常規(guī)費(fèi)用”約占企業(yè)食鹽收入的20%左右。①當(dāng)成都商報(bào)記者公開采訪時(shí)，原本表現(xiàn)非常熱情的經(jīng)理在請示領(lǐng)導(dǎo)之后表示，因改革前景尚不明朗，制鹽企業(yè)的命運(yùn)依然掌握在鹽業(yè)公司手里，所以企業(yè)規(guī)定任何員工不得接受媒體采訪。詳見涂勁軍：《鹽最后的“計(jì)劃堡壘”將被攻破?》，載《成都商報(bào)》，2010年2月3日第31版。由于權(quán)力尋租，一些生產(chǎn)工藝落后的制鹽企業(yè)可以通過賄賂等方式，拿到配額維持生產(chǎn)，而研發(fā)出新技術(shù)的制鹽企業(yè)卻由于配額限制，不能擴(kuò)大市場份額。如某集團(tuán)在節(jié)能減排上提高了30%的效率，但由于地域和配額的限制，不能跨地域經(jīng)營，打不出品牌，不能通過已經(jīng)使用的新技術(shù)來擴(kuò)大市場份額。［9］

為此，有學(xué)者認(rèn)為，鹽業(yè)管制失靈的根源就在于畸形的政企合一的管制治理模式，鑒于我國現(xiàn)階段還不具備食鹽完全市場化的條件，只能在堅(jiān)持食鹽專營制度的前提下，優(yōu)化鹽業(yè)管制治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行政企分開的管制治理模式，以確保消除碘缺乏病目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2004年3月，針對政企合一的體制缺陷和弊端，廣東省啟動鹽業(yè)管理體制改革，按政企分開的原則，撤銷了省鹽務(wù)管理局，將鹽業(yè)管理職能劃入省經(jīng)貿(mào)委，設(shè)立鹽業(yè)管理辦公室。然而，這一變局卻使廣東碘鹽覆蓋率不斷下降，從原來全國排名前幾名逐漸滑入8個(gè)不達(dá)標(biāo)省份的行列。于是，廣東省政府在2007年7月又恢復(fù)廣東省鹽務(wù)管理局，重新實(shí)行政企合一的鹽業(yè)管理體制。［10］同樣，幾年前，北京市也進(jìn)行以政企分開為核心的鹽業(yè)管理體制改革，撤銷了市鹽務(wù)管理局，把鹽務(wù)管理職能移交給工商部門，結(jié)果其碘鹽覆蓋率大幅下滑(到80%左右)，不得已又恢復(fù)政企合一的管制模式。［8］2010年，據(jù)衛(wèi)生部通報(bào)，“除西藏、青海和新疆3個(gè)省(區(qū))達(dá)到基本消除碘缺乏病階段目標(biāo)外，全國28個(gè)省份均達(dá)到消除碘缺乏病目標(biāo)?！保?1］也就是說，截止2010年，青海、西藏和新疆三個(gè)省(自治區(qū))尚未完全達(dá)標(biāo)。而其中的青海省一直采用政企分開的管制模式，可并沒有取得令人滿意的管制績效。

大量的鹽業(yè)管制實(shí)踐證明，在食鹽專營制度構(gòu)架下，簡單地實(shí)行政企分開的治理模式，并不能保證消除碘缺乏病這一根本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。單鑫曾指出，取消食鹽專營制度為時(shí)尚早，主張實(shí)施政企適當(dāng)分離：撤銷鹽業(yè)公司內(nèi)部的鹽政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將其職能劃入工商部門，由工商部門向鹽業(yè)公司派駐執(zhí)法人員，實(shí)現(xiàn)體制上政企分離、運(yùn)行機(jī)制上密切配合。［12］其實(shí)，這與廣東省、北京市和青海省的管制模式?jīng)]有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，只是工商部門的執(zhí)法力度更大而已，何況我國食品安全管制的現(xiàn)實(shí)狀況已經(jīng)證明工商執(zhí)法的力度非常有限，同樣難以從根本上確保管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，我國鹽業(yè)管制制度的改革，決不能局限于食鹽專營治理體制的變革。

2．食鹽專營激勵政策須改革。前文已論及，管制治理必須通過管制激勵的作用，才能產(chǎn)生和影響最終的管制績效。如此，可以推論：一種管制制度的績效高低，不僅取決于管制治理體制是否合理，還決定于其管制激勵政策是否有效。從邏輯上講，如果管制激勵政策較為完善，改革管制治理體制應(yīng)該能產(chǎn)生更高的管制績效。然而，以政企分開為核心的食鹽專營治理體制的變革，并沒有帶來更好的管制效果，反而產(chǎn)生了更低的管制績效，這說明食鹽專營制度的管制激勵政策也存在內(nèi)在的機(jī)制缺陷。

按照現(xiàn)行的鹽業(yè)管制政策，不論是在非偏遠(yuǎn)市場還是在偏遠(yuǎn)市場，鹽業(yè)公司都是按1600元/噸～2000元/噸的法定價(jià)格，將小包裝碘鹽批發(fā)給零售商。②詳見原國家計(jì)委：《食鹽價(jià)格管理辦法》，http：//baike．baidu．com/view/438436．htm．對偏遠(yuǎn)市場來說，這個(gè)管制價(jià)格極不合理，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“私鹽”的販賣成本(四川省原鹽成本約200元/噸和物流費(fèi)用約700元/噸，平均販賣成本為900元/噸左右)，使得“私鹽”販子可以比照法定價(jià)格銷售無碘鹽，獲取1倍以上的回報(bào)(四川約為1100元/噸的利差)，巨額的回報(bào)率誘使非法者頻繁從事“私鹽”販賣活動，導(dǎo)致“私鹽”泛濫，屢禁不止，屢打?qū)曳?。衛(wèi)生部關(guān)于2010年全國碘缺乏病監(jiān)測情況的通報(bào)指出，“西部局部地區(qū)碘鹽推廣普及任務(wù)仍然艱巨。由于這些地區(qū)地廣人稀、交通不便、土鹽資源豐富，當(dāng)?shù)厝罕娮孕胁赏诤唾徺I土鹽的現(xiàn)象依舊存在?！睋?jù)四川省“私鹽”販子透露，如果碘鹽銷售價(jià)格降到900元/噸，正好抵消購進(jìn)“私鹽”的成本，那他們就沒有利潤空間，就不可能再冒險(xiǎn)販賣“私鹽”了。［6］也就是說，如果偏遠(yuǎn)市場碘鹽的管制價(jià)格控制在“私鹽”成本以下，偏遠(yuǎn)市場就不可能出現(xiàn)販賣“私鹽”的現(xiàn)象，則可能有更多的消費(fèi)者選擇食用合格碘鹽，管制成本可能更低，消除碘缺乏病目標(biāo)可能實(shí)現(xiàn)得更為徹底。

顯然，食鹽專營政策的價(jià)格機(jī)制存在內(nèi)在的邏輯矛盾，較高的管制價(jià)格，既激勵著鹽業(yè)公司積極供應(yīng)碘鹽，實(shí)現(xiàn)預(yù)期管制目標(biāo)，又刺激著非法分子販賣“私鹽”，背離核心管制目標(biāo)。這似乎意味著下調(diào)管制價(jià)格即可杜絕“私鹽”的滋生，可是，基于“以近補(bǔ)遠(yuǎn)、以盈補(bǔ)虧”的原則，鹽業(yè)公司從非偏遠(yuǎn)市場賺取的壟斷利潤可能就彌補(bǔ)不了其偏遠(yuǎn)市場的虧損。不僅如此，更為糟糕的是，作為決策者的管制機(jī)構(gòu)，存在嚴(yán)重的信息不對稱性，脫離市場而僅憑政府力量，很難獨(dú)自設(shè)計(jì)出具有激勵兼容機(jī)制的管制政策。

