我國(guó)氣象服務(wù)管理若干問(wèn)題研究

張 琪

南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210044

隨著氣象服務(wù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨密切，人們?cè)絹?lái)越感到氣象服務(wù)在社會(huì)生產(chǎn)生活等諸多領(lǐng)域的重要性。如何做好氣象服務(wù)管理成為人們熱議的話題。

近年來(lái)，我國(guó)在氣象服務(wù)管理方面，做出了很多努力，也取得了一定的成效。我國(guó)氣象服務(wù)管理發(fā)展現(xiàn)狀：氣象服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，服務(wù)內(nèi)容更加豐富，服務(wù)方式更加豐富，服務(wù)手段更加多樣化，服務(wù)水平和效率不斷提升[1]。

但是，對(duì)于處在探索階段的氣象服務(wù)事業(yè)來(lái)說(shuō)，仍存在的一些問(wèn)題。充分了解與深入分析這些問(wèn)題，并找出這些問(wèn)題的解決辦法，將對(duì)我國(guó)的氣象服務(wù)體系的完善有積極影響，有助于氣象事業(yè)有序健康發(fā)展。

1 當(dāng)前氣象服務(wù)管理存在的主要問(wèn)題及原因分析

1.1 氣象服務(wù)管理中的效益評(píng)估問(wèn)題

1.1.1 評(píng)估結(jié)果在各種受益者間的分歧

在我國(guó)氣象服務(wù)效益評(píng)估的實(shí)踐中，一般情況下存在提供氣象服務(wù)單位有擴(kuò)大效益值的傾向，而接受的用戶有縮小效益值的傾向。其合理性并沒有取決于各種受益者的現(xiàn)實(shí)意義。

如2008年我國(guó)河南省氣象服務(wù)對(duì)牧業(yè)子行業(yè)的效益評(píng)估中，定量評(píng)估氣象服務(wù)對(duì)河南省牧業(yè)子行業(yè)主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)增加或節(jié)省的產(chǎn)值等得出氣象服務(wù)的效益貢獻(xiàn)率。

其采用的專家評(píng)估法受專家的選區(qū)及其評(píng)估次數(shù)等因素的制約，得出的效益有一定的主觀因素和不確定性，且沒有達(dá)成各種主體的共識(shí)，未征求用戶評(píng)價(jià)[2]。

氣象服務(wù)效益評(píng)估管理中，由于效益評(píng)估具有不確定性，其大小受到提供氣象服務(wù)提供單位、用戶，以及具體氣象條件的影響，而實(shí)際上氣象效益評(píng)估應(yīng)得到提供氣象服務(wù)的提供單位、用戶的肯定和平衡才有價(jià)值。

1.1.2 評(píng)估方法本身的缺陷

氣象服務(wù)效益評(píng)估仍處在發(fā)展階段，很多的評(píng)估方法還是不夠完善的。有的方法首先作了一些假定，其所得到的氣象服務(wù)效益實(shí)際上先假定了服務(wù)準(zhǔn)確及時(shí)，沒有考慮在實(shí)際操作過(guò)程中服務(wù)的效益[3]。

有的方法，從微觀角度分析，關(guān)于服務(wù)對(duì)象的氣象服務(wù)的增加產(chǎn)值或減少損失的方法沒有去掉氣象服務(wù)中為增加產(chǎn)值或減少損失所付出的成本[4]。

現(xiàn)在的氣象服務(wù)隊(duì)伍現(xiàn)狀與氣象行業(yè)其他隊(duì)伍相比明顯呈現(xiàn)弱勢(shì)，跟科技其他領(lǐng)域的人才構(gòu)成相比更是相形見絀。

同時(shí)，也缺乏高精尖技術(shù)人員。再加上評(píng)估的實(shí)踐還不夠多，這些都不利于評(píng)估方法的改進(jìn)和新評(píng)估方法的產(chǎn)生。

1.1.3 效益評(píng)估的主體不合理

氣象服務(wù)效益評(píng)估的主體為以國(guó)家氣象主管部門為核心的組織或個(gè)人，這往往與氣象服務(wù)的主體相重合。自我評(píng)價(jià)很難具有客觀性。

這種主體的不合理性，是由于當(dāng)前的氣象服務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)主要由氣象主管部門承擔(dān)，而其他的組織和個(gè)人在公共氣象實(shí)施過(guò)程中參與的較少。

