國(guó)土空間規(guī)劃體系下的多規(guī)合一探討與展望

勞紅燕

(桐鄉(xiāng)市自然資源和規(guī)劃局規(guī)劃管理服務(wù)中心，浙江 桐鄉(xiāng) 314500)

從我國(guó)現(xiàn)階段的發(fā)展情況來看，國(guó)內(nèi)對(duì)于土地資源的需求量較大，一些土地沒有得到有效應(yīng)用，而隨著城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)，為了優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)，進(jìn)一步消除空間管控沖突，提高審批效率，相關(guān)部門需要加強(qiáng)對(duì)于“多規(guī)合一”的探討與研究，將其有效地應(yīng)用到國(guó)土空間規(guī)劃當(dāng)中去，使其發(fā)揮積極的促進(jìn)作用，引導(dǎo)國(guó)土空間規(guī)劃工作建設(shè)方向，充分發(fā)揮“多規(guī)合一”的優(yōu)勢(shì)特色，完善國(guó)土空間規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)而健全新型城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合，有效推進(jìn)城市化建設(shè)。

1 “多規(guī)合一”相關(guān)概念簡(jiǎn)述

1.1 “多規(guī)合一”概念

在我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃工作中，“多規(guī)合一”是一項(xiàng)十分重要的促進(jìn)措施，在解決國(guó)內(nèi)的國(guó)土空間規(guī)劃工作問題的方面能夠發(fā)揮很大的作用，“多規(guī)合一”主要是指將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃融合到一個(gè)區(qū)域上，實(shí)現(xiàn)一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖的建設(shè)目標(biāo)。這樣的整體性強(qiáng)的建設(shè)手段能夠有效解決國(guó)土空間規(guī)劃工作中的技術(shù)、管理以及制度問題，為國(guó)土空間規(guī)劃工作提供全面的基礎(chǔ)信息，幫助國(guó)土空間規(guī)劃管理工作完善相關(guān)部門的職責(zé)劃分、管理制度優(yōu)化、審批環(huán)節(jié)科學(xué)化等，將空間戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行一致性建設(shè)。總體而言，“多規(guī)合一”能夠從多個(gè)方面優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃工作，而“多規(guī)合一”作為經(jīng)過地方探索、全國(guó)響應(yīng)、機(jī)構(gòu)改革等多個(gè)發(fā)展階段，相對(duì)比較成熟的國(guó)土空間規(guī)劃工作促進(jìn)措施，能夠使相關(guān)規(guī)劃工作在新的發(fā)展形勢(shì)下進(jìn)行高效的工作升級(jí)，從而建立起穩(wěn)定的國(guó)土空間規(guī)劃體系。

1.2 “多規(guī)合一”基本原則

要將“多規(guī)合一”的優(yōu)勢(shì)作用發(fā)揮到最大程度，需要在應(yīng)用過程中遵循一定的工作原則，綜合來看，應(yīng)該遵循統(tǒng)一原則、逐步推進(jìn)原則以及動(dòng)態(tài)發(fā)展原則這三項(xiàng)基本原則。從統(tǒng)一原則方面來講，“多規(guī)合一”本身就具有統(tǒng)一性，在實(shí)行“多規(guī)合一”的時(shí)候，各相關(guān)部門之間的溝通與合作會(huì)有進(jìn)一步發(fā)展，國(guó)土空間規(guī)劃工作能夠從整體上進(jìn)行優(yōu)化，在“多規(guī)合一”的應(yīng)用中，相關(guān)工作人員在統(tǒng)一的工作指導(dǎo)下能夠充分結(jié)合實(shí)際對(duì)當(dāng)?shù)匾?guī)劃發(fā)展進(jìn)行設(shè)計(jì)，進(jìn)而進(jìn)行因地制宜的土地、空間規(guī)劃，從而在保證當(dāng)?shù)靥厣幕A(chǔ)上有效促進(jìn)國(guó)土規(guī)劃發(fā)展。在逐步推進(jìn)原則的角度，“多規(guī)合一”能夠?qū)徱曇?guī)劃工作的短期工作效果與長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，并幫助二者相輔相成、互相促進(jìn)，一方面，短期工作規(guī)劃需要做到全面性強(qiáng)，相關(guān)實(shí)際工作細(xì)致，另一方面，長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)需要充分結(jié)合實(shí)際發(fā)展情況，保障規(guī)劃工作后期工作穩(wěn)定性強(qiáng)，在這兩方面的要求下，具體的規(guī)劃制定過程就需要以實(shí)際情況為基礎(chǔ)，結(jié)合社會(huì)發(fā)展情況和“多規(guī)合一”的要求，由淺入深地進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃，科學(xué)進(jìn)行土地規(guī)劃；而動(dòng)態(tài)原則對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的工作成果做出一定要求，在此原則的規(guī)范下，規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)一個(gè)國(guó)土空間的動(dòng)態(tài)編制，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地、空間進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，并對(duì)此過程進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)控與反饋，持續(xù)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化修正，從而保證相關(guān)工作緊隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化，及時(shí)解決規(guī)劃工作中的各項(xiàng)問題。

