多措并舉，促進開發(fā)區(qū)土地集約利用——以臨沂市蘭山區(qū)為例

陳安民 張紅鳳 高 宇

（山東財經(jīng)大學公共管理學院 山東 濟南 250014）

近年來，蘭山區(qū)工業(yè)發(fā)展突飛猛進，全區(qū)規(guī)模以上企業(yè)達到550 余家。 為此，該區(qū)堅持走新型工業(yè)化道路，高效利用土地資源，保障可持續(xù)發(fā)展。 由于歷史原因，蘭山區(qū)原有許多工業(yè)企業(yè)、倉儲用地，占據(jù)良好區(qū)位、占地面積大，但單位用地效益低。 這不但影響城市建設規(guī)劃和當?shù)鼐用竦纳?，同時也限制了企業(yè)自身的發(fā)展。 為了提高市區(qū)土地利用集約度，從2004 年開始，蘭山區(qū)制定實施“退二進三”策略，積極引導企業(yè)入園進區(qū)，即通過一系列政策，鼓勵、扶持第二產(chǎn)業(yè)特別是污染大、效益差的工業(yè)企業(yè)搬遷改造，騰出的土地用于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化城區(qū)土地利用結構，同時將土地公開出讓所得純收益按一定比例補償給企業(yè)。 此項政策的實施，促進了企業(yè)入園，優(yōu)化了城區(qū)用地結構，提高了城區(qū)土地利用集約度。 “退二進三”戰(zhàn)略實施的同時，蘭山區(qū)將新建第二產(chǎn)業(yè)項目全部安排在園區(qū)建設。 堅持“用地跟著項目走、項目跟著園區(qū)走”，新建項目原則上必須進園區(qū)，發(fā)揮土地資源的聚集效應，提高土地利用效率。 同時，園區(qū)還積極引導散落在鎮(zhèn)村的企業(yè)入園進區(qū)，改變了村村點火、處處冒煙的粗放型用地格局。 工業(yè)園區(qū)成立五年來，已吸引了近400 家企業(yè)入園建廠投產(chǎn)，為城區(qū)騰出用地2000 畝，成為蘭山區(qū)以產(chǎn)業(yè)集聚促土地集約利用的重要抓手。

臨沂工業(yè)園區(qū)是蘭山區(qū)的省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)， 轄12 個行政村，面積24 平方公里，人口2.5 萬人。 東至京滬高速，南至解放路，西至戈九路，北與義堂鎮(zhèn)、朱保鎮(zhèn)接壤。 按功能劃分為機械制造區(qū)、紡織服裝加工區(qū)、板材建材加工區(qū)、高檔家俱加工區(qū)、食品醫(yī)療印刷區(qū)、新材料能源電子產(chǎn)品高科技項目區(qū)、生活居住區(qū)、行政辦公區(qū)八大功能分區(qū)。 園區(qū)現(xiàn)已入駐大型企業(yè)76 家，中小型企業(yè)300 多家。 土地成為園區(qū)最稀缺、最寶貴的資源之一，既要保證重大產(chǎn)業(yè)項目用地，又要實行最嚴格的土地管理政策。 為此，工業(yè)園區(qū)在用地上大力推行節(jié)約集約用地，高效利用土地資源，呈現(xiàn)出了規(guī)劃合理、用地高效、配置優(yōu)化、企業(yè)集聚的良好局面。

工業(yè)園區(qū)在用地上， 牢固樹立和認真落實科學發(fā)展觀，珍惜和節(jié)約土地資源。 堅持開發(fā)與節(jié)約并重、把節(jié)約集約放在首位的方針，大力推進節(jié)約集約用地，珍惜每一寸土地，用好每一寸土地，最大限度地發(fā)揮土地的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益。

1 科學規(guī)劃謀集約

科學規(guī)劃是最大的節(jié)約。 在臨沂工業(yè)園區(qū)總體規(guī)劃中，一是規(guī)劃好用地規(guī)模，確保工業(yè)發(fā)展有足夠的空間，有完備的規(guī)劃體系做保證。 同時，對新建的工業(yè)項目，在用地選址上鼓勵和引導向工業(yè)聚集地集中，逐步實現(xiàn)工業(yè)企業(yè)集中聯(lián)片發(fā)展。 二是加強了土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃與國民經(jīng)濟發(fā)展計劃及城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃等專項規(guī)劃的銜接，確保各類與土地利用相關的規(guī)劃所確定的建設用地規(guī)模必須符合土地利用總體規(guī)劃的安排，年度用地安排也必須控制在土地利用年度計劃之內。 對建設用地規(guī)模作明確要求，以提高建筑容積率，制約粗獷建筑，促進集約用地。