朗德·L·科勒爾指出，制度不應(yīng)該被簡單地看作是一組博弈規(guī)則，而是均衡時(shí)，理性參與者被迫遵守的一組行為規(guī)則。［13］11所以，政府構(gòu)建一種能產(chǎn)生預(yù)期績效的政策，關(guān)鍵是要規(guī)定一系列利益均衡時(shí)各方都自覺履行的行為準(zhǔn)則，因而政府必須借助市場的力量來制定激勵相容的政策，保證出臺的政策系各利益攸關(guān)者的均衡博弈結(jié)果，這不僅可提高決策質(zhì)量，更可降低決策執(zhí)行成本。

然而，在食鹽專營制度的決策環(huán)節(jié)上，由于缺失相關(guān)市場主體的有效參與和反復(fù)博弈，缺乏多維管制目標(biāo)①鹽 業(yè)管制的根本目的就是要消除碘缺乏病，以兌現(xiàn)1991年我國政府在國際上的承諾，因而我國鹽業(yè)管制肩負(fù)社會責(zé)任和政治任務(wù)，同時(shí)還要確保鹽業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長，具有社會、政治和經(jīng)濟(jì)的三重管制目標(biāo)。導(dǎo)向，使得政府制定出來的價(jià)格政策和市場進(jìn)入政策都存在諸多缺陷甚至漏洞。具體而言，在單一追求公共利益目標(biāo)的引導(dǎo)下，食鹽專營政策不僅給予了鹽業(yè)公司獨(dú)家壟斷權(quán)，而且還極大拓展了專營集團(tuán)的利潤空間，擠壓了制鹽企業(yè)的生產(chǎn)者剩余和消費(fèi)者剩余。進(jìn)一步說，專營政策扭曲的利益分配機(jī)制，既直接帶來社會福利凈損失②社會福利凈損失，是指消費(fèi)者和生產(chǎn)者都沒得到的那部分社會福利。，又鍛造出制鹽企業(yè)—鹽業(yè)公司—消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)利益鏈條的“痛苦曲線”。

根據(jù)2009年國家發(fā)改委關(guān)于提高食鹽價(jià)格通知等，我們可知，鹽業(yè)公司以378元/噸～583元/噸(平均約為480元/噸)的出廠價(jià)從制鹽企業(yè)購進(jìn)食鹽，僅僅對其進(jìn)行簡單的加碘和分裝，就可以在其獨(dú)家壟斷的市場內(nèi)，以1600元/噸～2000元/噸(平均約為1800元/噸)的價(jià)格銷售出去，輕而易舉地賺取了1320元/噸左右的壟斷差價(jià)，按全國880萬噸的年消費(fèi)量計(jì)算，則鹽業(yè)公司每年可攫取116億元的毛利。假如鹽業(yè)公司沒有壟斷食鹽銷售市場，在充分競爭的條件下，按1600元/噸的銷售價(jià)格③參 見宿希強(qiáng)：《碘鹽風(fēng)波》，載《中國質(zhì)量萬里行》2009年第11期。據(jù)我國學(xué)者毛曉飛預(yù)測，食鹽市場完全放開后，北京市食鹽價(jià)格有望降到893元/噸。據(jù)此，我們估測，全國食鹽平均價(jià)格將可降到1600元/噸。和178元/噸的平均生產(chǎn)成本④據(jù) 2010年中國化工信息網(wǎng)報(bào)道，我國海鹽和井礦鹽的生產(chǎn)成本分別為120元/噸～130元/噸和200元/噸～260元/噸，據(jù)此，我們推算食鹽平均成本約為178元/噸。估算，則制鹽企業(yè)每年約可獲得125億元的毛利，去掉目前專營下已獲26億元毛利后，⑤制鹽企業(yè)在專營制度下，將食鹽出售給鹽業(yè)公司，可得毛利302元/噸=平均出廠價(jià)480元/噸－平均生產(chǎn)成本178元/噸，則每年可獲毛利26億元=302元/噸×880萬噸。全國制鹽企業(yè)每年共損失99億元左右，亦是說，食鹽專營政策使得制鹽企業(yè)無法得到這筆潛在的收益。對消費(fèi)者來說，僅按法定價(jià)格來計(jì)算，全體國民則為專營制度每年多支付17億元左右(1800元/噸×880萬噸－1600元/噸×880萬噸)，當(dāng)然，若再加上更換包裝和減輕重量等形式的變相漲價(jià)(因?yàn)槿笔?nèi)外共治的立體化監(jiān)督制度體系)，則消費(fèi)者的損失也許要翻幾番。

可見，食鹽專營政策所謂“以近補(bǔ)遠(yuǎn)、以盈補(bǔ)虧”激勵機(jī)制，在刺激鹽業(yè)公司追求核心管制目標(biāo)的同時(shí)，并不能約束其以盤剝生產(chǎn)者和消費(fèi)者為代價(jià)來集聚非生產(chǎn)性“租”，致使制鹽企業(yè)和消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益嚴(yán)重受損，尤其是造成制鹽企業(yè)無食鹽競爭市場、無食鹽產(chǎn)品品牌和無技改能力，最終導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的制鹽工業(yè)步履維艱，市場結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極不合理，我國鹽業(yè)日漸成為“夕陽產(chǎn)業(yè)”。

綜上所論，現(xiàn)行的食鹽專營制度，不但在管制治理體制上存在嚴(yán)重缺陷，在管制激勵政策上也存在先天痼疾。因此，我國鹽業(yè)管制制度改革，必須取消食鹽專營制度，探尋出一種替代制度。

(三)強(qiáng)化食鹽專營不可取

張春曉通過對現(xiàn)行食鹽專營制度弊端的分析，提出我國鹽業(yè)管制制度改革的現(xiàn)實(shí)路徑——實(shí)行國家專營制度，他建議：“首先，完善現(xiàn)在國家發(fā)改委鹽業(yè)管理辦公室的相關(guān)職能，承擔(dān)全部食鹽行政管理職能，并委托中國鹽業(yè)總公司代行監(jiān)管。其次，省、市批發(fā)企業(yè)資產(chǎn)未進(jìn)入中國鹽業(yè)總公司的可以行政方式劃入，取消縣級法人，以市級經(jīng)營，省級管理。最后，對于民營企業(yè)中食鹽生產(chǎn)企業(yè)，由中國鹽業(yè)總公司以控股、參股等多種方式實(shí)行產(chǎn)銷一體化，按區(qū)域整合成幾個(gè)大的生產(chǎn)集團(tuán)，提升產(chǎn)業(yè)集中度。同時(shí)，按區(qū)域組建若干大型營銷中心，降低營銷的成本，達(dá)到控制末端的效果?！保?4］

梳理其改革思路，筆者勾勒出食鹽國家專營制度的輪廓：在管制治理方面，將鹽業(yè)管制權(quán)能授予國家發(fā)改委鹽業(yè)管理辦公室，并將實(shí)際管制權(quán)利委托給中國鹽業(yè)總公司;在管制激勵方面，中國鹽業(yè)總公司代表國家，建立全國統(tǒng)一的食鹽銷售市場，獨(dú)家壟斷食鹽經(jīng)營權(quán)。

就國家專營的管制治理而言，似乎采用政監(jiān)相對分離的管制治理模式(管制機(jī)構(gòu)—鹽業(yè)管理辦公室下設(shè)在國家發(fā)改委)，由相對獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)來實(shí)施管制治理職能，但又將實(shí)際的管制執(zhí)行權(quán)能委托給中國鹽業(yè)總公司。也就是說，國家發(fā)改委鹽業(yè)管理辦公室僅僅作為管制決策者，中國鹽業(yè)總公司則既是管制執(zhí)行者又是被管制企業(yè)，這種集“運(yùn)動員”和“裁判員”于一身的專營主體，無疑是改良版的政企合一集團(tuán)。如此畸形的管制治理模式，與現(xiàn)行的食鹽專營制度一樣，勢必嚴(yán)重扭曲管制治理機(jī)制，在管制者自利性的誘使下，管制機(jī)會主義必然泛濫成災(zāi)，很難從制度上防范管制風(fēng)險(xiǎn)。所以，這種國家專營治理體制，只不過是現(xiàn)行鹽業(yè)管理體制的再版而已，并不具備管制治理的合理性和有效性。

