河津市征地補償標準研究

梁 皓

（山西農(nóng)業(yè)大學資源環(huán)境學院，山西 晉中 030801）

1 引言

近年來，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高，各地區(qū)對建設用地的需求呈現(xiàn)出了迅猛發(fā)展的趨勢。為了解決城市發(fā)展用地問題，各級政府在綜合平衡各方利益的前提下，積極開展了土地征收工作。但是，由于我國土地征收制度體系的不健全和我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡，導致在征地過程中矛盾頻發(fā)，群眾上訪數(shù)量大幅增加，嚴重影響了社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民上訪事件中四成是由于土地征收引起的，而隱藏在這一現(xiàn)象背后的一個現(xiàn)實問題就是征地補償標準偏低。如何使補償標準既能維護農(nóng)民的合法權益又能體現(xiàn)被征土地的實際價值，不僅是當前也是今后征地補償標準研究領域的一個重點。

2 河津市當前補償標準測算方法及其可行性分析

2.1 河津市當前補償標準測算方法

當前，河津市的征地補償標準主要是通過年產(chǎn)值倍數(shù)法確定的，現(xiàn)行制定的標準年產(chǎn)值倍數(shù)法可以追溯到建國初期。1953年12月5日，國家出臺了《政務院關于國家建設征用土地辦法》，其中規(guī)定：“妥善安置被征地者才能舉辦項目，土地補償費以最近2～5年產(chǎn)量的宗旨為標準；如有公用地可以調(diào)劑，則調(diào)劑土地不給農(nóng)民遷移補償費?！?958年，為了推進國家的工業(yè)化建設，修改了《國家建設征用土地辦法》，由原來的3～5年產(chǎn)量總值降至2～4年的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，并鼓勵集體農(nóng)民無償“獻地”。1982年第二次修訂的《國家建設征用土地辦法》明確了征地補償費的范圍。其中，征地補償費為耕地年產(chǎn)值的3～6倍；安置補助標準為2～3倍，每公頃耕地的安置補助費不得超過年產(chǎn)值的10倍，兩項不得超過年產(chǎn)值的20倍。1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》對征地補償標準做了詳細概述：征收耕地的土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍；安置補助費標準為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。征用土地補償標準采用年產(chǎn)值倍數(shù)法測算即被征收“該耕地”的前3年平均年產(chǎn)值乘以法定補償倍數(shù)確定[1]。

至此，年產(chǎn)值倍數(shù)法初步形成，在發(fā)展過程中年產(chǎn)值倍數(shù)法雖然有所變動，但大都是在此法基礎上的小修小補。

2.2 年產(chǎn)值倍數(shù)法主要缺陷分析

年產(chǎn)值倍數(shù)起源于計劃經(jīng)濟時代，與當前日益發(fā)展的市場經(jīng)濟背景嚴重不符，其局限性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.2.1 征地補償范圍過于狹窄

隨著社會的不斷發(fā)展和產(chǎn)權體系的不斷完善，從土地補償費、安置補償費、地上附著物補償費、青苗補助費的角度出發(fā)，考慮征地補償標準已不能滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。從國外實踐來看，大多數(shù)國家在進行征地補償時往往都是以被征地的市場價值為前提，進行補充修訂的，而且在補償范圍上不僅考慮了被征地者的直接經(jīng)濟損失，而且考慮了征地行為發(fā)生后產(chǎn)生的社會影響、生態(tài)影響以及由此造成的相關間接損失[2-3]。

2.2.2 征地補償標準過低

征地補償標準過低又體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）與今后生活所需相比，征地標準過低。從山西省制定的征地補償標準的情況看，河津市土地補償和安置補助費平均標準為78 615元/人(不含青苗和地上附著物補償)，僅相當于2009年當?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的4.8倍。按目前農(nóng)村居民人均生活消費支出計算，只能維持10年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，也僅能維持8年多的生活。

（2）與農(nóng)地30年土地承包期相比，征地補償費偏低。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2000—2009年河津市農(nóng)民人均年純收入為5 260元，按土地承包期30年計算，其預期收益約為157 800元。而根據(jù)征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標準為78 615元/人，相對于土地預期收益而言，征地補償標準偏低。

（3）與土地征用后土地使用者所得相比，征地補償標準偏低。以房地產(chǎn)開發(fā)為例，房地產(chǎn)開發(fā)商所獲得收益要遠遠高于26 042.9元/hm2的最高標準，從農(nóng)民的角度來看，兩者之間的巨額差異顯然損害了農(nóng)民的利益。

