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    突破與困境

    2012-08-10 10:29姚民聲
    浙江人大 2012年5期
    關(guān)鍵詞:辦事處工委街道

    姚民聲 等

    2011年上半年,由省人大常委會(huì)秘書長姚民聲牽頭的課題組,先后赴杭州、寧波、溫州、湖州等市就我省街道人大工作開展調(diào)研。該調(diào)研成果為我們展示了全省街道人大工作取得的成效,也揭示了存在的問題。

    361個(gè)街道已有351個(gè)設(shè)立人大工作機(jī)構(gòu)

    2001年以來,我省各地普遍開展撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)建街道工作,目前共設(shè)立了361個(gè)街道(占整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道總數(shù)的23.9%),比2001年增加了255個(gè)。其中市轄區(qū)共設(shè)街道205個(gè),不設(shè)區(qū)的市共設(shè)街道106個(gè),縣共設(shè)街道50個(gè)。

    從職能上來看,主要有城區(qū)老街道、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為街道的、設(shè)在開發(fā)區(qū)內(nèi)的街道3類。從人口數(shù)量看,人口(含戶籍和常?。┰?萬以下的占38.4%;5萬—10萬的占39.6%;10萬以上的占22%。從可用資金看,3000萬元以下的占52.5%;3000萬元至1億元的占31.1%;1億元以上的占16.4%。從財(cái)政體制看,一種是由縣(市、區(qū))財(cái)政撥付的,沒有獨(dú)立財(cái)政,主要在老城區(qū)街道;另一種是名義上沒有本級(jí)財(cái)政,但實(shí)際上仍實(shí)行一級(jí)地方財(cái)政,主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)過來的街道;還有少數(shù)街道按照一定的基數(shù),超收部分按比例分成。

    街道人大工作是街道經(jīng)濟(jì)社會(huì)和基層民主發(fā)展的必然產(chǎn)物。街道沒有本級(jí)人大代表,街道內(nèi)各級(jí)代表的日?;顒?dòng)需要有專門機(jī)構(gòu)和人員去服務(wù)和保障;縣(市、區(qū))人大常委會(huì)工作覆蓋面廣,有很多工作需要在基層得到組織落實(shí);基層群眾的利益訴求日趨多樣化,訴求表達(dá)的渠道需要進(jìn)一步暢通;大量的社會(huì)矛盾集中在基層,需要?jiǎng)?chuàng)新載體去及時(shí)調(diào)處和化解。街道人大工作就是在這樣的背景下逐步發(fā)展起來的。目前全省361個(gè)街道已有351個(gè)設(shè)立了人大工作機(jī)構(gòu)。

    回顧多年來的實(shí)踐,我省街道人大工作的做法和成效可以概括為“五個(gè)進(jìn)一步”。

    黨委重視支持,街道人大工作環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。各級(jí)黨委重視和支持街道人大工作,為發(fā)揮街道人大作用提供了根本保證。浙委〔2004〕12號(hào)文件和〔2009〕59號(hào)文件先后就街道探索開展人大工作提出了明確的要求。

    立足服務(wù)代表,人大代表職能作用進(jìn)一步發(fā)揮。服務(wù)代表是街道人大工委的重要職能。各地積極探索做好代表工作的方式,加強(qiáng)服務(wù)保障,不斷增強(qiáng)代表活動(dòng)實(shí)效。

    強(qiáng)化組織實(shí)施,常委會(huì)的工作基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)。街道人大工委作為常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu),組織實(shí)施好常委會(huì)部署的相關(guān)工作是它的基本職能。調(diào)查問卷顯示,有73.5%的街道把主要職責(zé)定位在配合常委會(huì)開展工作。

    注重創(chuàng)新載體,群眾訴求表達(dá)渠道進(jìn)一步拓寬。各地街道人大工委適應(yīng)基層群眾政治參與積極性日益提高的要求,積極拓展反映社情民意的渠道,努力維護(hù)群眾利益。

    加強(qiáng)制度建設(shè),工作規(guī)范化程序化進(jìn)一步提升。各地街道人大工委注重建章立制,保障街道人大工作規(guī)范有效運(yùn)轉(zhuǎn)。目前,97.9%的街道人大工委建立了相關(guān)工作制度。

    缺少法律依據(jù)制約街道人大工作開展

    街道在基層社會(huì)建設(shè)和管理中承擔(dān)的任務(wù)越來越重,但對于如何發(fā)揮好街道人大工委的作用,認(rèn)識(shí)還不盡統(tǒng)一。一些街道黨工委對街道人大工作的重要性認(rèn)識(shí)不足,認(rèn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)是硬任務(wù),民主法治建設(shè)是軟任務(wù),街道人大只是配角,無足輕重,沒有把它擺上應(yīng)有的位置;有的簡單認(rèn)為設(shè)立街道人大工委主要是為了解決人事安排,重視和支持程度不夠,對做好街道人大工作考慮不多。

