國民黨南京政府土地制度改革失敗之分析
——基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論的視角

鄭向東

（廣東工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東廣州 510510）

從孫中山提出“平均地權(quán)”、“耕者有其田”的主張，到蔣介石等當(dāng)權(quán)者多次強(qiáng)調(diào)土地問題的重要性，并決心要解決之，而且南京國民政府為解決土地問題提出過一系列土地改革的政策、法規(guī)，但為何在實(shí)踐中未能取得成功？學(xué)界多以傳統(tǒng)的階級分析方法來進(jìn)行論證，認(rèn)為是國民黨南京政府的階級性質(zhì)決定其必然維護(hù)封建地主階級的利益，不會真正落實(shí)“耕者有其田”從根本上解決農(nóng)民的土地問題。本文則嘗試以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷理論的新視角對這一問題進(jìn)行重新審視并作出新的解釋。

所謂制度變遷是指新舊制度之間的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程。制度變遷是制度均衡和制度非均衡的矛盾統(tǒng)一。制度非均衡使現(xiàn)行制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈收益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，也就是出現(xiàn)了一個新的盈利機(jī)會。人們?yōu)榱瞬蹲竭@種新的盈利機(jī)會，就會意欲和力圖改變原有的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，選擇和建立一種新的更有效的制度。因此，制度變遷的發(fā)生是由于存在著制度非均衡，但并不是任何制度非均衡都能立即引發(fā)制度變遷；制度變遷的發(fā)生又是制度均衡的實(shí)現(xiàn)，是從制度非均衡向制度均衡的轉(zhuǎn)變和飛躍。［1］P258新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷的理論把經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)作為分析的出發(fā)點(diǎn)，把成本——收益分析方法作為最基本的分析工具。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷的行動主體考慮制度變遷的預(yù)期收益與預(yù)期成本的大小，只有當(dāng)制度變遷使行動主體可能獲得某種收益并且這種收益遠(yuǎn)大于成本時制度變遷才可能發(fā)生。因此，制度變遷可以被理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程。［2］P80然而一個社會究竟采取何種方式實(shí)施制度變遷以及制度變遷能否獲得成功，還取決于這個社會內(nèi)的各種利益集團(tuán)之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及社會偏好結(jié)構(gòu)。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)雖然是產(chǎn)生于西方發(fā)達(dá)國家，但其方法和原理更適合于分析發(fā)展中國家，尤其是新舊體制轉(zhuǎn)軌的國家。從制度變遷的角度來看，上個世紀(jì)上半葉正是中國逐步走向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型時期，是經(jīng)濟(jì)發(fā)生重大變化的時代也是經(jīng)濟(jì)制度變遷的重要時期，因而新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論給我們提供了新的思考維度。因此，運(yùn)用制度變遷理論來分析國民黨南京政府在執(zhí)政期間的土地制度變遷歷程，通過對其變遷軌跡的梳理和剖析，分析和總結(jié)國民黨南京政府土地制度改革失敗的原因，對我們更好地理解中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地革命的意義無疑是有裨益的，對今天我國農(nóng)地制度改革也是很有借鑒意義的。

一、國民黨土地制度變革之發(fā)軔

（一）近代中國土地制度的非均衡狀態(tài)