2.2.3 在產(chǎn)值和倍數(shù)的確定上隨意性很大

以河津市城市規(guī)劃區(qū)為例，河津市城市規(guī)劃區(qū)統(tǒng)一年產(chǎn)值標準為1 001.65元/hm2，如果土地補償費和安置補償費都以最低倍數(shù)為標準，通過計算得到的補償價格為10 016.5元/hm2，根據(jù)最高倍數(shù)測算的補償價格為30 049.5元/hm2。政府在制定補償標準時，每公頃地可浮動的范圍達29 900元，很難體現(xiàn)征地補償?shù)墓叫?。通過以上分析可知，將年產(chǎn)值倍數(shù)法運用到河津市征地補償價格制定上有一定的局限性。

3 當前幾種主要征地補償價格測算方法可行性分析

為了使河津市征地補償價格更合理、更能體現(xiàn)被征土地的真實價值，以下將對當前的幾種主要測算方法進行分析，探討其在測算河津市征地補償價格時的可行性。

3.1 意愿調(diào)查法

意愿調(diào)查法是在假想市場狀況下，試圖用調(diào)查技術直接通過受訪居民的回答引導出環(huán)境物品等非市場財物的價值[4]。征地補償價格測算的過程中不僅要考慮被征土地的經(jīng)濟價值，還應該考慮到其他非經(jīng)濟價值，如情感損失、生態(tài)價值、存在價值和遺贈價值等，這些價值很難通過數(shù)學方法求得，通過意愿調(diào)查的方法來得到被征地者期望的征地補償費，正好可以彌補現(xiàn)行征地補償標準制定中某些指標無法直接測算的缺陷。為了驗證意愿調(diào)查法的可行性，筆者在了解河津市基本狀況的前提下，對具有典型性的16個村，190多位村民進行走訪調(diào)查。

3.1.1 受訪村民基本概況

調(diào)查人口年齡結(jié)構(gòu)概況：9%的受訪村民年齡在20～29歲之間，23%的受訪村民年齡在30～39之間，30%的受訪者年齡在40～49歲之間，9%的受訪村民年齡在50～59歲之間，16%的受訪村民年齡在60歲以上。

調(diào)查人口文化程度概況：13%的受訪村民屬于小學及以下文化程度，45%的受訪村民屬于初中文化程度，37%的受訪村民屬于高中或中專文化程度，5%的受訪村民屬于大專及大專以上文化程度。

3.1.2 受訪村民意愿調(diào)查基本狀況

在對征地補償方式意愿調(diào)查中，有111位村民選擇住房補償方式，占樣本總數(shù)的58%；82位村民選擇現(xiàn)金補償方式，占樣本總數(shù)的42%。

在對住房補償意愿的調(diào)查中，19%的村民希望的補償額度小于100m2/戶，65%的村民希望的補償額度在100～150m2/戶之間，24%的村民希望的補償額度在150～200m2/戶之間，1%的村民希望的補償額度大于200m2/戶。

在對現(xiàn)金補償意愿的調(diào)查中，23%的村民對補償額度沒有明確數(shù)值，9%的村民期望現(xiàn)金補償額區(qū)間為5～10萬元/戶，23%的村民期望現(xiàn)金補償額區(qū)間為10～15萬元/戶，23%的村民期望現(xiàn)金補償額大于15萬元/戶。

（1）從問卷調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)計分析上我們可以看出，村民在補償方式和補償額度的選擇上差異很大。這種差異性的原因有以下兩點：從農(nóng)民自身角度看，農(nóng)民的個體特征對征地受償意愿起著基礎性的作用，主要表現(xiàn)為年齡、受教育程度、受培訓程度等。從土地經(jīng)濟的角度看，區(qū)域的土地自然條件和經(jīng)濟狀況條件的差異性、土地經(jīng)營方式上的差異性、土地的生產(chǎn)潛力和用途轉(zhuǎn)用后增值狀況的差異性等都是這種差異性形成的原因。

（2）基于意愿調(diào)查的征地補償標準的制定往往很難消除主觀因素的影響。從意愿調(diào)查的數(shù)據(jù)來源上看，主要是在被征地者的主觀判斷基礎上，并通過排除不合理的補償要求而得到的。對于被征地者而言，由于知識構(gòu)成和認知水平的差異性，使其很難準確判斷被征地的綜合價值；對于政策制定者和決策者而言，其本身也有一定的局限性，而且補償費是與自身利益密切相關的，他們也不可能從社會公平的角度出發(fā)，用科學的方法來計算出合理的征地標準。