就國家專營的管制激勵而言，以國家專營為內(nèi)核的市場進(jìn)入管制政策，將以行政區(qū)域?yàn)閱卧牡胤綁艛?，轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠唤y(tǒng)的國家壟斷。這種由中國鹽業(yè)總公司完全壟斷的市場結(jié)構(gòu)，雖然可以終結(jié)諸侯割據(jù)的條塊市場結(jié)構(gòu)，優(yōu)化市場資源的配置和利用，降低交易費(fèi)用，但是依然沒有突破行政壟斷的藩籬，專營集團(tuán)所賺取的利潤難以排除非生產(chǎn)性“租”之嫌。如果被管制企業(yè)集聚了行政性壟斷利潤，則不但會侵吞部分消費(fèi)者剩余，還會帶來壟斷企業(yè)內(nèi)部X低效率，更會造成不可估量的社會福利凈損失。在這種社會公眾邊際收益遞減的情況下，即使已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了消除碘缺乏病這一根本目標(biāo)，國家專營制度也恐怕與目前的食鹽專營制度一樣，必將備受世人詬病，要求改革的呼聲仍會不絕于耳，這將意味著我國鹽業(yè)管制制度改革的夭折。

很顯然，張春曉所設(shè)計(jì)的國家專營制度，無法規(guī)避現(xiàn)行食鹽專營制度的內(nèi)在缺陷和諸多弊端，依然帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，缺乏競爭要素的參與，背離了有效管制的改革方向。換言之，這種國家專營制度與現(xiàn)存的食鹽專營制度一樣，都屬于政府行政壟斷，所不同的是前者的壟斷程度高于后者，是后者的強(qiáng)化版，這或許意味著前者的管制績效比后者還要低下。從中我們不難看出，改良后的鹽業(yè)管制制度，對既存的管制制度有著很大的依賴性。

道格拉斯·C·諾思研究發(fā)現(xiàn)，制度變遷過程與技術(shù)變遷過程一樣存在著路徑依賴，報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制會使制度變遷一旦走上了某一路徑，既定方向會在以后的發(fā)展過程中得到自我強(qiáng)化。制度沿著既定路徑變遷，既可能帶來經(jīng)濟(jì)與制度進(jìn)入良性循環(huán)軌道，也可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與制度的惡性循環(huán)，使制度被“鎖定”在某種無效率狀態(tài)，且很難擺脫。因此，路徑依賴對制度變遷具有極強(qiáng)的制約作用，成為影響經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因素。如果路徑選擇正確，制度變遷就會沿著預(yù)定的方向快速推進(jìn)，并能極大地調(diào)動人們的積極性，充分利用現(xiàn)有資源來從事收益最大化的活動，促進(jìn)市場發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長，這反過來又成為推動制度進(jìn)一步變遷的重要力量，雙方呈現(xiàn)出互為因果、互相促進(jìn)的良性循環(huán)格局。如果路徑選擇不正確，則制度變遷不能給人們帶來普遍的收益遞增，反而幫助少數(shù)特權(quán)階層從中牟利，這種制度變遷不僅得不到公眾的支持，而且還會加劇不公平競爭，導(dǎo)致市場秩序混亂和經(jīng)濟(jì)衰退。［3］112諾斯的制度變遷理論提醒我們，包括鹽業(yè)在內(nèi)的壟斷性行業(yè)改革必須不斷解決路徑依賴問題，勇于沖破行政壟斷路徑的羈絆，選擇先進(jìn)而富有效率的改革路徑。

當(dāng)然，以上國家專營政策也有不少亮點(diǎn)。比如，縮小進(jìn)入管制范圍，徹底放開工業(yè)鹽市場，促進(jìn)制鹽工業(yè)發(fā)展;參考郵政補(bǔ)償做法，建立碘鹽供應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制，保障碘鹽普遍供給;兼顧多方利益訴求，既能保障消除碘缺乏病目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，又能推動鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升產(chǎn)業(yè)國際競爭力。這些觀點(diǎn)無疑為我們探究和設(shè)計(jì)新的鹽業(yè)管制制度提供了有益借鑒。

三、改革路徑的次優(yōu)選擇：鹽業(yè)特許投標(biāo)制度

2009年6月，國家發(fā)改委體改司的官員提出我國鹽業(yè)體制改革須要解決以下四個(gè)問題：“一是針對私鹽販子提出‘食鹽賣到900元一噸就沒有私鹽了’說法，如何在工業(yè)鹽和食鹽管理形式和價(jià)格形成關(guān)系上解決，能否不增加專營的成本?二是針對鹽不是市場稀缺資源、分布廣泛、生產(chǎn)工藝簡單的商品屬性，產(chǎn)銷如何符合行業(yè)特征、價(jià)值規(guī)律，能否長期保持碘鹽的質(zhì)量?三是鹽業(yè)的政企合一特征明顯，能否參考鐵路政企分開的經(jīng)驗(yàn)，更集中、更專業(yè)地解決‘既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員’問題?四是如何解決老少邊窮地區(qū)的食鹽問題，在稅收、價(jià)格和食鹽安全上如何進(jìn)一步考慮?”［6］概言之，我國鹽業(yè)管制制度改革就是要探索出一種政企分開的、能確保碘鹽普遍供給的非專營式管制制度。

戴維·L·韋默將制度設(shè)計(jì)視為“創(chuàng)建相對穩(wěn)定的規(guī)則和激勵集合，他們相互聯(lián)系，構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的連貫程序”。［13］12機(jī)制設(shè)計(jì)需要解決兩個(gè)基本問題：一是信息效率問題，即所設(shè)計(jì)的制度是否只需以較低的信息(運(yùn)行)成本，就能帶來更高的收益;二是激勵相容問題，即在所設(shè)計(jì)的制度下，每個(gè)參與者追求個(gè)人目標(biāo)的互動行為，是否能在客觀上達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)。［4］105同樣，我們設(shè)計(jì)鹽業(yè)管制制度，也要解決以上兩個(gè)問題，即在激勵相容機(jī)制的作用下，以盡可能小的管制成本，實(shí)現(xiàn)囊括社會、政治和經(jīng)濟(jì)的三重管制目標(biāo)，以獲得較高的管制績效。

卡恩指出，在“許多情況下，企業(yè)具有經(jīng)營某種市場業(yè)務(wù)的特殊能力，但它必須從國家取得經(jīng)營特許權(quán)，這就給予后者一種公認(rèn)的契約權(quán)力，來堅(jiān)持它認(rèn)為適當(dāng)?shù)墓苤啤?。在這種適當(dāng)?shù)墓苤浦拢苤婆c市場的博弈能達(dá)到均衡狀態(tài)，政府與企業(yè)都能從企業(yè)獲取供應(yīng)市場權(quán)力的競爭中得到好處：政府可以消除信息壟斷，實(shí)行有效定價(jià)，而企業(yè)也可得到預(yù)期的生產(chǎn)效率。因此，“伴隨著政府特許權(quán)而來的對自然壟斷企業(yè)的傳統(tǒng)管制，可以通過合理設(shè)計(jì)一種使企業(yè)競爭地獲得特許權(quán)的體制而被廢棄”。［15］326這種體制就是特許投標(biāo)制度，即政府“將特許經(jīng)營權(quán)授予提出以最低價(jià)格提供服務(wù)并同時(shí)滿足一定服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的廠商”。［16］393

盡管鹽業(yè)不具有自然壟斷性，但我國鹽業(yè)過渡性管制可借鑒之，實(shí)行鹽業(yè)特許投標(biāo)制度，就是通過招標(biāo)競爭方式，將一定區(qū)域內(nèi)食鹽的定期經(jīng)營權(quán)，以周期性短期合約的形式委托給中標(biāo)企業(yè)，使中標(biāo)企業(yè)在管制契約的約束下，在追求自我利益最大化的同時(shí)，達(dá)到三維管制目標(biāo)。這個(gè)制度的內(nèi)核也體現(xiàn)在管制激勵政策和管制治理體制兩方面。