2 嚴格準入保集約

對工業(yè)園區(qū)工業(yè)用地，蘭山區(qū)在依照土地管理法律法規(guī)的前提下，結合當?shù)氐膶嶋H情況制定相應的配套性文件。 對進入園區(qū)的項目從嚴、從緊審批用地，珍惜和利用好園區(qū)的每一寸土地，統(tǒng)籌安排，優(yōu)化土地利用結構布局，促進節(jié)約集約用地。 在目前國家推行適度從緊的土地政策、信貸政策的大環(huán)境下，園區(qū)從外延擴張式的開發(fā)戰(zhàn)略轉移到內涵提高式的開發(fā)戰(zhàn)略上來，按照園區(qū)布局和功能分區(qū)，變“以地招商”為“以地選商”，優(yōu)化安排市縣級以上重點工程項目、國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵發(fā)展項目、經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)項目、高科技項目及重點利用外資項目。

在上級下達的建設用地指標有限和年度土地利用指標緊缺的情況下，嚴格執(zhí)行《工業(yè)項目建設用地控制指標（試行）》，工業(yè)用地堅持集中利用和節(jié)約利用的原則，嚴格項目準入制度。 對符合土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、符合國家供地政策、符合項目用地標準的工業(yè)項目，優(yōu)先確保用地。 充分發(fā)揮土地供應在工業(yè)發(fā)展中的調控、調節(jié)作用，防止寬打寬用、圈而不用。

在入園標準上，一是牢固樹立了“寸土引寸金、寸土產(chǎn)寸金”的觀念，對發(fā)展前景好、無環(huán)境污染、占地少、高技術含量、高附加值的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先保證項目土地供應；對限制性產(chǎn)業(yè)嚴格控制項目供地。 二是提高項目準入“門檻”，在全力保障“大投資、大支柱、大基地、大企業(yè)、大項目”用地的同時，通過土地出讓合同對入園企業(yè)投入產(chǎn)出強度加以約束。 對此，工業(yè)園區(qū)要求新上項目的投資強度每畝不低于200 萬元，容積率不低于0.8，綠地率不超過15%。 對投資強度、建筑容積率、非生產(chǎn)用地比例達不到要求的，堅決予以核減相應的用地面積。 總投資額項目低于5000 萬元的企業(yè)不得單獨供地，鼓勵租用工業(yè)廠房。 三是嚴格入園評審，所有項目入園，在參與競買用地之前， 必須經(jīng)過園區(qū)管委會組織的兩個層次的評審。第一，專家論證會議，請專家對項目的技術水平、市場前景進行準入論證；第二，國土、發(fā)改、規(guī)劃、環(huán)保、建設、招商等部門組織聯(lián)合評審會，主要對項目選址、環(huán)境影響評價、建設容積率、投入與產(chǎn)出比進行準入評審。 依靠這一篩選機制，一些高耗能、低產(chǎn)出、缺乏市場競爭力的小企業(yè)被拒之門外。 這些措施促進了小企業(yè)的關停并轉，優(yōu)勝劣汰，從而大大提高了園區(qū)土地的集約程度。 四是對公共設施實行共享，減少土地資源的浪費。 通過這些措施，促使企業(yè)科學規(guī)劃、合理布局，向“高空”多層方向發(fā)展，降低工業(yè)用地成本，在有限的土地上盡可能地納入一定數(shù)量的項目，發(fā)展壯大工業(yè)規(guī)模。

3 深挖潛力促集約

工業(yè)園區(qū)用地上，一方面大力推進標準廠房建設，園區(qū)所有企業(yè)都要堅持高容積率、高密度，實行標準廠房建設“用地優(yōu)先、審批優(yōu)先、辦證優(yōu)先”的“三優(yōu)先”原則，積極鼓勵多層標準廠房的建設，最大限度地提高土地利用率。 入園項目，除按照國家設計規(guī)范確需建設單層廠房外，停止對企業(yè)建設單層廠房的供地。 實施建設多層標準廠房，對建設多層標準廠房的，城市建設配套費實行優(yōu)惠。 利用新增建設用地的，一層全額征收城市建設配套費，二層減半征收，三層以上免費；對利用存量建設用地的或將原有單層廠房改為多層標準廠房的，免征城市建設配套費，不再另外收取或調整土地有償使用費。

臨沂地產(chǎn)品加工園位于臨沂工業(yè)園區(qū)， 是2010 年省政府重點項目，一期總投資17 億元，建設面積100 萬平方米，分為建材、食品、塑料和新能源三個專業(yè)加工區(qū)。 在項目用地上，一期工程占地1600 畝，可落戶1000 家中小地產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)，每個企業(yè)的平均占地1 畝多一點，加工區(qū)的建筑密度高達70%以上。 土地集約利用的實現(xiàn)是因為該加工園將廠房向高空發(fā)展，園內企業(yè)車間設計大部分為2～3 層，局部4～5 層。 此外， 工業(yè)園區(qū)通過建設地產(chǎn)品加工園創(chuàng)業(yè)服務中心，為園區(qū)企業(yè)提供寫字樓辦公、餐飲服務、金融服務、物流信息甚至外文翻譯等一系列配套服務。 集中辦公、集中服務，既整合了資源，又節(jié)約了土地。