根據(jù)以上分析，如果單純將意愿調(diào)查法運用到河津市征地補償標準的測算中顯然不合理，但是，此法在測算過程中考慮了被征地者的意愿。所以，此法可以為征地補償標準制定的合理化提供參考。

3.2 征地區(qū)片價測算方法

所謂區(qū)片綜合地價是指在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)，依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素劃分征地區(qū)片，并根據(jù)征地區(qū)片的條件分別評估確定的區(qū)片農(nóng)用地平均征地價格。其測算流程大致如下：

（1）劃分區(qū)片基本單元并選取影響因素。劃分區(qū)片單元主要以土地年產(chǎn)值、土地類別、土地供需狀況、土地區(qū)位、人均耕地面積等因素為劃分依據(jù),在此基礎上，對這些因素進行評價，并結(jié)合實際情況，選取特爾菲法、因素成對比較法或?qū)哟畏治龇ù_定影響因素的權重。

（2）評價因素確定后，在對基本單元情況分析的基礎上逐一對各因素進行賦分，并計算基本單元總分值?；締卧偡种档扔谠摶締卧饕蛩厮x分值加權之和。

（3）以單元總分值為依據(jù)，輔助地理信息系統(tǒng)手段進行區(qū)片劃分。

山區(qū)情況較為特殊，因此在進行橋型選擇時，要充分考慮其安全性、實用性及經(jīng)濟性。首先要了解其橋型是否穩(wěn)定且持久，同時了解其是否具備相應的強度和剛度，盡量確保橋梁在遭受地震、泥石流等自然災害的侵襲后仍能繼續(xù)使用。其次選擇橋型要因地制宜，選出來的橋型要能夠滿足當?shù)氐牡貏菀螅惨阌诤笃诘木S護和保修。最后要注意橋梁的美觀度，使其與當?shù)氐淖匀画h(huán)境相協(xié)調(diào)。

（4）在征地區(qū)片劃分的基礎上，采用科學的測算方法對征用土地的價格進行估計。通常用于測算區(qū)片地價的方法社會保障價格法、地價折中法、土地預期收益還原法、地價構(gòu)成法、征地案例比較法等。

通過以了解征地區(qū)片價測算方法的原理和已開展地區(qū)的實施情況看，征地區(qū)片價測算方法所得的補償標準更能反映被征地的綜合價值。從這點來看，將征地區(qū)片價測算方法運用到河津市的補償標準測算中有其合理性。但是，同年產(chǎn)值倍數(shù)法一樣，征地區(qū)片價格僅僅以當前用途為基準，沒有充分考慮到征地后用途轉(zhuǎn)變的增值收益。同時，區(qū)片價格在測算過程中始終從靜態(tài)角度進行測算，沒有考慮到被征土地在法定年限內(nèi)存在的預期收益。從這點來看，區(qū)片價測算方法又有其缺陷性。

根據(jù)以上分析，在對區(qū)片價測算法進行合理補充的基礎上，可以將其運用到河津市征地補償標準的測算中。

3.3 社會保障價格法

《農(nóng)用地估價規(guī)程》（TD/T1006—2003）認為，征地價格主要包括農(nóng)地質(zhì)量價格和農(nóng)地社會保障價格兩部分。其中，質(zhì)量價格由被征農(nóng)地質(zhì)量決定，而社會保障價格是指農(nóng)民失去土地后，為獲得基本生活保障、接受教育、再就業(yè)培訓等應得到的補償。

3.3.1 社會保障價格法的主要測算因子

從估價規(guī)程的定義上看，運用社會保障價格法測算征地補償價格是基于土地對于農(nóng)民的重要性考慮的。土地對于農(nóng)民的重要性主要有：①土地為農(nóng)民的基本生活提供保障。②土地可以固定部分農(nóng)村勞動力。③土地可以為農(nóng)民提供養(yǎng)老保障。農(nóng)民一旦失去土地，以上的一系列權益都會隨之消失，因此，從這些重要性中抽象出的因子也成了社會保障價格主要的測算對象。

3.3.2 社會保障價格法的可行性分析

（1）從社會保障價格法的實施情況來看，應用社會保障價格法必須滿足以下條件：客觀上，農(nóng)地確實能夠給農(nóng)民提供某種效用，這種效用的價值可準確估算，并能以貨幣形式表達。然而，從社會發(fā)展狀況來看，這些條件正在發(fā)生變化。