(一)鹽業(yè)特許投標(biāo)激勵政策

從理論上講，完全競爭市場能產(chǎn)生高于其它市場結(jié)構(gòu)的社會經(jīng)濟(jì)效率，但在現(xiàn)實(shí)中很難形成如此理想的市場結(jié)構(gòu)。克拉克的有效競爭理論認(rèn)為，只要能限制企業(yè)提高價(jià)格和排斥競爭對手的能力，就可以實(shí)現(xiàn)有效競爭，同樣能改進(jìn)市場效率。鹽業(yè)特許投標(biāo)政策，采用招投標(biāo)方式，使得符合招標(biāo)條件的制鹽企業(yè)、鹽業(yè)公司和業(yè)外廠商等諸多經(jīng)濟(jì)主體，都有機(jī)會平等地參與競爭，并通過優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制，遴選出最優(yōu)競標(biāo)者，進(jìn)而委托其獨(dú)家經(jīng)營特許食鹽市場，以達(dá)到公共利益目標(biāo)。盡管這種制度將事后競爭變?yōu)槭虑案偁?，但以周期性短期的管制契約的約束，同樣能限制參與者提高價(jià)格和排斥競爭對手的能力，充分體現(xiàn)了公開、公平和公正的市場競爭原則，因而，這種間接競爭(或模擬競爭)模式同樣能實(shí)現(xiàn)有效競爭，獲得較高的市場效率。

那么，這種管制政策是否能確保三維管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)呢?或者說，鹽業(yè)特許投標(biāo)政策能否確保結(jié)構(gòu)內(nèi)的各方利益都得到滿足?這關(guān)鍵要看這種政策是否設(shè)計(jì)激勵兼容機(jī)制，促使各利益方通過合作競爭達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

丹尼爾·F·史普博指出：“受歡迎的管制政策是對信息公開或合同條款設(shè)立一般的規(guī)則，然后依靠市場力量使私人信息得以公開?！保?5］77自然壟斷行業(yè)的管制一般要對產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量和數(shù)量等多項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行干預(yù)，作為非網(wǎng)絡(luò)型的鹽業(yè)管制同樣涉及到食鹽的數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)格，即鹽業(yè)特許投標(biāo)須針對這三個(gè)變量來競爭。但是，對追求利益最大化的廠商而言，這三個(gè)變量之間存在此消彼長的傳遞關(guān)系，尤其是基于性價(jià)比的競標(biāo)結(jié)果很難保證中標(biāo)價(jià)格最低而質(zhì)量最高。這時(shí)，最有效的辦法“是由相關(guān)政府機(jī)構(gòu)具體規(guī)定特許經(jīng)營權(quán)所有者所提供的服務(wù)的質(zhì)量。特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)就會在不降低質(zhì)量的情況下圍繞價(jià)格而展開?！保?6］400由于食鹽的質(zhì)量衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)較為成熟且檢測相對簡單，且屬于需求缺乏彈性的特殊食品(價(jià)格下降甚至免費(fèi)消費(fèi)，其需求量也不會增加多少;反之亦然)，因而，管制機(jī)構(gòu)至少可以在技術(shù)層面上，將食鹽的質(zhì)量和數(shù)量作為兩個(gè)定量固定下來。這樣，鹽業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的競標(biāo)就變成價(jià)格單一變量的競爭，并且在眾多廠商的競爭過程中，競標(biāo)企業(yè)必將不斷地將成本等壟斷信息自我顯露，競爭越激烈，信息壟斷就越少，競標(biāo)價(jià)格就越接近平均成本，壟斷利潤就越低。競爭結(jié)果使得中標(biāo)企業(yè)必須在短期契約條款的制約下，按照接近或等于平均成本的中標(biāo)價(jià)格來經(jīng)營特許項(xiàng)目，以從中獲得正常利潤，達(dá)到預(yù)期生產(chǎn)效率。然而，如此簡單的特許投標(biāo)政策，并不能確保消除碘缺乏病根本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。據(jù)衛(wèi)生部通報(bào)，2010年，“非碘鹽沖銷現(xiàn)象依然存在。受其影響，全國尚有12個(gè)省份的55個(gè)縣居民戶碘鹽覆蓋率低于90%，其中33個(gè)縣碘鹽覆蓋率低于80%;仍有19個(gè)省份的90個(gè)縣居民戶合格碘鹽食用率低于90%，未達(dá)到縣級實(shí)現(xiàn)消除碘缺乏病目標(biāo)的指標(biāo)要求?！保?7］十幾年的管制實(shí)踐證明，普及碘鹽難點(diǎn)主要集中于偏遠(yuǎn)市場，因?yàn)槠h(yuǎn)市場居民受收入水平和消費(fèi)習(xí)慣的限制，更愿意購買假冒偽劣的無碘鹽(主要是土鹽和工業(yè)鹽，成本在200元/噸以下)。顯然，以上合格碘鹽的中標(biāo)價(jià)格不可能低于假冒偽劣無碘鹽的販賣價(jià)格，無法保障偏遠(yuǎn)地區(qū)合格碘鹽的普及。鑒此，本課題組主張，由各地方管制機(jī)構(gòu)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)偏遠(yuǎn)市場“私鹽”的販賣成本(包括土鹽或工業(yè)鹽的購進(jìn)成本和物流費(fèi)用)，確定一個(gè)更低的偏遠(yuǎn)市場價(jià)格上限(這樣可以消除非法販賣活動)，并將其作為一個(gè)定量列入競標(biāo)約束條件中，使得競標(biāo)企業(yè)在整個(gè)市場的既定數(shù)量和質(zhì)量以及偏遠(yuǎn)市場的價(jià)格上限之條件下，按照“以近補(bǔ)遠(yuǎn)、以盈補(bǔ)虧”的交叉補(bǔ)貼原則，競標(biāo)區(qū)域內(nèi)非偏遠(yuǎn)市場的碘鹽價(jià)格。值得注意的是，最后的中標(biāo)價(jià)格不可能等于平均成本，一定要高于平均成本，否則，中標(biāo)企業(yè)就無從彌補(bǔ)偏遠(yuǎn)市場的虧損。

如此一來，似乎中標(biāo)企業(yè)會獲得非生產(chǎn)性“租”，不僅會吞噬部分消費(fèi)者剩余損失，還會造成社會福利凈損失。然而，筆者以為，只要競爭比較充分，由競爭優(yōu)化出來的非偏遠(yuǎn)市場中標(biāo)價(jià)格就必然是合理的，由中標(biāo)價(jià)格帶來的超額壟斷利潤恰恰彌補(bǔ)偏遠(yuǎn)市場的虧損，即非偏遠(yuǎn)市場消費(fèi)者損失的那部分剩余，通過中標(biāo)企業(yè)的經(jīng)營活動全部補(bǔ)貼給偏遠(yuǎn)市場的消費(fèi)者，中標(biāo)企業(yè)只能得到正常利潤，不可能攫取倍受世人詬病的超額壟斷利潤。盡管這里依然存在哈伯格三角形的社會福利凈損失，可這個(gè)三角形面積比一般完全壟斷市場的哈伯格三角形面積小得多，因?yàn)槭雏}屬于需求缺乏彈性的生活必需品，且沒有替代品，其需求曲線非常陡峭，與其它完全壟斷市場相比，鹽業(yè)特許經(jīng)營市場可以在較大限度上減少社會福利凈損失。更為關(guān)鍵的是，這里的“交叉補(bǔ)貼”與完全壟斷廠商的“內(nèi)部業(yè)務(wù)交叉補(bǔ)貼”有著本質(zhì)區(qū)別：前者的超額壟斷利潤全部轉(zhuǎn)移給社會弱勢群體，是一種特殊的“國家稅收”，起著收入再分配的杠桿作用，產(chǎn)生社會公平的正外部性。而后者的非生產(chǎn)性“租”則補(bǔ)貼其自身的完全競爭性業(yè)務(wù)，是一種不公平競爭的自利行為，往往帶來過度競爭和市場無序，從而造成競爭性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效率損失。