另一方面，工業(yè)園區(qū)加大對閑置土地的處置力度，遵循“以用為先、依法進行、分類處置、節(jié)約集約”的原則進行。 按照 《臨沂市閑置土地處置辦法》， 對閑置土地進行了明確界定。 在具體土地處置上，針對每一宗土地的不同情況、不同性質采取不同的處置方式。 一是有償收回，將長期閑置的土地按使用時間長短適當予以補償后，收回土地使用權，重新出讓給新的土地使用者。 二是以收促建，對投資強度符合國家規(guī)定標準，但還有部分土地沒有開發(fā)建設的，促其追加投資，擴大建設。 三是協(xié)商共建，對土地抵押貸款到期不能歸還，土地使用權收歸銀行，造成土地閑置的，主動與銀行接洽，為閑置土地“找婆家”，既解決了銀行貸款問題，又盤活了土地。 對改制、破產(chǎn)的企業(yè)資產(chǎn)采取土地置換、有償收回等方式對閑置土地加以盤活，向內涵挖潛用地空間，引導項目使用盤活的建設用地，保證符合條件的工業(yè)項目及時快速用地，提高存量建設用地的利用率。 四是嫁接項目，對資金實力不足的企業(yè)，幫助其尋求合作伙伴，共同發(fā)展，使原有閑置土地得到利用。 2007 年以來，蘭山區(qū)通過以上各種方式處置閑置土地1168 畝。

位于臨沂工業(yè)園的廣源混凝土有限公司是園區(qū)重點建設項目。 該項目總投資5200 萬元，主要生產(chǎn)商砼、混凝土，年可產(chǎn)混凝土50 萬立方米，可實現(xiàn)年銷售收入1.2 億元，利稅1200 萬元，目前已建成投產(chǎn)。在項目用地上，企業(yè)所占地塊原是一個廢棄多年的舊石塘，通過平整改造，項目在順利投產(chǎn)的同時沒占用一分可耕地，實現(xiàn)了土地的節(jié)約利用。

臨沂蓋氏機械有限公司是一家主要從事汽車剎車片鋼背和剎車片模具制作的專業(yè)生產(chǎn)廠家，投資上億元，產(chǎn)品出口美國、加拿大、德國等國家。 該項目占地原是一家閑置了二三年的印刷企業(yè)。 蓋氏機械通過盤活該企業(yè)閑置土地后，年增加產(chǎn)值達2 億多元，實現(xiàn)了土地的高效利用。

像這樣的典型還有很多。 蘭山區(qū)就是依靠閑置土地再利用，使荒坡變成聚寶盆，讓破舊廠房換發(fā)了新顏。

4 嚴格執(zhí)法護集約

工業(yè)園區(qū)在土地執(zhí)法工作中，制定《工業(yè)園區(qū)違法違規(guī)土地整改工作方案》，并與園內各單位簽訂《工業(yè)園區(qū)違法違規(guī)土地整改目標責任書》，堅持“預防為主、防查結合”的原則來提高國土資源執(zhí)法監(jiān)察保障力度。 在工作中做到“三個到位”：一是認識到位，充分看清土地違法問題的嚴重后果。 違法違規(guī)用地不僅破壞了園區(qū)的規(guī)劃布局，而且影響到園區(qū)良好的用地氛圍，造成園區(qū)發(fā)展中不和諧因素。 二是措施到位，堅決對社會影響大、 群眾反映強烈的違法用地問題重點清理；對符合規(guī)劃的違規(guī)項目用地，想辦法爭取指標盡快完善手續(xù)；對新的違法違規(guī)用地苗頭行為及時制止；對正在發(fā)生的違法違規(guī)用地下決心全部拆除。 三是責任到位，園區(qū)各位包村干部采取積極措施，親臨現(xiàn)場，做好監(jiān)督指導工作，黨員干部帶頭清拆、帶頭整改、帶頭復耕。 凡查糾不到位、驗收不合格的給予相關責任人嚴肅處理。

在2010 年組織的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價中， 專家組依據(jù)國土資源部制定的《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程（試行）》推薦的評價指標體系和技術方法，得到評價結果。 臨沂工業(yè)園區(qū)的各項土地節(jié)約集約評價指標較好，工業(yè)用地固定資產(chǎn)投資強度和產(chǎn)出強度分別達到1865.53 萬元/公頃和4414.50 萬元/公頃。 臨沂工業(yè)園區(qū)以優(yōu)異的成績順利通過山東省國土資源廳組織的專家驗收。 2012 年2 月，蘭山區(qū)榮獲首屆全國國土資源節(jié)約集約模范縣（市）稱號。