1.1.4 評(píng)估的具體內(nèi)容模糊

我國(guó)每年定期開展的服務(wù)評(píng)價(jià)體系的三大支撐業(yè)務(wù)為公眾氣象服務(wù)滿意度調(diào)查、氣象敏感行業(yè)的氣象服務(wù)效益評(píng)價(jià)、與省級(jí)氣象部門形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制收集氣象服務(wù)典型案例[5]。

由此可見，評(píng)估內(nèi)容主要是宏觀層次上的，而相對(duì)于評(píng)估的具體方面、具體指標(biāo)沒有明確的規(guī)定。

氣象服務(wù)的效益其理論和實(shí)踐自身存在一些模糊的概念，如氣象服務(wù)經(jīng)濟(jì)效益包不包括氣象系統(tǒng)內(nèi)部的效益問(wèn)題存在爭(zhēng)議[6]，氣象內(nèi)容的模糊性就來(lái)源于模糊的概念。

1.2 城鄉(xiāng)氣象服務(wù)管理均等化問(wèn)題

相對(duì)城市氣象服務(wù)而言，農(nóng)村氣象服務(wù)存在明顯失衡和缺失，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是農(nóng)業(yè)對(duì)氣象的敏感度很高，農(nóng)村又是氣象災(zāi)害的多發(fā)、重發(fā)地區(qū)，但人、財(cái)、物資源配置不高，與城市有較大差異；

二是農(nóng)村的氣象服務(wù)的覆蓋面和涉及的范圍較少；

三是獲取氣象服務(wù)時(shí)，對(duì)享受氣象服務(wù)所需支付的費(fèi)用的承受能力相對(duì)較低；

四是農(nóng)村在獲取氣象信息的服務(wù)時(shí)，其獲取方式和方便快捷的程度與城市有較大的差異。這就表明城鄉(xiāng)的氣象服務(wù)管理在起始、過(guò)程、結(jié)果等方面都存在著嚴(yán)重的不公平、不平等。

其主要原因是由于公共財(cái)政保障機(jī)制還不健全，農(nóng)村科技創(chuàng)新與支撐能力不足，氣象業(yè)務(wù)、科研和服務(wù)明顯向城市傾斜，氣象部門的人、財(cái)、物的配置主要集中在城市，導(dǎo)致城鄉(xiāng)氣象服務(wù)供給失衡。

1.3 氣象服務(wù)管理的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題

1.3.1 在組織結(jié)構(gòu)方面

在公共氣象服務(wù)中心的組織機(jī)構(gòu)陳述中：“中心機(jī)構(gòu)設(shè)置有：辦公室、業(yè)務(wù)科技處、計(jì)劃財(cái)務(wù)處和人事處4個(gè)職能處室，公眾氣象室、專業(yè)氣象室、資源與環(huán)境氣象室、科普與服務(wù)評(píng)價(jià)室和系統(tǒng)開發(fā)運(yùn)行室5個(gè)業(yè)務(wù)服務(wù)處室，以及北京維艾思?xì)庀笮畔⒖萍加邢薰竞捅本┤A新天力能源氣象科技中心2個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。”

其中，組織結(jié)構(gòu)設(shè)置有交叉的領(lǐng)域，也有沒有涉及的方面，這給組織運(yùn)行的管理帶來(lái)了不便，也給需要服務(wù)的對(duì)象尋找相應(yīng)的部門帶來(lái)了困難。各地氣象部門組織設(shè)置，基本上是各自為政，集約化、規(guī)模化發(fā)展的程度不高。

1.3.2 在運(yùn)作流程方面

當(dāng)前氣象服務(wù)的管理和運(yùn)行實(shí)際上是一種松散型的管理運(yùn)行模式，其產(chǎn)權(quán)所有者為氣象部門，屬于國(guó)有性質(zhì)，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體為氣象部門所屬的實(shí)體。這種松散型的管理運(yùn)行模式不利于整體資源優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮，而且還會(huì)導(dǎo)致重復(fù)投資，造成人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。

在具體的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)上，按照省、市、縣的三級(jí)地理行政區(qū)劃來(lái)界定項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的地域范圍。這種多頭分級(jí)管理不利于運(yùn)作流程順暢。在運(yùn)行中，氣象服務(wù)尚未形成計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制、評(píng)價(jià)的氣象服務(wù)體系和系統(tǒng)。

2 解決氣象服務(wù)管理的對(duì)策

2.1 效益評(píng)估問(wèn)題的解決對(duì)策

2.1.1 均衡各主體對(duì)氣象服務(wù)管理的評(píng)價(jià)

改變?cè)u(píng)估只由專家評(píng)估的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)能夠計(jì)算出由于氣象服務(wù)為國(guó)家、企業(yè)、單位、個(gè)人所增加的效益或節(jié)約的成本，而不僅僅是專家主觀評(píng)估的結(jié)果。