其實(shí)，如果中標(biāo)企業(yè)具有戰(zhàn)略視野，則其在特許市場上所獲得的好處，不會局限于以上的正常利潤，其必將充分利用特許市場空間，謀取除壟斷利潤以外的其它超額利潤。在周期性短期契約條款的束縛下，鹽業(yè)特許經(jīng)營市場相當(dāng)于一個(gè)完全壟斷市場，各種創(chuàng)新在市場內(nèi)不可能被其他廠商模仿，中標(biāo)企業(yè)可以通過各種經(jīng)營管理創(chuàng)新和組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新等，降低生產(chǎn)經(jīng)營成本費(fèi)用，輕松地追求到超過正常利潤的超額創(chuàng)新利潤。這不但能大幅提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，更能強(qiáng)化和刺激企業(yè)持續(xù)創(chuàng)新，積累企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)，以便競爭下輪的鹽業(yè)特許市場。

另外，鹽業(yè)特許投標(biāo)政策的市場管制范圍集中于居民直接食用的食鹽經(jīng)營環(huán)節(jié)，①主要包括居民家庭、企事業(yè)單位食堂和酒店餐館等直接食用的食鹽，并不涵蓋食品加工企業(yè)的添加食鹽和畜牧業(yè)用鹽。意味著“大工業(yè)鹽”和“小工業(yè)鹽”乃至食鹽下游企業(yè)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條都將徹底市場化，不再受到鹽業(yè)管制制度的羈絆。同時(shí)，所有鹽業(yè)公司也不再擁有專營特權(quán)，與制鹽企業(yè)和業(yè)外企業(yè)一樣，既可均等地參與食鹽經(jīng)營權(quán)的競爭，又可進(jìn)入其它市場開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。至于食鹽的生產(chǎn)，我們主張放松管制，還是采用行政許可的辦法，將食鹽生產(chǎn)權(quán)利授予所有符合條件的企業(yè)，只是不再進(jìn)行數(shù)量限制，充分體現(xiàn)公平競爭的市場原則，盡可能消弭非生產(chǎn)性“租”。這樣，我國鹽業(yè)的經(jīng)濟(jì)性管制，不但不會制約鹽業(yè)企業(yè)的發(fā)展，反而給予其極大的自由競爭市場空間，使之能研發(fā)和培育更多更好的產(chǎn)品和品牌，追求最大化的經(jīng)濟(jì)效益，從而促進(jìn)我國鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的優(yōu)化，打造寡頭壟斷市場結(jié)構(gòu)，提升我國鹽業(yè)國際競爭力。

總而言之，激勵兼容的鹽業(yè)特許投標(biāo)政策，不僅能在規(guī)避了食鹽專營制度缺陷的前提下，充分保障碘鹽的普遍供給，確保達(dá)到消除碘缺乏病的社會目標(biāo)和政治目標(biāo)，而且還能極大地刺激食鹽經(jīng)營企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效率，助推鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，保證鹽業(yè)管制經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)鹽業(yè)特許投標(biāo)治理體制

W·基普·維斯庫斯認(rèn)為，“在一個(gè)理想的環(huán)境中，特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)投標(biāo)顯然優(yōu)于管制，它在更低的成本上達(dá)到同樣的結(jié)果。在這種情況下沒有設(shè)立管制機(jī)構(gòu)的必要，壟斷者也沒有進(jìn)行無效率行動的激勵。然而，但當(dāng)我們引進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量和不確定性時(shí)，特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)投標(biāo)開始越來越像管制。”［16］404奧利弗·威廉姆森曾建模論證，規(guī)避市場不確定性的一個(gè)有效方法，就是簽訂周期性短期合約。［18］我們所設(shè)計(jì)的鹽業(yè)特許投標(biāo)政策，也主張以周期性短期合約來激勵和約束中標(biāo)企業(yè)，但出于運(yùn)行成本的考慮，管制契約的周期不能太短，縱然在適度的特許周期內(nèi)，隨著當(dāng)今國際金融市場等不確定因素的巨變，我國鹽業(yè)諸多要素價(jià)格和物流成本也會發(fā)生較大變化，這就使得短期管制契約更加不完全，事后機(jī)會主義干擾仍不可避免。哈羅德·德姆塞茨指出，特許投標(biāo)制度是一種競爭與管制相兼容的管制創(chuàng)新。［19］為此，特許投標(biāo)制度不能完全替代政府管制。進(jìn)一步講，鹽業(yè)特許投標(biāo)政策能否規(guī)避食鹽專營制度的政策弊端，關(guān)鍵在于競標(biāo)階段的競爭是否充分和是否公平，而在我國現(xiàn)有的行政管理體制下，這個(gè)環(huán)節(jié)最易滋生尋租和腐敗。所以，為了防范和減少被管制者和管制者的機(jī)會主義行為，鹽業(yè)特許投標(biāo)制度必須建立有效的管制治理體制。

1．制定和完善相關(guān)法律法規(guī)。管制立法是管制的法規(guī)制度基礎(chǔ)，是管制強(qiáng)制性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性的惟一保障。因而，應(yīng)該由全國人大制定和頒布《鹽業(yè)管制法》，搭建鹽業(yè)經(jīng)濟(jì)性管制(鹽業(yè)特許投標(biāo)管制)和鹽業(yè)社會性管制(鹽業(yè)融合性管制)兩大制度架構(gòu)，確立以消除碘缺乏病為核心的多重管制目標(biāo)體系，規(guī)劃兩大制度下的管制治理模式，授予管制機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立或完全獨(dú)立的法律地位，明確各個(gè)層級管制機(jī)構(gòu)的管制權(quán)利和職責(zé)，設(shè)計(jì)激勵相容的管制治理工作機(jī)制，構(gòu)建內(nèi)外共治的管制治理監(jiān)督制度等。同時(shí)，進(jìn)一步完善現(xiàn)行的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》)和即將出臺的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，以確保鹽業(yè)特許投標(biāo)制度的管制績效。

2．優(yōu)化鹽業(yè)多維管制目標(biāo)體系。管制是政府實(shí)施的一項(xiàng)公共政策，必有一定的目標(biāo)取向。植草益指出，經(jīng)濟(jì)性管制的主要目的是，通過使事業(yè)能夠適當(dāng)?shù)倪\(yùn)營，在維護(hù)消費(fèi)者利益的同時(shí)，力求事業(yè)能夠健全發(fā)展。［1］22

1990年9月，聯(lián)合國召開的世界兒童問題首腦會議所發(fā)表的《兒童生存、保護(hù)和發(fā)展世界宣言》，提出了到2000年消除碘缺乏病的目標(biāo)。時(shí)任國務(wù)院總理代表中國政府簽字承諾，中國到2000年實(shí)現(xiàn)消除碘缺乏病的階段性目標(biāo)。當(dāng)時(shí)，中國是世界上碘缺乏病最為嚴(yán)重的國家之一。為了確保這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，我國政府制定了以全民食鹽加碘為主的綜合性防治策略，從1995年起在全國范圍內(nèi)實(shí)施全民食用加碘食鹽，旨在使全體國民都能公平地獲得合格碘鹽。因而，碘鹽是在特殊歷史條件和特殊國情下誕生的，擔(dān)負(fù)著公眾持續(xù)補(bǔ)碘進(jìn)而消除碘缺乏病的歷史重任，承載著我國公共衛(wèi)生和公共健康的神圣使命，具有顯著的正外部性。碘鹽市場的公益性決定了鹽業(yè)管制的主旨是使全體國民碘鹽消費(fèi)收益最大化，追求社會公共福利目標(biāo)。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)消除碘缺乏病的階段性目標(biāo)的政府承諾，使得鹽業(yè)管制帶有濃厚的政治色彩，關(guān)系到執(zhí)政黨的國際形象，肩負(fù)著政治目標(biāo)任務(wù)。另外，為了保障鹽業(yè)管制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的內(nèi)部均衡，必須關(guān)注作為鹽業(yè)管制改革的重要原始推動力量的被管制企業(yè)之利益，著力解決激勵兼容問題，以便通過激發(fā)被管制者追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，在客觀上達(dá)到公共利益目標(biāo)。