2 國(guó)土空間規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”具體應(yīng)用

2.1 明確國(guó)土空間規(guī)劃體系目標(biāo)

從最終目標(biāo)的一致性上來看，“多規(guī)合一”與國(guó)土空間規(guī)劃具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，二者都將“一張藍(lán)圖，動(dòng)態(tài)更新”當(dāng)作整個(gè)規(guī)劃工作的最終目標(biāo)。一張藍(lán)圖的目標(biāo)能夠在“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)整合的基礎(chǔ)上，將其他要素進(jìn)行結(jié)合，進(jìn)一步進(jìn)行綜合處理，形成完善的規(guī)劃合圖，一張藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)不僅是圖像的形成，同時(shí)也是規(guī)劃工作相關(guān)信息的系統(tǒng)、完善。在整個(gè)規(guī)劃藍(lán)圖當(dāng)中有著各項(xiàng)控制線的矢量圖形，甚至包含著其所顯示的屬性參數(shù)、信息等規(guī)劃必需數(shù)據(jù)。在國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施過程與藍(lán)圖構(gòu)建過程中，這兩者的工作并非平行的，而是交互促進(jìn)的，這也充分體現(xiàn)了規(guī)劃工作的動(dòng)態(tài)特征，這兩項(xiàng)工作的相互促進(jìn)能夠充分保障新形勢(shì)下對(duì)于規(guī)劃工作過程中產(chǎn)生問題的及時(shí)有效解決。

2.2 優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃體系工作

“多規(guī)合一”的有效應(yīng)用不但能夠優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃的編制手段，而且還為國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施推進(jìn)提供極強(qiáng)的動(dòng)力支持。在規(guī)劃編制方面，“多規(guī)合一”的應(yīng)用能夠?qū)⒊鞘锌傮w規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃以及主體功能區(qū)規(guī)劃科學(xué)地進(jìn)行結(jié)合，將這幾項(xiàng)規(guī)劃工作的優(yōu)勢(shì)在結(jié)合過程充分發(fā)揮，并做到揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，充分發(fā)揮各種規(guī)劃的不同優(yōu)勢(shì)，通過這些不同的規(guī)劃類型，將城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策管理職能進(jìn)行全面發(fā)揮，利用規(guī)劃的剛性約束機(jī)制，對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行有效劃分，將主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用充分發(fā)揮出來，通過科學(xué)的結(jié)合來提高規(guī)劃工作的質(zhì)量?？偟膩碚f，由于國(guó)土空間規(guī)劃體系工作周期較長(zhǎng)，發(fā)展規(guī)劃宏觀性強(qiáng)，所以要想實(shí)現(xiàn)該工作的有序、高效、全面建設(shè)就需要通過“多規(guī)合一”的實(shí)施來輔助國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)，在利用多規(guī)合一進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)的過程中，應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)建設(shè)部門之間的積極合作并推進(jìn)上下層級(jí)之間的改革進(jìn)步。在此基礎(chǔ)上，建立系統(tǒng)性強(qiáng)的統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督管理、質(zhì)量檢驗(yàn)等一系列國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)工作流程，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”的優(yōu)質(zhì)應(yīng)用。