同時(shí)要關(guān)注服務(wù)主體和客體在氣象服務(wù)過(guò)程中實(shí)際收到的客觀效益和主觀評(píng)價(jià)，均衡各主體對(duì)氣象服務(wù)管理的評(píng)價(jià)，未來(lái)還應(yīng)當(dāng)對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行具體的分析。

同時(shí)注意服務(wù)對(duì)象的典型，選擇典型性、代表性，從而得到氣象服務(wù)管理的效益。

2.1.2 選擇準(zhǔn)確的氣象服務(wù)管理效益評(píng)估方法

每一類氣象服務(wù)，由于服務(wù)的對(duì)象、內(nèi)容、方式等各方面的差異，應(yīng)采取不同的效益評(píng)估方法。

比如公眾氣象服務(wù)，其對(duì)象由眾多的個(gè)體組成，在進(jìn)行評(píng)估時(shí)采取諸如自愿付費(fèi)法、節(jié)省費(fèi)用法、影子價(jià)格法等多種方法綜合進(jìn)行評(píng)估。

要仔細(xì)研究具體時(shí)空范圍內(nèi)氣象服務(wù)的特點(diǎn)，從而有針對(duì)性地提出有效的評(píng)估方法。

另外，要進(jìn)一步研究更合適的評(píng)估方法或找到解決現(xiàn)有方法缺陷的途徑。

2.1.3 讓氣象服務(wù)的實(shí)施主體與監(jiān)督主體分離

需要建立相應(yīng)的嚴(yán)格的考核和監(jiān)督檢查制度，使監(jiān)督者真正有“監(jiān)督”的積極性。在氣象服務(wù)的具體細(xì)則方面，給足相應(yīng)空間，這也有利于服務(wù)主體采取相應(yīng)的創(chuàng)新措施。

2.1.4 氣象服務(wù)管理的法律法規(guī)要進(jìn)一步具體化，對(duì)現(xiàn)代化的氣象服務(wù)進(jìn)行界定、規(guī)范和完善

對(duì)各項(xiàng)服務(wù)開展的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求、工作流程及考核指標(biāo)、獎(jiǎng)懲制度等都要在法律法規(guī)方面逐步補(bǔ)充和明確。使氣象服務(wù)的專業(yè)化進(jìn)程有法可循，有法可依。

2.2 采取措施促使城鄉(xiāng)氣象服務(wù)管理的平衡

1）對(duì)于農(nóng)村氣象服務(wù)相關(guān)人員的培養(yǎng)至關(guān)重要。在高校或科研院所，對(duì)愿意去農(nóng)村的人員給予相應(yīng)的補(bǔ)助政策，以緩解人員缺乏。

對(duì)在農(nóng)村從事氣象服務(wù)的氣象人員給予薪酬或晉升的優(yōu)惠待遇，以吸引部分人才遷往農(nóng)村，改變不平衡。同時(shí)可以有選擇地調(diào)入一些服務(wù)領(lǐng)域的專家，通過(guò)氣象知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，充實(shí)農(nóng)村氣象服務(wù)業(yè)務(wù)隊(duì)伍。對(duì)在崗職工，可以進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，進(jìn)一步加強(qiáng)在職職工的實(shí)力；

2）降低農(nóng)村氣象服務(wù)的費(fèi)用。氣象服務(wù)工程中的成本可由三個(gè)主體來(lái)承擔(dān)，即政府部門、鄉(xiāng)村重點(diǎn)單位以及農(nóng)民個(gè)體。其中，政府部門和鄉(xiāng)村重點(diǎn)單位占成本承擔(dān)的絕大部分，而由農(nóng)民個(gè)體承擔(dān)小部分，以保障農(nóng)民也能享受自己能夠承擔(dān)的農(nóng)業(yè)氣象服務(wù)。健全氣象服務(wù)投入機(jī)制，將費(fèi)用的一部分納入財(cái)政預(yù)算。政府增加對(duì)農(nóng)村氣象服務(wù)管理的財(cái)政投入。通過(guò)財(cái)政投入，建立與完善農(nóng)村氣象服務(wù)管理體系，并將氣象服務(wù)作為新農(nóng)村建設(shè)的一部分。加快農(nóng)村自動(dòng)氣象站網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，增加與農(nóng)村關(guān)系密切指標(biāo)的觀測(cè)項(xiàng)目；