近代以來，從總體上看，農(nóng)村土地兼并，地權(quán)不斷集中于少數(shù)私人地主之手的趨勢是十分明顯的。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會變遷，土地占有關(guān)系發(fā)生顯著變化，土地私有化逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，各種傳統(tǒng)意義上的公共田地逐漸減少。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，清政府先后正式頒行東北及內(nèi)蒙放墾政策，并承認(rèn)旗地的自由買賣，各省政當(dāng)局對屯田、學(xué)田、公田、官荒等也公開或秘密出賣，這就為一些軍閥、官僚、豪紳、商人利用各種特權(quán)以極低廉的代價或不費(fèi)任何代價，大規(guī)模占有土地提供了一個極好的機(jī)會，推進(jìn)了官地公地私有化的進(jìn)程。［3］P23據(jù)統(tǒng)計(jì)，在l887年，各種官田和屯田占全國耕地面積的 l8．8%，1929—l933 年間，已減至 3．3%。［4］P275關(guān)于當(dāng)時全國土地分配的情況，有多種調(diào)查來源，雖然具體數(shù)字上有差異，但大致反映了相同的結(jié)論：占農(nóng)村人口少數(shù)的地主富農(nóng)，占據(jù)大部分土地，而占農(nóng)村人口大部分的貧農(nóng)、雇農(nóng)卻只占極少部分土地。［5］對農(nóng)民來說，他們身上更重的負(fù)擔(dān)是地租，正如孫中山先生所指出：“現(xiàn)在的農(nóng)民都不是耕自己的田，都是替地主來耕田，所生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品大半是被地主奪去了。……農(nóng)民耕田所得到的糧食，據(jù)我們在鄉(xiāng)下的調(diào)查，十分之六是歸地主，農(nóng)民自己所得到的不過十分之四，這是很不公平的?！保?］P399另外，如果遇上天災(zāi)，則有可能顆粒無收。再加上清末以來戰(zhàn)爭連綿，農(nóng)民們被迫背井離鄉(xiāng)。這些都嚴(yán)重地影響了農(nóng)民的生活和生存。所以，每一個農(nóng)民從自己的切身經(jīng)驗(yàn)中都懂得這樣一個最簡單的道理：由于自己沒有土地或土地太少，就只好向地主去租地，租了地主的土地，就要向地主交納很重的地租，交了租就吃不飽、穿不暖，就要受苦。因此要求獲得土地便成了億萬農(nóng)民最迫切的愿望。此外，近代城市的發(fā)展，給土地流轉(zhuǎn)和土地管理提出了新問題，也給土地制度變革提出了新的要求。大量農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘型恋?，在土地流轉(zhuǎn)和管理上必須有新制度予以規(guī)范。因此，近代中國的土地民生狀況及經(jīng)濟(jì)、城市化變化都給地權(quán)制度提出了緊迫要求。這些為土地制度的變革提供了民眾基礎(chǔ)。

從制度變遷理論角度來看，近代中國的土地制度實(shí)際上處于一種非均衡狀態(tài)，即封建土地所有制不能滿足農(nóng)民對土地的需求以及資本主義城市發(fā)展的需要，而這正是土地制度變遷的誘致因素?！爸贫炔痪鈱a(chǎn)生獲利機(jī)會。為得到由獲利機(jī)會帶來的好處，新的制度安排將被創(chuàng)造出來?！保?］P389

（二）孫中山土地改革思想的形成

正是獲利能力無法在現(xiàn)在的安排結(jié)構(gòu)內(nèi)實(shí)現(xiàn)，才導(dǎo)致了新的制度安排的形成。諾斯將制度變遷的主體區(qū)分為初級行動團(tuán)體和次級行動團(tuán)體?！罢切袆訄F(tuán)體認(rèn)識到存在一些收入（這些收入是他們的成員現(xiàn)在不能獲得的），只要他們能改變安排的結(jié)構(gòu)，這些收入就可能增加?！保?］P272初級行動團(tuán)體，是一個決策單位，這一團(tuán)體啟動了制度創(chuàng)新與變遷的進(jìn)程。