在以上三重利益目標(biāo)中，社會目標(biāo)與政治目標(biāo)協(xié)調(diào)一致、相輔相成，而經(jīng)濟(jì)目標(biāo)則與之相矛盾沖突，被管制企業(yè)與消費(fèi)者之間存在此消彼長的利益關(guān)系。然而，由于與被管制企業(yè)相比較，廣大消費(fèi)者處于信息弱勢地位，政府應(yīng)從維護(hù)社會公平的維度出發(fā)，責(zé)無旁貸地保護(hù)弱者群體。鑒此，應(yīng)該根據(jù)公平與效率原則，兼顧分配效率、政治效率和經(jīng)濟(jì)效率，構(gòu)造以社會目標(biāo)和政治目標(biāo)為內(nèi)核、以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為外圍的鹽業(yè)管制目標(biāo)體系。

3．構(gòu)建政監(jiān)相對分離的鹽業(yè)管制治理模式?？v觀全球管制實(shí)踐，政府管制治理模式大體可歸納為政監(jiān)合一、政監(jiān)相對分離和政監(jiān)完全分離三種類型。政監(jiān)合一，是指管制機(jī)構(gòu)與行政主管部門全然合一，既要履行微觀的管制權(quán)能，又要執(zhí)行中觀的行業(yè)指導(dǎo)職能。雖然具有較強(qiáng)的強(qiáng)制性和時(shí)效性，但由于管制職責(zé)模糊和管制專業(yè)性不足，這種集權(quán)式管制模式的管制績效較低，逐漸被“分散化公共治理結(jié)構(gòu)”所代替。政監(jiān)完全分離，是指在行政管理體制之外，設(shè)立完全獨(dú)立的具有法律地位的管制機(jī)構(gòu)。其優(yōu)勢是，管制者擁有獨(dú)立的管制職權(quán)、專業(yè)人事配置權(quán)和經(jīng)費(fèi)來源權(quán)等，可以擺脫官僚層級的窠臼，避免行政部門的干擾，超然行使管制權(quán)能，大幅提升管制效率，可謂是一種較為理想的管制治理模式，美國等國家采用此種類型的管制。政監(jiān)相對分離，是指管制機(jī)構(gòu)在法律層面上具有獨(dú)立的管制決策和管制執(zhí)行之權(quán)利，但在組織關(guān)系上則隸屬于大部制下的綜合性國家行政部門。其優(yōu)點(diǎn)是，可以在行政長官的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，促使管制政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免部門之間的推諉扯皮，有助于解決激勵相容問題，像英國、法國和德國等歐洲國家多采用此種治理模式。［20］259－260

其實(shí)，若單從經(jīng)濟(jì)技術(shù)的角度來講，產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小和競爭力較弱，比較適合實(shí)行政監(jiān)相對分離型的治理;反之，則較宜采取政監(jiān)完全分離型的管制。我國鹽業(yè)管制僅僅局限于居民直接食用的食鹽經(jīng)營環(huán)節(jié)，管制的市場規(guī)模較小，因而沒有必要為之單獨(dú)設(shè)置完全獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)。但是，管制治理模式的選擇，還受制于所處的制度環(huán)境和社會文化背景等諸多因素。

目前，我國招投標(biāo)的制度環(huán)境并不理想。在全國3000多個(gè)縣級以上的行政區(qū)域中，只有成都等少數(shù)城市建立起較為完善的特許投標(biāo)制度體系，并且它們的特許投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)僅僅作為本市的一個(gè)行政部門，主要監(jiān)管本市的市政公用事業(yè)的招投標(biāo)項(xiàng)目。盡管《招標(biāo)投標(biāo)法》已經(jīng)頒布實(shí)施多年，但由于自身不夠完善和缺乏相關(guān)規(guī)章細(xì)則的支撐，不少特許投標(biāo)項(xiàng)目出現(xiàn)串標(biāo)等機(jī)會主義現(xiàn)象。在尋租和腐敗行為叢生的情形下，如果將鹽業(yè)管制權(quán)能授予這些特許投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或許要付出比食鹽專營制度更高的管制成本。何況，出于碘鹽的特殊性和效率性的考慮，我國鹽業(yè)特許投標(biāo)不可能以眾多城市為單元來操作。

另外，基于我國特殊的政治制度和行政管理體制，鹽業(yè)特許投標(biāo)的管制治理不可能孤立運(yùn)作，還需要其它行政管理部門(例如，需要衛(wèi)生廳根據(jù)本地居民的缺碘情況制定補(bǔ)碘標(biāo)準(zhǔn);需要工商部門和質(zhì)檢部門的聯(lián)合執(zhí)法等)的有機(jī)配合，需要省級高層官員統(tǒng)一的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)。

鑒于以上諸多緣由，本課題組以為，鹽業(yè)特許投標(biāo)應(yīng)順應(yīng)我國公益性事業(yè)單位的改革方向，建立以省級行政區(qū)域?yàn)閱卧恼O(jiān)相對分離的管制治理模式，建議將鹽業(yè)管理辦公室從國家發(fā)改委分離出來，成立由材料化學(xué)工程學(xué)、醫(yī)學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)等領(lǐng)域的專家組成國家鹽業(yè)監(jiān)管委員會(以下簡稱國家鹽監(jiān)委)，并由《鹽業(yè)管制法》授予其相對獨(dú)立的管制權(quán)利，在組織關(guān)系上隸屬于工業(yè)與信息化部(以下簡稱工信部)，但具有相對獨(dú)立的法律地位。也就是說，在工信部的領(lǐng)導(dǎo)下，國家鹽監(jiān)委基于《鹽業(yè)管制法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的法律框架，獨(dú)立研制和出臺鹽業(yè)特許投標(biāo)的規(guī)章條例(比如《鹽業(yè)管制辦法》等)，以多維管制目標(biāo)為導(dǎo)向，優(yōu)化管制激勵政策工具，制定激勵相容的管制政策內(nèi)容。同時(shí)，把各省(市、自治區(qū))的鹽務(wù)管理局從各省鹽業(yè)公司分割出來，比照國家鹽監(jiān)委，組建省(市、自治區(qū))鹽監(jiān)委，掛靠各省(市、自治區(qū))工信部門或其他行政部門(指還未設(shè)置省級工信部門的省份)，但受國家鹽監(jiān)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立執(zhí)行和實(shí)施鹽業(yè)特許投標(biāo)政策。

4．設(shè)計(jì)激勵兼容的鹽業(yè)管制治理工作機(jī)制。從委托代理的維度來說，管制是一條“公民——政府——管制機(jī)構(gòu)——被管制企業(yè)”的多層委托代理鏈條?；谶@種復(fù)雜的委托代理結(jié)構(gòu)和委托人與代理人的非產(chǎn)權(quán)性約束關(guān)系，管制者作為“經(jīng)濟(jì)人”，不可避免地受到自利性和信息不完全等的影響，與公司治理相比較，管制信息不對稱的程度更高，管制道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇發(fā)生的概率更大，管制機(jī)會主義傾向更重。［4］70所以，鹽業(yè)管制治理機(jī)制不僅是對特許權(quán)力的行使和運(yùn)用，更是對特許權(quán)力的行使方式和運(yùn)用范疇的限制。即是說，作為管制授權(quán)契約之載體的《鹽業(yè)管制法》和《鹽業(yè)管制辦法》等法律法規(guī)，不但要授予管制機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立的法律地位，賦予國家鹽監(jiān)委和各省(市、自治區(qū))鹽監(jiān)委管制決策權(quán)和管制執(zhí)行權(quán)，還要規(guī)定管制權(quán)力行使的方式和手段，界定管制權(quán)限運(yùn)行的具體邊界，更要設(shè)計(jì)管制治理的公開透明等程序過程機(jī)制。