3 國(guó)土空間規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”發(fā)展趨勢(shì)

3.1 適應(yīng)新常態(tài)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，符合發(fā)展要求

在國(guó)土空間規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”發(fā)展能夠充分適應(yīng)新常態(tài)、貼合新發(fā)展趨勢(shì)，空間規(guī)劃“多規(guī)合一”工作方案的完成，能夠迅速推動(dòng)我國(guó)企業(yè)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)等方面的轉(zhuǎn)型和升級(jí)，在現(xiàn)代化環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)不被破壞的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)階段的首要工作目標(biāo)，在國(guó)土空間規(guī)劃工作中實(shí)施的“多規(guī)合一”工作的發(fā)展過程中，對(duì)空間進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、合理應(yīng)用，高效利用相關(guān)技術(shù)手段對(duì)規(guī)劃進(jìn)行完善改革，強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)的質(zhì)量、優(yōu)化城市空間管理工作模式、加強(qiáng)對(duì)城市公共空間的管理工作等都是“多規(guī)合一”應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的工作目標(biāo)，通過對(duì)城市建設(shè)新的發(fā)展方向的適應(yīng)，將國(guó)土空間規(guī)劃工作進(jìn)行進(jìn)一步的推進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的進(jìn)一步發(fā)展。綜上所述，在國(guó)土空間規(guī)劃體系下進(jìn)行“多規(guī)合一”落實(shí)發(fā)展工作中，充分適應(yīng)發(fā)展新常態(tài)，迎合發(fā)展趨勢(shì)做出工作調(diào)整，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)模式和國(guó)家政策進(jìn)行適時(shí)的工作改革，并遵循可持續(xù)發(fā)展要求進(jìn)行有效的工作落實(shí)才是“多規(guī)合一”未來發(fā)展的必要工作，在所處環(huán)境不斷變化和時(shí)代快速進(jìn)步的背景下，提高自身適應(yīng)能力、積極調(diào)整工作計(jì)劃才能夠緊跟發(fā)展新常態(tài)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久的進(jìn)步。

3.2 加深“多規(guī)合一”應(yīng)用，統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)

在社會(huì)不斷進(jìn)步的發(fā)展背景下，“多規(guī)合一”建設(shè)不再僅限于土地、空間規(guī)劃，其工作范圍逐漸擴(kuò)大到了其他層面，為了實(shí)現(xiàn)綜合發(fā)展目標(biāo)，“多規(guī)合一”不但需要堅(jiān)持以生態(tài)文明發(fā)展及轉(zhuǎn)型為先、智慧型管理為保障的發(fā)展原則，還要注意從宏觀角度進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃的大方向，盡量降低外部不良因素的負(fù)面影響，充分結(jié)合國(guó)內(nèi)發(fā)展戰(zhàn)略要求和城市建設(shè)發(fā)展的基本規(guī)律，制定科學(xué)、先進(jìn)、全面的國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略，將“多規(guī)合一”高效融入到空間規(guī)劃工作當(dāng)中，借助“多規(guī)合一”落實(shí)城市建設(shè)過程中的資源保護(hù)和發(fā)展的雙重多項(xiàng)職能，構(gòu)筑多中心、多層次、多維度的空間戰(zhàn)略棋局，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)。結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃體系的實(shí)際建設(shè)情況不難看出，“多規(guī)合一”規(guī)劃建設(shè)不能夠僅局限于空間規(guī)劃工作方面，在“多規(guī)合一”的實(shí)施過程中能夠涉及的行業(yè)技術(shù)眾多，因此，為了更好地進(jìn)行多規(guī)合一建設(shè)，確保國(guó)土空間規(guī)劃工作能夠全面完成，相關(guān)人員在工作中就需要堅(jiān)持進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)，與此同時(shí)，還應(yīng)該在實(shí)施智慧管理的同時(shí)探尋綜合型戰(zhàn)略發(fā)展的前進(jìn)道路，為“多規(guī)合一”工作的統(tǒng)籌規(guī)劃提供保證前提，進(jìn)而在提高“多規(guī)合一”工作效率的同時(shí)促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