孫中山先生是國民黨土地政策的奠基人。早在1905年同盟會宣言發(fā)布以前，孫中山便提出了“平均地權(quán)”的口號。他在《中國同盟會革命方略》中闡述了“平均地權(quán)”的含義：“當(dāng)改良社會經(jīng)濟(jì)組織，核定天下地價。其現(xiàn)有之地價，仍屬原主所有；其革命后社會改良進(jìn)步之增價，則歸于國家，為國民所共享，肇造社會的國家，俾家給人足，四海之內(nèi)無一夫不或其所，敢有壟斷以制國民者，與眾棄之?！保?］P297由此來看，“平均地權(quán)”并不是重新分配所有的土地，其含義簡單講就是“核定地價、照價征稅、照價收買、漲價歸公和土地國有”。1912年10月12日，孫中山在上海報(bào)界公會歡迎會的演說中闡述了平均地權(quán)的具體設(shè)計(jì)方案：“平均地價，即厘定地價之高下，為一定準(zhǔn)則，地主本之納稅，而國家得隨時照其原價收買?！恋貎r之高低，則一任民間之所報(bào)。若多報(bào)于原值，則是先負(fù)重稅，且不知國家何時收買；若少報(bào)于原值，則固可減省稅量，然一俟國家收買，則必受方折。如是，以此兩種心理自衡，則必能報(bào)一如原值公平之價額。國家既得地價之真數(shù)，則收買時不患民間有意抬高價額之事?？梢?qū)斫煌ㄖ憷?，于其集中繁盛之區(qū)，一一收土地為國有。則因?qū)硎袌霭l(fā)達(dá)，地租漲高，皆國家共有之利，可免為少數(shù)地棍所把持?！保?0］P501“平均地權(quán)”最初主要是針對城市土地問題提出來的，目的在于土地的國有化。孫中山的“平均地權(quán)”只是要“取消地主的土地所有權(quán)，為資本主義的自由發(fā)展開辟道路”［11］P450，是“純粹資本主義的，十足資本主義的土地綱領(lǐng)”，是“能夠使農(nóng)業(yè)中的資本主義得到迅速發(fā)展的土地綱領(lǐng)”。［12］P426所以說，雖然在一定程度反映了農(nóng)民對土地的要求，但其主觀目的是為資本主義的發(fā)展開辟道路。

不同于“平均地權(quán)”，“耕者有其田”是針對農(nóng)地提出的方針。1924年8月，孫中山第一次提出了“耕者有其田”的主張。他在當(dāng)時的一次《民生主義》演講中說：“我們要解決農(nóng)民的痛苦，歸結(jié)是要耕者有其田。這個意思就是要農(nóng)民得到自己勞苦的結(jié)果；要這種勞苦的結(jié)果，不令別人奪去。現(xiàn)在農(nóng)民勞動的結(jié)果，在農(nóng)民自己只能分到四成，地主得了六成，政府所抽的捐，都是農(nóng)民出的，不是由地主出的。像這種情形，是很不公平的”。他總結(jié)說：“至于將來民生主義真是達(dá)到目的，農(nóng)民問題真是完全解決，是要‘耕者有其田’，那才算是我們對于農(nóng)民問題的最終結(jié)果?！保?3］P399他主張效仿俄國，“俄國改良農(nóng)業(yè)政治之后，便推翻一般地主，把全國的田地，都分到一般農(nóng)民，讓農(nóng)民耕者有其田，耕者有了田，只對于國家納稅。另外，便沒有地主來收租錢，這是一種最公平的辦法，我們現(xiàn)在革命，要仿效俄國這種辦法，也要耕者有其田，才算是徹底革命?！保?4］P867他雖主張學(xué)習(xí)俄國的辦法實(shí)行耕者有其田，但并不主張馬上就實(shí)行，也不主張發(fā)動農(nóng)民直接去分地主的田，而是主張以后由政府實(shí)行和平辦法，“要聯(lián)絡(luò)全體的農(nóng)民，來同政府合作，慢慢商量來解決農(nóng)民同地主的辦法。農(nóng)民可以得利，地主不受損失，這種方法可以說是和平解決。”［15］P869

在當(dāng)時的社會環(huán)境下，以孫中山為代表的“初級行動團(tuán)體”（資產(chǎn)階級）首先從近代中國土地制度非均衡狀態(tài)中預(yù)見到了制度變遷的潛在利益，認(rèn)識到制度變遷后能夠獲得的利益（包括經(jīng)濟(jì)利益和政治利益），提出并設(shè)計(jì)了制度創(chuàng)新方案，即提出了“平均地權(quán)”、“耕者有其田”的土地制度改革方案，不僅考慮資產(chǎn)階級自身利益最大化問題，還考慮對其他利益集團(tuán)（如地主和農(nóng)民）的影響，在一定程度上反映了農(nóng)民的要求和愿望，但并不完全，其理論意義大于現(xiàn)實(shí)意義。