道格拉斯·C·諾思指出，制度變遷是否定、揚(yáng)棄或改變舊制度(或舊制度結(jié)構(gòu))，并向更有效率的新制度(或新制度結(jié)構(gòu))演化的動態(tài)過程，旨在提供一種使其成員的合作獲得一些在結(jié)構(gòu)外不可能獲得的追加收入，或提供一種能影響法律或產(chǎn)權(quán)變遷的機(jī)制，以改變個(gè)人或團(tuán)體可以合法競爭的方式。當(dāng)一項(xiàng)制度不均衡時(shí)，就會發(fā)生制度變遷。制度變遷包括自下而上的誘致性制度變遷和自上而下的強(qiáng)制性制度變遷兩個(gè)基本類型。誘致性制度變遷，是指人們?yōu)闋幦～@利機(jī)會自發(fā)倡導(dǎo)和組織實(shí)施對現(xiàn)行制度安排的變更或替代，并創(chuàng)造新的制度排的創(chuàng)新過程。在誘致性制度變遷過程中，個(gè)人、企業(yè)是初級行為團(tuán)體，他們的決策支配了制度安排的進(jìn)程;政府是次級行動團(tuán)體，幫助初級行動團(tuán)體獲取收人而進(jìn)行一些制度安排，以推動制度變遷。［21］

V·W·拉坦在誘致性制度變遷理論中，特別強(qiáng)調(diào)內(nèi)生變量的影響，主張制度變遷，首先利用經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部導(dǎo)致非均衡的力量自發(fā)的進(jìn)展，然后沿著非均衡的發(fā)展路徑再給予一個(gè)類似于強(qiáng)制變遷的外部推動力，就能保證改革沿著個(gè)人理性與社會理性的相一致的道路加速前進(jìn)。如此，誘致性變遷不但能充分發(fā)揮個(gè)人選擇和民間力量對改革的原始推動作用，而且還能借助強(qiáng)大壟斷的政府資源的后續(xù)拉動力量，使得源自民間的原始變革需求和初始改革措施能夠迅速擴(kuò)展，從而逐漸形成相對均衡的符合各方利益的新制度結(jié)構(gòu)。［22］

我國鹽業(yè)管制制度的改革需求自發(fā)地來源于結(jié)構(gòu)內(nèi)的市場主體，眾多制鹽企業(yè)和廣大消費(fèi)者認(rèn)為，在食鹽專營制度下自身經(jīng)濟(jì)利益受到極大損害，必須變更或?qū)ふ乙环N替代制度，以使自己在新的制度構(gòu)架下能夠追求到那些潛在的外部收益，保證個(gè)體的邊際報(bào)酬遞增。在民間長期的管制改革呼聲下，我國政府意識到，管制制度改革滯后于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行的鹽業(yè)管制制度嚴(yán)重阻礙了鹽業(yè)經(jīng)濟(jì)增長，凸現(xiàn)出的部分社會公平是以犧牲另一部分社會公平和產(chǎn)業(yè)效率為代價(jià)的，因而，我國政府處于降低管制成本的考慮，將包括鹽業(yè)在內(nèi)的壟斷行業(yè)改革連續(xù)寫入“十一五”和“十二五”規(guī)劃綱要。很顯然，我國鹽業(yè)管制制度改革屬于誘致性制度變遷，應(yīng)該充分利用民間原始的推動力量，讓結(jié)構(gòu)內(nèi)各種利益團(tuán)體(包括被管制企業(yè)、消費(fèi)者和政府)都能參與新制度的創(chuàng)新，通過各參與方的復(fù)雜博弈，建立一個(gè)新的利益分配和平衡機(jī)制，最終搭建起利益相對均衡的鹽業(yè)管制制度架構(gòu)。

為此，筆者以為，鹽業(yè)特許投標(biāo)的管制治理，應(yīng)該基于對管制機(jī)會主義風(fēng)險(xiǎn)的防范，按照誘致性制度變遷的邏輯規(guī)律，設(shè)計(jì)如下的激勵兼容和公開透明的工作程序機(jī)制。

第一，編制鹽業(yè)特許招投標(biāo)草案。各省(市、自治區(qū))鹽監(jiān)委應(yīng)合理配置內(nèi)部各類專家，將以下要素編入方案。(1)研制招投標(biāo)經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件。首先，根據(jù)本省(市、自治區(qū))的人口數(shù)量和人口分布狀況(包括高碘人群)，計(jì)算出偏遠(yuǎn)市場和非偏遠(yuǎn)市場的碘鹽常規(guī)消費(fèi)量。其次，在充分市場調(diào)查的基礎(chǔ)上，參照“私鹽”販子的平均販賣成本(例如，四川省約為900元/噸)，確定一個(gè)更低的偏遠(yuǎn)市場碘鹽管制價(jià)格(從利益鏈條上徹底鏟除假冒偽劣食鹽的非法活動)。然后，依據(jù)衛(wèi)生部頒布的食鹽衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和本省(市、自治區(qū))衛(wèi)生廳制定的食鹽加碘指標(biāo)等，確立本省(市、自治區(qū))食鹽衛(wèi)生安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。最后，將本省(市、自治區(qū))的偏遠(yuǎn)市場和非偏遠(yuǎn)市場的食鹽供給數(shù)量和質(zhì)量以及偏遠(yuǎn)市場的管制價(jià)格等，都納入鹽業(yè)特許招投標(biāo)條件中，以便競標(biāo)企業(yè)圍繞非偏遠(yuǎn)市場的食鹽價(jià)格來競爭;(2)確定競標(biāo)廠商條件。規(guī)定參與投標(biāo)企業(yè)所應(yīng)具備各種軟件和硬件實(shí)力(包括營銷網(wǎng)絡(luò)覆蓋力度、經(jīng)營管理能力、財(cái)務(wù)杠桿能力、倉儲設(shè)施和運(yùn)輸設(shè)備等)，且要面向全國的各種所有制形式的市場主體，規(guī)定凡符合競標(biāo)條件的制鹽企業(yè)、鹽業(yè)公司和其他業(yè)外廠商，皆可參與食鹽經(jīng)營特許權(quán)競爭，以保證競標(biāo)階段的充分競爭，盡可能消弭非生產(chǎn)性“租”;(3)界定特許競標(biāo)周期。鑒于市場不確定性和管制成本節(jié)約等的考慮，應(yīng)該界定一個(gè)適度的合約周期(比如，3年為一個(gè)合同周期);(4)籌劃應(yīng)急預(yù)案。為有效應(yīng)對諸如“搶鹽”風(fēng)波之類的突發(fā)事件，研制臨時(shí)接管應(yīng)急預(yù)案;(5)其它事宜。比如，特許經(jīng)營項(xiàng)目的名稱、具體內(nèi)容和范圍，違反合同條款的處罰措施，特許周期內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓特許權(quán)等。

第二，公開草案、組織聽證和修改草案。各省(市、自治區(qū))鹽監(jiān)委通過互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視和報(bào)刊等媒介，把上述招投標(biāo)草案向社會公開，廣泛征集來自社會各界的不同意見和建議;同時(shí)，還要邀請業(yè)內(nèi)專家、消費(fèi)者代表和其它領(lǐng)域的專家學(xué)者，參加上述招投標(biāo)草案的聽證，聽取不同聲音和主張。根據(jù)征集意見和聽證結(jié)果，修改和完善鹽業(yè)特許招投標(biāo)方案，強(qiáng)化特許投標(biāo)政策的可操作性和穩(wěn)健性，降低決策執(zhí)行成本，提高管制績效。

第三，審批鹽業(yè)特許招投標(biāo)方案。各省(市、自治區(qū))鹽監(jiān)委按照既定的時(shí)間，及時(shí)將方案呈報(bào)國家鹽監(jiān)委。國家鹽監(jiān)委組織內(nèi)部專家，統(tǒng)一審核各省(市、自治區(qū))上報(bào)的方案。對于方案已達(dá)到合理性和可操作性等評價(jià)指標(biāo)，即可批準(zhǔn)該方案，并給予該省(市、自治區(qū))鹽監(jiān)委相關(guān)人員適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)獎勵;否則，責(zé)成重新修訂呈報(bào)，并給予該省(市、自治區(qū))鹽監(jiān)委負(fù)責(zé)人一定的行政處罰，以激勵約束管制者的管制行為。