3.3 開展專業(yè)性強(qiáng)的各方合作，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)建設(shè)

“多規(guī)合一”的發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)關(guān)聯(lián)較為密切，通過“多規(guī)合一”的全面發(fā)展，能夠?yàn)槌擎?zhèn)化建設(shè)提供充足動(dòng)力，為了有效促進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，“多規(guī)合一”應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會(huì)學(xué)、生態(tài)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等多種學(xué)科的相關(guān)知識(shí)體系，明確“多規(guī)合一”的發(fā)展的方向，并為其發(fā)展提供全面科學(xué)的理論基礎(chǔ)，確保城鎮(zhèn)化發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)專業(yè)、創(chuàng)新。拓展“多規(guī)合一”內(nèi)涵、完善多規(guī)融合平臺(tái)、健全“多規(guī)合一”的編制規(guī)劃等相關(guān)措施，能夠使得國(guó)土空間規(guī)劃工作更加符合生態(tài)文明建設(shè)要求，全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)建設(shè)，有效加快城鄉(xiāng)結(jié)合?！岸嘁?guī)合一”的各個(gè)工作環(huán)節(jié)的發(fā)展優(yōu)化能夠有效提高新型城鎮(zhèn)建設(shè)的工作質(zhì)量，提高國(guó)土空間的利用效率，為國(guó)家發(fā)展提供不竭動(dòng)力。由此可知，建設(shè)新型城鎮(zhèn)是“多規(guī)合一”的一個(gè)關(guān)鍵的未來工作發(fā)展方向，通過多規(guī)合一在國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)過程中應(yīng)用的不斷升級(jí)，“多規(guī)合一”能夠?yàn)樾滦统擎?zhèn)建設(shè)提供發(fā)展動(dòng)力，在這樣的發(fā)展要求下，各個(gè)相關(guān)行業(yè)的專業(yè)規(guī)劃人員應(yīng)該積極進(jìn)行合作，通過建立綜合性交流平臺(tái)進(jìn)行信息共享，從而在各方努力下共同建設(shè)新型城鎮(zhèn)，為國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展進(jìn)步做出貢獻(xiàn)。

3.4 完善城市設(shè)計(jì)管控要素體系， 加強(qiáng)立體空間管控

為了實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的良好發(fā)展，加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)管控體系也十分必要，在進(jìn)行城市設(shè)計(jì)體系的建設(shè)完善過程中，強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)對(duì)城市空間形態(tài)和城市風(fēng)貌格局的管控地位并促進(jìn)法定化發(fā)展對(duì)于完善體系建設(shè)有著較強(qiáng)的促進(jìn)作用。同時(shí)，以空間管控策略為抓手，深入開展多層次的城市設(shè)計(jì)研究和編制工作也能夠有效改善城市設(shè)計(jì)效果。在此基礎(chǔ)上，對(duì)城市設(shè)計(jì)進(jìn)行具有實(shí)效性、可操作性、完整性的空間設(shè)計(jì)，進(jìn)而令空間形態(tài)規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)一體化管理是發(fā)揮城市空間設(shè)計(jì)、加強(qiáng)城市立體空間管控工作的關(guān)鍵措施。在城市設(shè)計(jì)管控新模式下，信息平臺(tái)作用將會(huì)被充分發(fā)揮出來，同時(shí)，多部門協(xié)同管理的實(shí)施路徑也會(huì)更加明晰，城市建設(shè)各環(huán)節(jié)各相關(guān)要素在規(guī)劃統(tǒng)籌下的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題能夠得到系統(tǒng)性的解決，各項(xiàng)城市設(shè)計(jì)的落地管控和引領(lǐng)城市公共空間環(huán)境品質(zhì)建設(shè)和有效管理也能夠在“多規(guī)合一”的發(fā)展下高效落實(shí)。