二、南京國民政府的土地改革措施及其結(jié)果

在孫中山的土地改革思想指導(dǎo)下，南京國民政府出臺了一系列土地政策、法規(guī)，并在實(shí)踐中進(jìn)行了多次改革嘗試。

（一）土地改革的主要措施

第一，推行“二五減租”。1926年，國民黨中央及各省市聯(lián)席會議作出關(guān)于“減輕佃農(nóng)田租百分之二十五”的決定。此后，湖南、湖北、江蘇等省國民黨當(dāng)局也于1927年分別頒布過減租實(shí)施辦法。［16］P257其中，浙江省是“二五減租”政策頒布后實(shí)施時間最長，同時也頗有成果的一個省份，可謂此時期“二五減租”的典范?！捌錀l例較他省詳密，進(jìn)行亦較為緊張。以視他省如曇花一現(xiàn)者，惟浙江省二五減租自實(shí)行以來，曲折亦多。……實(shí)施的歷史也較長，可資借鑒與研究之處極多?！保?7］P911927年11月4日，國民黨浙江省臨時黨部和省政府聯(lián)席會遭到了地主豪紳的抵制與反抗，他們以無力繳付土地稅和將不繳土地稅相威脅，要求取消二五減租。1929年4月，浙江省府會議第217次會議決定從本年度起取消“二五減租”，并同時決定預(yù)征田賦。又因省黨部極力反對，及國民黨中央調(diào)解而又暫未取消。1929年8月再次改定浙江省二五減租暫行辦法，修訂后的條例雖在名義上保留了二五減租的提法，但較之1927年、1928年的規(guī)定，其實(shí)施范圍及效果大打折扣，佃農(nóng)之能真正獲得減租實(shí)惠的，已寥寥無幾。［18］肖錚后來回憶說:“至此，黨政糾紛表面上算是暫告了結(jié)，二五減租在名義上仍舊存在，然而實(shí)行辦法內(nèi)容空洞，且佃業(yè)理事局取消，另組織佃業(yè)仲裁委員會，無絲毫實(shí)權(quán)。因此浙江之二五減租黯然失色，名存實(shí)亡矣?！保?9］P273，而到1932年后，減租已不能切實(shí)執(zhí)行，完全陷入停頓狀態(tài)，減租令最終成一紙空文。

第二，《土地法》的頒布實(shí)施。南京國民政府于1930年頒布了《土地法》，聲稱將實(shí)行土地改革。此后又頒布了《土地法施行法》(1935)和《修正土地法原則》(1937)。1946年完成并通過了修正土地法草案及修正土地法施行法草案。1930年《土地法》第7條、1946年《土地法》第10條規(guī)定：“中華民國領(lǐng)域內(nèi)之土地，屬于中華民國國民全體。其經(jīng)人民依法取得所有權(quán)者，為私有土地?！?930年《土地法》第12條規(guī)定：“凡未經(jīng)人民依法取得所有權(quán)之土地，為公有土地。私有土地之所有權(quán)消滅者，為公有土地?！奔赐恋厮袡?quán)類型為土地公有和土地私有。受孫中山土地思想的影響，南京政府的土地法制加入了諸多對土地所有權(quán)的限制，包括土地私有范圍及數(shù)量的限制、土地所有權(quán)處分的限制、所有權(quán)行使之限制、強(qiáng)行減租與保護(hù)租戶等。也對土地登記、申報(bào)地價、征收地價稅及土地增值稅、土地征收等問題作了詳細(xì)規(guī)定，體現(xiàn)了孫中山關(guān)于核定地價、照價收稅、照價收買、漲價歸公的平均地權(quán)學(xué)說的精神。以上對土地所有權(quán)的種種規(guī)定，可見南京國民的地權(quán)立法，“寓有濃厚所有權(quán)社會義務(wù)及物盡其用之理念?！保?0］P378“但將孫先生所主張之凡屬土地自然增價‘都收歸眾人所有’，拿來與該法的規(guī)定一比較，顯然可見其反較孫先生的主張為退步”［21］P205而且這些規(guī)定也并沒有在實(shí)踐得以真正實(shí)施，從而沒能起到抑制土地兼并的作用，民國政府的所謂“土改”也沒有帶來什么實(shí)質(zhì)的城市土地國有化。