    調(diào)查問卷顯示,認(rèn)為“街道黨工委重視支持不夠是影響街道人大開展工作制約因素之一”的占到了32.4%。從街道人大工委本身而言,有些也存在認(rèn)識(shí)不清、信心不強(qiáng)、干勁不足等問題,工作中存在畏難情緒,思路和辦法不多,這些都影響了街道人大工作的開展。

    由于現(xiàn)行法律對街道人大工委工作沒有作出明確規(guī)定,造成街道人大工委定位不明確、職責(zé)不清晰。許多街道人大工委對該“干什么”、“怎么干”的理解差異性大,隨意性比較強(qiáng)。有94.1%的街道人大同志認(rèn)為“缺少法律依據(jù)是影響人大開展工作的制約因素”。

    由于職責(zé)不清,造成了街道人大工委負(fù)責(zé)人不同程度地承擔(dān)著黨工委、辦事處的一些工作。有的甚至把主要精力放在征地拆遷、招商引資、實(shí)施重點(diǎn)工程等工作上。據(jù)統(tǒng)計(jì),36.8%的街道人大工委專職主任從事人大工作時(shí)間不到一半。由于法律依據(jù)的缺失,街道人大工委與辦事處的關(guān)系也比較模糊,造成了街道人大監(jiān)督工作不夠規(guī)范,有的甚至存在越位現(xiàn)象。如有的街道人大工委要求辦事處報(bào)告工作,提出審議意見交辦事處落實(shí),尤其是作出決定決議讓辦事處執(zhí)行。這些做法可能有一些實(shí)際效果,但合法性值得推敲,需要逐步加以規(guī)范。

    與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大相比,街道沒有本級(jí)人大代表,都是縣(市、區(qū))級(jí)以上人大代表,從代表數(shù)量上來說要少得多。截至2011年7月底,全省街道所在的各級(jí)人大代表為6858人,平均每個(gè)街道代表人數(shù)不到19人,其中代表人數(shù)10人以下的占到12.5%。

    從代表結(jié)構(gòu)看,領(lǐng)導(dǎo)干部代表、企業(yè)家代表占的比例較高,而社區(qū)負(fù)責(zé)人和一線工人農(nóng)民代表比例偏低。以余杭區(qū)某街道為例,19名區(qū)人大代表中,干部和企業(yè)負(fù)責(zé)人就占了12名,這些代表平時(shí)工作繁忙,很少有精力參加代表活動(dòng)。還有一些僅僅把人大代表視為一種榮譽(yù),履職意識(shí)淡薄,缺乏責(zé)任感和使命感。

    從機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備情況看,有些地方還存在著機(jī)構(gòu)不健全、力量配備不到位的問題。如還有2%左右的街道沒有設(shè)立人大工委,26.6%的街道沒有配備專職主任,21.4%的街道沒有專職或兼職副主任,29.8%的街道沒有配備工委委員,50.7%的街道沒有配備工作人員。

    從經(jīng)費(fèi)保障來看,只有5.9%的街道把人大工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算,大多數(shù)街道都采取實(shí)報(bào)實(shí)銷的方式。有些工委主任反映,每次組織活動(dòng)都要事先和辦事處負(fù)責(zé)人商量,需要“看情面”、“憑私交”,在一定程度上影響了工作積極性。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的街道工作經(jīng)費(fèi)只是勉強(qiáng)維持,代表活動(dòng)更是難以保證。另外,從辦公條件來看,仍有13.6%的街道沒有專門的辦公用房,工作用車、電腦配備等難以滿足工作需要。

    街道人大工委應(yīng)慎重把握監(jiān)督工作

    做好街道人大工作,關(guān)鍵在于黨委高度重視,各方形成共識(shí),全社會(huì)創(chuàng)造一個(gè)良好的工作氛圍。

    人大制度的優(yōu)越性,就在于為人民群眾政治參與搭建了有效載體。通過發(fā)揮人大及其代表的作用,能夠有效整合各種利益關(guān)系,維護(hù)群眾利益。同時(shí),現(xiàn)代法治社會(huì)監(jiān)督政府的推手和外在動(dòng)力來自于人民群眾,通過人大這個(gè)平臺(tái),可以使政府工作更好順應(yīng)民意,減少民眾的對立情緒。為此,各級(jí)黨委要深化對街道人大工作重要性的認(rèn)識(shí),充分運(yùn)用人大制度的優(yōu)勢,做到黨委領(lǐng)導(dǎo)“得力”,人大主動(dòng)“給力”,政府善于“借力”,努力形成合力,共同推進(jìn)基層和諧穩(wěn)定。