3）采取多種手段完善農(nóng)村氣象信息傳播渠道。農(nóng)村氣象信息傳播工作可以由村委宣傳人員進(jìn)行廣播播報(bào)或者是在村委宣傳欄處添加。地方廣播電視部門要建立重要天氣信息發(fā)布平臺(tái)，增加農(nóng)村氣象播報(bào)的次數(shù)。與電信公司合作，開展固定電話包月用戶活動(dòng)，適當(dāng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，讓更多農(nóng)民能用得起相關(guān)服務(wù)。關(guān)注與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)的氣象指標(biāo)，及時(shí)插播農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)的關(guān)鍵期預(yù)報(bào)、災(zāi)害天氣、相關(guān)農(nóng)業(yè)要素的氣象情況等預(yù)報(bào)。同時(shí)氣象部門積極建立好高效的信息快速傳播流程，實(shí)現(xiàn)重要?dú)庀笮畔⒌谝粫r(shí)間到達(dá)農(nóng)村，有效指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及防御和減輕農(nóng)村氣象災(zāi)害的影響。

2.3 建立科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制

1）出臺(tái)相應(yīng)的氣象服務(wù)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，結(jié)合服務(wù)的便利化要求以及精簡(jiǎn)部門的要求進(jìn)行設(shè)置。在設(shè)置運(yùn)行管理規(guī)范時(shí)，給服務(wù)主體留有相應(yīng)的自行發(fā)揮的空間，自主化與相應(yīng)的約束機(jī)制相結(jié)合；

2）建立氣象服務(wù)管理、技術(shù)、業(yè)務(wù)領(lǐng)域之間有序的人員流動(dòng)機(jī)制，營(yíng)造平等的工作環(huán)境，使各領(lǐng)域人員通過(guò)崗位輪換彌補(bǔ)自己相關(guān)方面的不足。這種機(jī)制的建立，一方面，會(huì)讓管理人員掌握相關(guān)的氣象知識(shí)和技能，在管理時(shí)更專業(yè)。另一方面，技術(shù)、業(yè)務(wù)人員有晉升的機(jī)會(huì)，并更能體會(huì)管理任務(wù)的艱巨，這對(duì)氣象服務(wù)管理必將起到積極的推動(dòng)作用；

3）整合氣象服務(wù)各個(gè)方面的資源，組建氣象服務(wù)管理集團(tuán)，加強(qiáng)各部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，取消市、縣級(jí)氣象部門獨(dú)立服務(wù)的模式。把公眾氣象服務(wù)、專業(yè)氣象服務(wù)、決策氣象服務(wù)等服務(wù)以股份的形式納入集團(tuán)，建立股份合作制的經(jīng)營(yíng)模式，使氣象服務(wù)集團(tuán)的股東多元化。由集團(tuán)按項(xiàng)目分類負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)一財(cái)務(wù)和結(jié)算，改變現(xiàn)有的各地分散的經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的全程運(yùn)行管理系統(tǒng)。

3 結(jié)論

加強(qiáng)和完善我國(guó)的氣象服務(wù)管理是一項(xiàng)社會(huì)綜合工程，也是今后一個(gè)時(shí)期氣象服務(wù)管理的重點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)，做好這項(xiàng)工作，需要認(rèn)清在管理過(guò)程中遇到的問(wèn)題。

通過(guò)對(duì)公共氣象管理的各個(gè)方面改革和創(chuàng)新，使氣象服務(wù)管理體系不斷的完善。只有讓氣象服務(wù)適應(yīng)時(shí)代變化的要求，才能使氣象服務(wù)更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步服務(wù)，更好地與國(guó)際接軌。

[1]許小峰.現(xiàn)代氣象服務(wù)[M].北京：氣象出版社，2010：8-9.

[2]中國(guó)氣象局預(yù)測(cè)減災(zāi)司主編，國(guó)家氣象中心編.2008年氣象服務(wù)效益評(píng)估文集[M].北京：氣象出版社，2009：48-54.

[3]許小峰.氣象服務(wù)效益評(píng)估理論方法與分析研究[M].北京：氣象出版社，2009：187-188.

[4]羅慧，李良序.氣象服務(wù)效益評(píng)估方法與應(yīng)用[M].北京：氣象出版社，2009(1)：9.

[5]楊繼國(guó).氣象服務(wù)評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)[OL].http://pmsc.cma.gov.cn/index.php?option=com _co ntent&view=article&id=570:2011-09-14-03-09-02&catid=77:2011-08-20-07-17-04&Itemid=87，2011-09-14.

[6]姚秀萍，呂明輝，范曉青，等.氣象服務(wù)效益評(píng)價(jià)研究進(jìn)展[J].氣象，2011，37(6)：751.