第三，地籍整理。所謂“地籍整理”，就是對土地自然狀況、社會狀況和法律狀況進(jìn)行調(diào)查、測量與記錄，內(nèi)容包括土地產(chǎn)權(quán)和土地分類面積等內(nèi)容的登記。1933年10月，陳果夫出任江蘇省政府主席。他認(rèn)為解決土地問題首要的是進(jìn)行地籍整理，摸清土地狀況，以便下一步行動。于是，從1934年5月1日開始進(jìn)行土地清丈，到抗戰(zhàn)爆發(fā)前，江南各縣均已清丈完畢，江北也有一半縣份丈量將近結(jié)束。清丈過的地方，有10多個縣已辦好土地登記，開始施行地價稅，代替田賦。［22］另外，陳果夫在江蘇還辦了幾件有關(guān)土地問題的事情，其一是將疏導(dǎo)淮河干涸的土地出租給農(nóng)民；其二是在鎮(zhèn)江江邊辦理土地重劃，準(zhǔn)備劃為新市區(qū)；其三是準(zhǔn)備在啟東縣試辦耕者有其田，但因抗戰(zhàn)爆發(fā)沒有進(jìn)行。［23］P89

（二）地權(quán)狀況進(jìn)一步惡化

南京國民政府土地委員會在抗日戰(zhàn)爭前曾用了二年時間對11個省89個縣進(jìn)行過一次較詳細(xì)的調(diào)查。這次所做的調(diào)查分二項(xiàng)：一是對1，545戶大地主的調(diào)查，共占有土地面積為3，127，110畝，占土地最少的戶為300畝，最多的戶為3萬畝，平均每戶占2，030畝。二是對752，865戶普通農(nóng)家的調(diào)查，共占有土地11，895，456畝，平均每戶15.8畝。這兩者相比較，大地主戶數(shù)占二項(xiàng)調(diào)查總戶數(shù)的0.2%，而其所有的土地卻占二項(xiàng)調(diào)查總面積的21%，每戶大地主平均土地占有量是普通農(nóng)戶的128.5倍。［24］P23總起來說，占全國人口11．8%的地主、富農(nóng)壟斷了土地61．7%的土地，而占人口88.2%的中農(nóng)和貧雇農(nóng)，只有38．3%的土地。其中占人口66%的貧雇農(nóng)，其占地比重更只有17．2%的土地，可見土地分配之不均。［25］抗日戰(zhàn)爭時期，大后方地權(quán)集中的情況超過了戰(zhàn)前。據(jù)國民政府行政院農(nóng)產(chǎn)促進(jìn)委員會的調(diào)查，1940年四川省農(nóng)村79.07%的土地掌握在占人口8.6%的地主手中，而且土地愈肥沃，集中程度越大，如在成都縣竟有90%以上的土地掌握在占人口1.1%的地主手中。［26］P12直到1949年，國民黨統(tǒng)治區(qū)域的土地制度仍基本上是以前封建王朝的延續(xù)，沒有發(fā)生根本的變化，全國土地大部分仍掌握在地主階級的手中，廣大農(nóng)民卻很少擁有或完全沒有土地。

南京國民政府作為推動土地制度變遷的“次級行動團(tuán)體”，不可謂不重視土地問題，既出臺了土地法規(guī)，又進(jìn)行了區(qū)域性的土地改革實(shí)踐，但不論從土地政策、法規(guī)的實(shí)施，還是從土地改革實(shí)踐的結(jié)果來看，都沒有改變以往地權(quán)不均的狀況，反而使土地更加集中，地權(quán)狀況更加惡化。也就是說，南京國民政府所推行的土地制度改革并沒有完成歷史賦予它的使命——“平均地權(quán)”和“耕者有其田”，土地制度依然是處于非均衡狀態(tài)。