    街道人大工委作為縣(市、區(qū))人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu),雖然不是一級(jí)地方國家權(quán)力機(jī)構(gòu),但地方組織法、代表法、監(jiān)督法對工作機(jī)構(gòu)職能以及代表履職等,都有一些原則性規(guī)定。

    我省各地依照這些規(guī)定,并結(jié)合實(shí)際,探索出了一些基本工作職能??偨Y(jié)各地的成熟經(jīng)驗(yàn),課題組認(rèn)為,目前街道人大工委的“角色”大致可以定位為:常委會(huì)工作的實(shí)施者,代表活動(dòng)的組織者,群眾利益訴求的反映者,解決民生問題的推動(dòng)者,社會(huì)和諧穩(wěn)定的促進(jìn)者。在現(xiàn)有體制下,圍繞這些職能開展工作,既是合法可行的,也是積極穩(wěn)妥的。

    從縣級(jí)層面看,縣級(jí)人大常委會(huì)與縣級(jí)人民政府之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,法律是十分明確的。但是在街道情況有很大不同,街道辦事處是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu),街道人大工委是縣級(jí)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu),它們之間的關(guān)系和屬性不是十分清晰。因此,在涉及監(jiān)督工作時(shí),必須要慎重把握。

    要把握好街道人大監(jiān)督的定位問題。從法理和人大性質(zhì)來看,以街道人大工委名義直接行使監(jiān)督權(quán),容易引起爭議,全國人大常委會(huì)對此也十分關(guān)注。一方面,街道人大工委不是一級(jí)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān),不具有集體行使職權(quán)的性質(zhì),作出的決定決議也是缺乏法律效力的;另一方面,街道辦事處不是由街道人大工委產(chǎn)生的,它不存在對街道人大工委負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督的必然性。

    當(dāng)然,按照地方組織法、監(jiān)督法和代表法的相關(guān)規(guī)定,街道人大工委可以組織代表或協(xié)助常委會(huì)開展對街道辦事處及有關(guān)部門的監(jiān)督,其合法通道就是通過督促代表建議和審議意見的落實(shí),推動(dòng)街道辦事處及政府部門派出機(jī)構(gòu)改進(jìn)工作。

    要組織實(shí)施好代表和常委會(huì)的監(jiān)督工作。目前監(jiān)督的主要方式是,組織開展執(zhí)法檢查、視察調(diào)研、工作評議和聽取匯報(bào)等。圍繞這些方面,街道人大工委要按照常委會(huì)的部署,認(rèn)真抓好擬定實(shí)施方案、加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)、提供服務(wù)保障等工作,特別是要協(xié)助做好對代表建議和審議意見落實(shí)情況的督辦,不斷增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效。

    要推進(jìn)街道預(yù)算監(jiān)督規(guī)范化、公開化。要總結(jié)推廣寧波等地一些行之有效的規(guī)范做法,將街道預(yù)算作為部門預(yù)算納入人代會(huì)及其常委會(huì)預(yù)算監(jiān)督的范圍。同時(shí),又要適應(yīng)深化公共財(cái)政改革的發(fā)展趨勢,借鑒溫嶺“參與式預(yù)算”、義烏“全口徑公開”、寧?!皩?shí)事工程代表票決”等經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)街道預(yù)算的細(xì)化和公開。

    大量的社會(huì)矛盾和群體性事件都集中在基層,這與基層群眾利益訴求反映不暢、民主權(quán)利得不到有效保障、矛盾糾紛得不到有效化解有很大關(guān)系。各級(jí)黨政部門要善于運(yùn)用人大制度這個(gè)平臺(tái)來創(chuàng)新基層管理。

    要主動(dòng)融入網(wǎng)格化管理大格局中,發(fā)揮好代表在網(wǎng)格化管理中的作用,重點(diǎn)是做好信訪接待工作,通過建立信訪接待日等載體,把信訪工作與代表履職結(jié)合起來,讓代表在矛盾調(diào)解中當(dāng)好“和事佬”、“老娘舅”。有條件的地方可聘請律師參與信訪接待,為代表和群眾提供法律服務(wù),促進(jìn)矛盾糾紛有效化解。

    要著力推動(dòng)解決建議所涉問題。要把提高問題解決率放在更加突出位置,建立代表集體走訪了解建議辦理情況、代表約見建議承辦單位負(fù)責(zé)人、辦理結(jié)果代表合議等工作機(jī)制,不斷創(chuàng)新建議督辦方式,切實(shí)解決事關(guān)基層群眾切身利益的難點(diǎn)問題。

    同時(shí),還要加強(qiáng)人大制度和法制宣傳教育。街道人大工委要帶頭學(xué)法守法用法,發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

    課題負(fù)責(zé)人:姚民聲

    課題組成員:王 強(qiáng)張國強(qiáng) 洪開開

    周興武 周慧暉 賀偉軍

    執(zhí)筆: 周慧暉

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