一般來說，土地所提供的保障效用往往通過土地使用價值和收益能力來體現(xiàn)，而當前土地資源數(shù)量的減少和土地收益的不確定性恰恰影響了土地的這種保障效用。文章通過對河津市1993—2009年耕地數(shù)量的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，河津市經(jīng)歷了3次耕地面積的流失：1993—1996年耕地減少了840.18 hm2，1997—2003年減少12049.95 hm2，2007—2009年耕地減少了1820.39hm2。短期內(nèi)由于資金、物質(zhì)、勞動力的投入變動很少，因此，土地資源的生活保障負擔越來越重。此外，土地產(chǎn)權的不明晰以及土地權利的不穩(wěn)定也增加了土地收益的不確定性。

（2）從現(xiàn)行政策來看，社會保障價格法與現(xiàn)代社會保障實踐發(fā)生的新變化不相適應。近年來，國家已經(jīng)初步建立了以最低生活保障、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度為核心的農(nóng)村社會保障體系。雖然，長期以來農(nóng)地一直承擔著生活保障重任，但是，隨著國家農(nóng)村社會保障體系的進一步完善，這種保障作用會相應降低，社會保障價格測算法面臨挑戰(zhàn)。

（3）從測算依據(jù)和手段上看，社會保障價格法用成本法間接測算征地補償價格，而沒有以被征地的市場價格為核心，這點是社會保障價格法最主要的弊端。

根據(jù)以上分析，在河津市征地補償中采納這種算法顯然不太合理。

4 關于河津市征地補償標準制定的合理化建議

從以上方法來看，這些方法有利有弊，而且各自從不同的角度提出了制定征地補償標準方法，在河津市征地補償標準的測定中可以綜合運用這些方法中的優(yōu)點。為此，筆者提出了以下幾點合理化建議：

（1）在考慮補償范圍時，首先，考慮土地本身因征地造成的損失外，其次，也要考慮殘地價值和對相鄰地塊的價值影響，還要考慮把土地征收后農(nóng)民面臨的就業(yè)、生存、社會保障等所需的相關費用作為補償價格的一部分，最后，還要考慮征地后開發(fā)建設項目造成的外部不經(jīng)濟性，使最終確定的征地補償價格更全面、更科學、更具體。

（2）要把被征地的市場價格作為征地標準的一個重要基礎，在測算時，不僅要考慮被征地當前的最高和最佳利用用途，還要將未來可能產(chǎn)生的收益進行還原，作為其市場價格的一個重要組成部分，以此來修正現(xiàn)行補償測算方法過于靜態(tài)的缺點。

（3）在確定被征地市場價格后，還要通過意愿調(diào)查法了解農(nóng)民的補償期望值，將其作為一種補充。但是這種方法隨意性太強，因此，可將年產(chǎn)值倍數(shù)法測得的征地補償標準作為一種參考值用于意愿調(diào)查法的測算中，以判斷農(nóng)民期望值的合理性程度。

（4）區(qū)片價格測算法因其在測算標準時綜合考慮因素相對全面合理，可以用這種方法測算河津市征地補償價格。在使用這種方法計算時，可以將農(nóng)用地功能測算法引入?yún)^(qū)片價格測算法中，使補償標準更合理。

5 結(jié)束語

不足之處主要有以下幾點：

（1）征地補償?shù)娜中詥栴}，本文僅僅是針對補償標準計算方法和補償內(nèi)容進行研究，在實際處理中，除了涉及補償標準的測算，還涉及到通過何種途徑將補償款分配，不同補償方式下的具體操作，這都是值得探討和研究的。

（2）從研究方法看，本研究既有理論分析，也有實證分析。雖然提出了一些見解，但是就研究過程看，由于資料數(shù)據(jù)的限制，使得分析精度和深度受到一定影響。

[1] 張易，李資華.征地補償研究評述.城市建設理論研究，2011（29）.

[2] 王秀蘭.世界部分國家(地區(qū))征地補償理論分析與借鑒.生態(tài)經(jīng)濟，2007（10）.

[3] 金曉云.論征地補償范圍、補償標準及測算方法.農(nóng)機化研究，2008（2）.

[4] 陳和午.土地征用補償制度的國際比較及借鑒.世界農(nóng)業(yè)，2004（08）.

[5] 王瑞雪.關于社會保障價格法若干理論問題思考.調(diào)研世界，2008（11）.