三、南京國民政府土地制度改革失敗的制度分析

以制度變遷理論的視角來看，南京國民政府土地制度改革是由政府（國家）推動的自上而下的強(qiáng)制性制度變遷。政府（國家）作為制度變遷的主體好處在于：具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)，能夠降低制度變遷的成本；可以彌補(bǔ)由于外部性和“搭便車”導(dǎo)致的制度供給不足問題；可以減少制度變遷時間。但政府（國家）作為制度變遷的主體也會因?yàn)榻y(tǒng)治集團(tuán)的利益偏好和有限理性、意識形態(tài)剛性、官僚機(jī)構(gòu)問題、集團(tuán)利益的沖突以及社會科學(xué)知識的局限性等因素造成制度變遷的失敗。［27］P397因此，從制度變遷的角度看，筆者認(rèn)為南京國民政府土地制度改革失敗的原因主要有以下幾方面：

（一）南京國民黨統(tǒng)治集團(tuán)的利益偏好

國家（政府）作為“次級行動團(tuán)體”是由統(tǒng)治集團(tuán)操縱的，統(tǒng)治集團(tuán)也有自身的利益，并且是以追求利益最大化為目標(biāo)的，當(dāng)國家利益和統(tǒng)治集團(tuán)利益相一致時，是不存在問題的；當(dāng)兩者利益不一致時，問題就在于如何選擇，而這恰恰又是無效制度得以維持的原因。國民黨統(tǒng)治集團(tuán)高層在地權(quán)問題上過于貪顧短期和私人利益及名聲，忽視長遠(yuǎn)及社會利益，他們最為關(guān)注的是自己任內(nèi)的政績。以蔣介石和胡漢民為例。

作為軍人出身的國民黨領(lǐng)袖，蔣介石在土地問題上最為關(guān)注的是田賦和兵源。作為政治統(tǒng)帥，他知道沒有錢什么事都辦不成，沒有兵政權(quán)就保不住。1932年，他在地政研究所開學(xué)典禮上也曾說：“我國土地如果實(shí)行清丈之后，田賦收入，比現(xiàn)在可望加多二十多倍，即每年可望收入二十萬萬元，豈不是與國家財(cái)政大有裨益?！保?8］P15121933年12月他更直白地說：“今日中國之土地，不患缺乏，并不患地主把持，不苦人不得地，惟苦地不整理”，故“中正對于土地政策，認(rèn)為經(jīng)營及整理問題實(shí)更急于分配問題”。［29］P885此話道出了蔣對平均地權(quán)的漠視和對財(cái)政收入的追求。

作為立法院院長的胡漢民注重的則是法律體系的盡快建立，以速度為先。從總的立法進(jìn)程來看，胡漢民執(zhí)掌立法院兩年間，制定了民法各編及民事訴訟法、公司法、海商法、保險法、刑法、刑事訴訟法、土地法、工廠法、工會法、公商法、勞動法、出版法。其立法速度之快，達(dá)到驚人的程度。這充分反映了胡漢民“求于最短期間，完成這件偉大的工作”的帶功利色彩的指導(dǎo)思想。［30］P286胡漢民極為關(guān)心立法的速度，但對土地立法之后的實(shí)施卻顯得不那么在乎。他說：“此法通過后，恐非在短期內(nèi)就能實(shí)施?！恋胤ㄈ客瓿晒家院?，各地如何準(zhǔn)備，如何準(zhǔn)備得快，使此法得于早日實(shí)施，那就不僅是立法院的事，而是大家的責(zé)任了。”［31］P743此話是把后續(xù)工作留給了地方，留給了“大家”，法律實(shí)施不是他的事了。

作為國民黨統(tǒng)治集團(tuán)核心人物的蔣介石、胡漢民，都在追求他們自身效用的最大化——自身政治利益的最大化，而這種功利心嚴(yán)重地影響著土地法規(guī)的制定和實(shí)施效果。

（二）各級官僚機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)村基層機(jī)構(gòu)追求自身利益最大化