4 國(guó)土空間規(guī)劃體系下的多規(guī)合一建設(shè)思路

4.1 建設(shè)意義

在國(guó)土空間規(guī)劃體系下進(jìn)行“多規(guī)合一”建設(shè)是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃的一體化建設(shè)，在“多規(guī)合一”建設(shè)工作的實(shí)施下，國(guó)土空間規(guī)劃體系中的一些規(guī)劃矛盾與各部分間的工作沖突能夠得以很好地化解，從而使主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局精準(zhǔn)落地、優(yōu)化國(guó)土空間格局工作目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)，在實(shí)際工作中，諸如目標(biāo)對(duì)接和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接以及用地分類對(duì)接等方面的矛盾會(huì)在“多規(guī)合一”的作用下得以解決，并且形成比較一致的工作目標(biāo)，從而使得數(shù)字工作底圖的繪制能夠妥善完成，區(qū)域空間布局及成果編制也會(huì)由此得到保證。

4.2 技術(shù)路線

“多規(guī)合一”的有效應(yīng)用能夠?yàn)閲?guó)土空間規(guī)劃工作的技術(shù)路線設(shè)計(jì)提供參考，在進(jìn)行技術(shù)路線規(guī)劃的過程中，將第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果與其他相關(guān)數(shù)據(jù)信息相結(jié)合來進(jìn)行國(guó)土空間整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，并根據(jù)定期的數(shù)據(jù)更新實(shí)時(shí)調(diào)整技術(shù)路線，從而形成能夠?yàn)橐?guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施、發(fā)展提供支持的國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀分析。此外，在上述成果的支持下，對(duì)整體規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，通過層層疊加各類國(guó)土空間規(guī)劃圖層，形成國(guó)土空間規(guī)劃完成度較高的規(guī)劃設(shè)計(jì)，并通過更新修改實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃一體化的動(dòng)態(tài)更新。

4.3 規(guī)劃藍(lán)圖

以上述規(guī)劃工作所得到的成果為基礎(chǔ)，通過進(jìn)行雙評(píng)價(jià)工作來進(jìn)一步完善國(guó)土空間規(guī)劃一體化藍(lán)圖的構(gòu)建。一方面，對(duì)區(qū)域資源環(huán)境承載能力進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，明確其發(fā)展優(yōu)勢(shì)進(jìn)而確定其等級(jí)層次。另一方面，評(píng)價(jià)區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)適宜性，對(duì)相關(guān)地區(qū)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)適應(yīng)情況的調(diào)查并確定其待開發(fā)潛力，在此基礎(chǔ)上，全面繪制國(guó)土空間規(guī)劃藍(lán)圖，為國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的發(fā)展提供參考。

5 結(jié) 語

綜上所述，我國(guó)當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃工作與“多規(guī)合一”之間是密不可分的，“多規(guī)合一”在國(guó)土空間規(guī)劃當(dāng)中的有效應(yīng)用能夠幫助規(guī)劃建設(shè)構(gòu)建有效的監(jiān)督、反饋系統(tǒng)，并通過信息化發(fā)展平臺(tái)對(duì)實(shí)際規(guī)劃情況進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，通過“多規(guī)合一”的手段能夠在宏觀層面為國(guó)土空間規(guī)劃建立起全面、完整的工作發(fā)展圖景，充分完成城鄉(xiāng)空間的科學(xué)規(guī)劃，在保障自然生態(tài)的基礎(chǔ)上，考慮城市的承受能力，進(jìn)而健全城市設(shè)計(jì)、空間規(guī)劃、市政管理等城市化建設(shè)工作，全面完善國(guó)土空間規(guī)劃體系、建設(shè)新型城鎮(zhèn)。