第四，公布方案信息、組織招投標(biāo)。為了確保競標(biāo)的充分性，各省(市、自治區(qū))鹽監(jiān)委應(yīng)該通過互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視和報(bào)刊等媒介，在全國范圍內(nèi)公布招投標(biāo)方案信息。一個(gè)月期滿后，根據(jù)《招投標(biāo)法》和即將出臺的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》所規(guī)定的程序和原則，依法組織招投標(biāo)，且事中和事后都要向社會公開整個(gè)招投標(biāo)的競標(biāo)過程，不僅要防止串標(biāo)和流標(biāo)等現(xiàn)象的發(fā)生，更要防范管制機(jī)構(gòu)的尋租和腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

第五，公示招投標(biāo)結(jié)果、簽訂特許經(jīng)營合同。各省(市、自治區(qū))鹽監(jiān)委在互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視和報(bào)刊等媒體上公示招投標(biāo)結(jié)果。在一個(gè)月的公示期內(nèi)，必須公開回答來自社會各界的詢問與質(zhì)疑，如若發(fā)現(xiàn)作弊的嫌疑，則要及時(shí)嚴(yán)查，并將監(jiān)察的過程和結(jié)果公開。公示期滿之日起10日內(nèi)，與中標(biāo)企業(yè)簽訂《鹽業(yè)特許經(jīng)營合同》，盡量提高管制合約的完全性，以降低中標(biāo)企業(yè)發(fā)生事后機(jī)會主義概率。

5．建構(gòu)內(nèi)外共治的鹽業(yè)管制治理監(jiān)督制度。前文已論及，與公司治理相比，政府公共治理中的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和逆向選擇等機(jī)會主義傾向更重。其實(shí)，管制機(jī)會主義除了源自信息不對稱以外，還來源于管制契約的不完全性。與私人契約一樣，在管制契約的訂立與執(zhí)行中，同樣存在著各種不確定的因素，并導(dǎo)致管制契約的不完全。而管制契約不完全，勢必給管制者帶來較大的自由裁量權(quán)。管制剩余權(quán)利在自我膨脹和自我強(qiáng)化的內(nèi)在傾向誘導(dǎo)下，“管制俘虜”①管制俘虜?shù)膬?nèi)核是，具有特殊影響力的利益集團(tuán)——被管制企業(yè)，針對管制者的自利動機(jī)進(jìn)行尋租活動，使管制者成為被管制者的“俘虜”，并參與共同分享壟斷利潤。參見喬治·斯蒂格勒：《產(chǎn)業(yè)組織和政府管制》，潘振民譯，上海三聯(lián)書店出版社，1989年版，第217－233頁。與“管制剝削”②管制剝削是指，管制者利用自由裁量權(quán)，對被管制者實(shí)施過度管制，剝削被管制者的經(jīng)濟(jì)利益。發(fā)生的幾率更高，管制治理失靈的風(fēng)險(xiǎn)更大。

治理鹽業(yè)管制失靈的根本之舉，既不是譴責(zé)管制機(jī)構(gòu)的“敗德行為”，更不是行政命令其必須“道德”，③新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府部門并不比廠商偉大和神圣，作為“經(jīng)濟(jì)人”，常常帶有自利和自我膨脹的內(nèi)在傾向。而是健全管制治理監(jiān)督機(jī)制，設(shè)法減少和防止其機(jī)會主義行為的產(chǎn)生。這就要求在鹽業(yè)管制法規(guī)體系結(jié)構(gòu)內(nèi)，不但要設(shè)計(jì)激勵相容的工作機(jī)制，還要建立有效的管制治理監(jiān)督制度。

在鹽業(yè)政監(jiān)相對分離的管制治理模式下，無論是國家鹽監(jiān)委還是省(市、自治區(qū))鹽監(jiān)委，其管制決策和管制執(zhí)行只是受到來自其上級行政組織的縱向監(jiān)督。由于我國行政管理體制的監(jiān)督機(jī)制自身存在諸多痼疾，使得這種內(nèi)部監(jiān)督的效果非常有限，難以從根本上防范和減少系統(tǒng)內(nèi)的管制機(jī)會主義風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，最有效的監(jiān)督是來自系統(tǒng)外部民間力量的橫向制衡機(jī)制。因此，一方面，要建立管制救濟(jì)制度，使利益受損方能通過行政救濟(jì)和司法救濟(jì)渠道，獲得利益申訴和利益補(bǔ)償?shù)臋C(jī)會;［20］256另一方面，不但要將鹽業(yè)特許決策全程的信息公開，也要將鹽業(yè)特許政策執(zhí)行過程的信息透明(比如，省鹽監(jiān)委解釋處罰的理由和依據(jù)等，省衛(wèi)生廳定期公布本行政區(qū)域內(nèi)的碘鹽覆蓋率和合格碘鹽食用率等)，充分接受社會公眾和新聞輿論的監(jiān)督，從而搭建起內(nèi)外共治的立體化管制監(jiān)督制度。

四、結(jié) 語

基于目前的市場條件和制度環(huán)境，鹽業(yè)特許投標(biāo)制度只是我國鹽業(yè)管制制度改革的一種次優(yōu)選擇，其最大的管制風(fēng)險(xiǎn)主要集中在競標(biāo)階段?？梢哉f，鹽業(yè)特許競爭是否公平與充分，決定著我國鹽業(yè)管制制度改革的成敗。本文受篇幅所限，沒能展開分析論證，期盼學(xué)界同仁和各界專家能關(guān)注和參與研究。

正如前文所論，我國鹽業(yè)現(xiàn)階段尚不具備完全競爭的市場條件和管制能力，鹽業(yè)特許投標(biāo)只是一種過渡性制度。在未來鹽業(yè)具備了直接競爭的三個(gè)市場條件④三個(gè)條件：成熟的市場主體、成熟的消費(fèi)者和有效的市場監(jiān)管。參見我國鹽業(yè)體制改革研究課題組：《明確方向穩(wěn)步推進(jìn)——關(guān)于食鹽專營體制改革的幾點(diǎn)建議》，http：//www．china-reform．org/?content_150．html．時(shí)，就應(yīng)以社會性管制替代經(jīng)濟(jì)性管制，取消鹽業(yè)特許投標(biāo)制度，撤銷鹽業(yè)管制機(jī)構(gòu)，將碘鹽納入國家食品藥品監(jiān)管范圍，實(shí)行融合性社會管制。

另外，鹽業(yè)特許投標(biāo)制度并不適合西藏和新疆。鑒于特殊的政治因素和落后的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，不妨對這兩個(gè)自治區(qū)實(shí)行碘鹽免費(fèi)實(shí)物供給制，由中央用國家扶貧基金來支付。［23］

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The Route Choice of China's Salt Industry Regulatory Reform

LV Fu-yu
(School of Economics and Management，Sichuan University of Science and Engineering，Zigong 643000，China)

Currently，there are three views on salt system reform and respectively all circles propose to relax the salt regulation，or adhere to themonopolymanagement or strengthen themonopoly system．However，this author argues that the social regulation is not feasible，themonopoly system can notbe sustainable and the national franchise system is not desirable，so the franchise bidding system could be a good choice with its incentives and franchise bidding policy and governance system designed by this paper providing intellectual support and decision-making reference for the government．It's based on the analysis on paradigm of“regulatory treatment-regulatory incentives-regulatory performance”by employing themethod of both normative and empirical analysis，and by using the theories of new institutional economics，agency and the welfare economics，Thus，it helps to provide intellectual support and decision-making for China's salt industry reform．

regulation;regulatory policy;reform route;deregulation;monopoly system;salt franchise bidding system

F062．9

A

1009-1505(2012)01-0029-15

2011－10－13

國家社會科學(xué)基金資助項(xiàng)目(11BJY069);四川省社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(SC10E026)

呂福玉，女，山東威海人，四川理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，主要從事管制經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

(責(zé)任編輯 何志剛)