國家是由各種各樣的官僚機(jī)構(gòu)組成的，作為統(tǒng)治者的代理人，這些官僚機(jī)構(gòu)的職責(zé)是執(zhí)行國家的決策，但實(shí)際上他們也是“經(jīng)濟(jì)人”，也有自身的利益，不管是作為行動者的組織機(jī)構(gòu)，還是作為行動者的個體官僚，也要追求自身利益最大化?！斑@些官僚機(jī)構(gòu)并沒有被統(tǒng)治者控制住，官僚自利行為也沒有徹底消除掉。結(jié)果是設(shè)計(jì)成統(tǒng)治者利益最大化的政策，卻被扭曲成使官僚機(jī)構(gòu)本身受惠?！保?2］P399

中國歷來是一個農(nóng)業(yè)國家，各級政府官員，大多是農(nóng)村出身。土地改革因?yàn)椤盃可娴奖旧砝﹃P(guān)系”，因此“往往是‘推’、‘拖’了之”。國民黨、政府、軍隊(duì)的許多大員本身既是大官僚、大買辦、大軍閥，同時又是大地主的比比皆是。1930年春，江蘇省民政廳“調(diào)查全省514個占有土地千畝至6萬畝的大地主，其中374人均有主要職業(yè)，其余140人，雖未確知其所操職業(yè)，但純粹以收租生活者為數(shù)不多。在374個地主中，44．39%為各級軍政官吏，34．49%為當(dāng)鋪及錢莊之老板或?yàn)榉鸥呃J者”［33］P46155，地方政權(quán)的階級基礎(chǔ)由之可見一斑。所以，“自從民國二十一年起，我們發(fā)揮的各種土地改革步驟，統(tǒng)多遭了反對者以‘應(yīng)慎重’、‘再研究’等延宕戰(zhàn)略，使土地改革的一切政策都遭到了擱置；以致有整個大陸淪亡的后果”。［34］P73

將國家權(quán)力竭力深入鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村基層行政化、官僚化，一直是南京國民政府在進(jìn)行現(xiàn)代民族國家建設(shè)時的社會整合方向。但正如摩爾所言：“在前工業(yè)社會，建立大規(guī)模官僚機(jī)構(gòu)的努力不久就會隱入困境，因?yàn)橐霃木用裰姓ト∽銐蛸Y金來發(fā)薪餉幾乎是辦不到的”。［35］P135因此國家的權(quán)力只能通過地方中介——即鄉(xiāng)紳階層來實(shí)現(xiàn)，于是，經(jīng)過遴選和培訓(xùn)的、具有國民黨意識形態(tài)背景的新式鄉(xiāng)紳就成為鄉(xiāng)村與國家之間的“橋梁”。然而，許多所謂經(jīng)過選拔培訓(xùn)的區(qū)長的表現(xiàn)并不盡如意。新鄉(xiāng)紳階層派系斗爭激烈，是否損害自身利益是決定他們行為的唯一準(zhǔn)則，所以當(dāng)時國民政府推行的土地整理、田賦整頓和租佃改良等農(nóng)村改良政策無法真正得到落實(shí)。正如當(dāng)時學(xué)者所評：“就過去幾年情形而論，一切減輕封建剝削的改良政策，比較容易得到中央和若干省政府的同情，但很難得到縣政府尤其是區(qū)鄉(xiāng)長的擁護(hù)。中央政府所決定的改良主義政策，往往傳到省政府時打了一個折扣，傳到縣政府時再打一個折扣，落到區(qū)鄉(xiāng)長的手里的時候，便已所剩無幾……地方政府尤其是鄉(xiāng)村政治組織充滿著豪紳勢力，很難希望它來忠實(shí)地執(zhí)行反封建的改良政策?！保?6］P313早在20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)學(xué)家益圃就指出：“租佃制度是否能夠徹底改革，關(guān)鍵還不在改革辦法是否周密，而在鄉(xiāng)村政權(quán)究竟在誰的手里，如果地主豪紳掌握鄉(xiāng)村政權(quán)，那么任何周密辦法都是無法推行。”［37］P342正是由于各級地方官僚的利益與封建土地所有制之間扯不清的聯(lián)系，使得南京國民政府頒布的土地政策遭到了地方各省不同程度的抵制，而且愈往基層政策執(zhí)行者愈封建化，阻力也就愈大，導(dǎo)致土地政策扭曲走樣或流于形式。

（三）集團(tuán)利益的沖突

各個行為主體都是從自身的利益出發(fā)并基于自身的成本——收益計(jì)算來推動制度變遷。由于不同行為主體的效用函數(shù)和約束條件的差異，他們對同一制度安排的收益和成本可能會有不同的評價，要求全體行為主體對每一制度安排作出一致協(xié)議或一致同意往往是不可能的。制度變遷經(jīng)常體現(xiàn)為在不同的選民中重新分配財(cái)產(chǎn)、收入和政治權(quán)利，這必然導(dǎo)致集團(tuán)之間的利益沖突。遭到利益損失的集團(tuán)如果得不到補(bǔ)償，必然會極力反對制度變遷，而希望從制度變遷中獲益的集團(tuán)也會向國家尋租等等。當(dāng)這些努力發(fā)生作用時，制度變遷的結(jié)果就會受到影響或者是不合理的制度以高成本繼續(xù)運(yùn)行，或者是新的制度明顯突出了部分人的利益，盡管那將損害經(jīng)濟(jì)增長的效率。

南京政府推行的各項(xiàng)土地改革措施，從根本上來說并未真正觸及舊的土地占有關(guān)系，但是即便如此，這些改革也因?yàn)橛|動地方土豪劣紳的利益而遭到抵制，收效不大。［38］P457例如，1927年6月17日，浙江省政府通過了減輕佃農(nóng)租額25%的決議。同年11月，又公布了 《本年佃農(nóng)交租實(shí)施條例》，規(guī)定“正產(chǎn)物全收50%為最高租額，佃農(nóng)依最高租額減25%交租”。［39］P5011928 年 7 月，省黨政聯(lián)席會議通過了《十七年佃農(nóng)交租章程》及《佃業(yè)理事具暫行章程》。但各地地主多方設(shè)法阻撓，武義縣黨部指導(dǎo)委員胡福被地主買兇手刺傷，天臺縣黨部指導(dǎo)委員朱良慶被刺身亡，其余各縣受到的打擊的也很多。到1929年春，省政府決定預(yù)征田賦，有勢力的地主即乘機(jī)向省主席張靜江說：如不取消二五減租，地主就不納田賦。于是在4月召開的省府第217次委員會議上，張靜江以二五減租試辦后，“糾紛迭起”、“有弊無利”為由，決定取消二五減租，實(shí)行預(yù)征田賦。［40］二五減租因此在浙江宣告失敗。

總之，以孫中山為代表的國民黨利益集團(tuán)從近代中國土地制度非均衡狀態(tài)中首先預(yù)見到土地制度變遷的潛在的利益，即認(rèn)識到資本主義發(fā)展對土地的需求以及農(nóng)民對土地的要求，提出了“平均地權(quán)”、“耕者有其田”的土地制度改革方案。然而，當(dāng)國民黨取得政權(quán)后著手進(jìn)行土地制度改革時，從最高領(lǐng)導(dǎo)層到地方各級官僚都在追求自身效用的最大化，都是從自身的利益出發(fā)并基于自身的成本——收益計(jì)算來推動制度變遷。由于不同行為主體的效用函數(shù)和約束條件的差異，因而他們對同一制度安排的收益和成本有不同的評價及行動。南京國民政府在推動土地制度改革過程中由于遇到重重阻力，制度變遷的預(yù)期成本高昂，因而不愿下決心也無力推行改革。而地方各級官僚則與地方紳商有著密切關(guān)系，因土地制度改革“牽涉到自身利益”，因此都對改革進(jìn)行不同程度的抵制，其結(jié)果是土地政策被扭曲成使地方官僚本身受惠，而廣大農(nóng)民對土地的利益要求——“耕者有其田”則被罔顧，土地制度仍然處于非均衡狀態(tài)，于是另外一種土地制度變遷方式出現(xiàn)了——這就是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的轟轟烈烈的土地革命。而正是這場革命才真正解決了中國農(nóng)民的土地問題，實(shí)現(xiàn)了孫中山提出的“耕者有其田”的目標(biāo)。

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