強化人民政協(xié)民主監(jiān)督職能

文/劉學軍

作者系中共中央黨校政法部教授

責任編輯 劉墨非 助理編輯 徐飛

進一步強化人民政協(xié)民主監(jiān)督職能，改變?nèi)嗣裾f(xié)監(jiān)督乏力的種種現(xiàn)狀，需要在解放思想、實事求是的思想路線指導下，對人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)做出合乎邏輯和現(xiàn)實需要的解釋，并在此基礎上使之制度化、法律化。

人民政協(xié)的民主監(jiān)督是共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要體現(xiàn)。它既是參加人民政協(xié)的各民主黨派、社會團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關及其工作人員的工作的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的監(jiān)督。這種監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督。進一步強化人民政協(xié)民主監(jiān)督職能，改變?nèi)嗣裾f(xié)監(jiān)督乏力的種種現(xiàn)狀，需要在解放思想、實事求是的思想路線指導下，對人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)做出合乎邏輯和現(xiàn)實需要的解釋，并在此基礎上使之制度化、法律化。

市政協(xié)召開部分特約監(jiān)督員座談會

準確定性是前提

人民政協(xié)民主監(jiān)督到底屬于什么性質(zhì)，這個問題僅僅從字面上看，似乎已經(jīng)早就解決。1982年11月，劉瀾濤在五屆全國政協(xié)五次會議上關于《中國人民政治協(xié)商會議章程（修改草案）》的說明中明確提到：人民政協(xié)的監(jiān)督不同于人民代表大會的監(jiān)督，不具有國家權力的性質(zhì)，沒有法律約束力，是一種民主監(jiān)督。2005年2月，《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》把中國共產(chǎn)黨與各民主黨派間的監(jiān)督明確表述為“政治監(jiān)督”，2006年2月《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》也表述為是一種“政治監(jiān)督”。

上述定性是很明確的，即共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的“民主監(jiān)督”屬性是“民主”的和“政治”的，也就是說“不具有國家權力的性質(zhì)，沒有法律約束力”。但是，在我國社會主義民主政治已經(jīng)有了重大發(fā)展的今天，共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度已經(jīng)成為“我國的一項基本政治制度”，人民政協(xié)作為這一制度的重要機構(gòu)或平臺，一般而籠統(tǒng)地講它的監(jiān)督職能“不具有國家權力的性質(zhì)，沒有法律約束力”，明顯不夠了，與這個制度機構(gòu)或平臺已經(jīng)有的地位不相稱，應該對這種“民主”和“政治”屬性的蘊意作更深層面的理解。從理論上講，“我國的一項基本政治制度”這樣的表述，意味著承認共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是一項“國家的”“政治”制度，而這樣的制度應該是國家公共權力配置各方利益的機構(gòu)設置、運行規(guī)則和程序等的總稱，也就是說，它不能不具有國家公共權力的屬性。當然，這樣給人民政協(xié)民主監(jiān)督定性，存在一個如何看待其與人民代表大會監(jiān)督屬性的關系問題。這個問題并不難解決，按照中共中央和胡錦濤總書記有關講話精神，把人民政協(xié)的監(jiān)督與人民代表大會的監(jiān)督有機結(jié)合起來，作為權力監(jiān)督的一個構(gòu)成鏈條就可以了。這樣做不會、也不可能導致西方議會制度，因為無論人大還是政協(xié)，都必須堅持共產(chǎn)黨領導這個基本原則。

制度化、規(guī)范化和程序化是核心

市政協(xié)新聞輿論監(jiān)督評議會

社會主義民主政治制度必須制度化、規(guī)范化和程序化的原則，早在1980年鄧小平《黨和國家領導制度的改革》中即已被提出來。從多黨合作和政治協(xié)商制度以及人民政協(xié)的角度，我們黨也早已關注這個問題。1988年4月，李先念就強調(diào)：“要以改革的精神，建立和健全各種必要的規(guī)章制度，逐步實現(xiàn)政治協(xié)商和民主監(jiān)督的經(jīng)?；⒅贫然?。”1995年3月，江澤民提出“進一步推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)范化制度化”。2000年12月，他在全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上再次強調(diào)“特別是要完善民主監(jiān)督機制，暢通下情上達的渠道，加大民主監(jiān)督力度?！?2003年3月，胡錦濤在第十屆全國人大、政協(xié)第一次會議黨員負責人會議上的講話中，也提出“進一步推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的制度化、規(guī)范化和程序化?！笔叽髨蟾嬉矎娬{(diào)了這一點。根據(jù)2006年《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》精神，要完善人民政協(xié)的民主監(jiān)督機制，主要的是在知情、溝通、反饋等環(huán)節(jié)上建立健全制度，暢通民主監(jiān)督的渠道，黨和政府的監(jiān)督機構(gòu)以及新聞媒體等要加強與人民政協(xié)的溝通和聯(lián)系，形成監(jiān)督合力。目前我們要做的，是如何把中央已經(jīng)給出的政策和原則真正落到實處。在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)盡快建立和完善黨委、政府支持機制，或許是當務之急?，F(xiàn)在有些省級法院（如貴州省高院）發(fā)文要求省內(nèi)各級法院把自覺接受政協(xié)民主監(jiān)督作為推動法院工作的一項制度，河南省高院還出臺了《關于接受人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》，進一步規(guī)范了這方面的民主監(jiān)督問題。這些都對完善各地人民政協(xié)民主監(jiān)督機制起到了很好的作用。此外，還要不斷探索新的工作方法。各地都不斷結(jié)合自身實際，明確了民主監(jiān)督的內(nèi)容并創(chuàng)造了行之有效的工作方法，如天津市津南區(qū)政協(xié)的“提案落辦監(jiān)督、專題視察監(jiān)督、民主評議監(jiān)督、社情民意監(jiān)督、特邀監(jiān)督員監(jiān)督”等。從實踐中看，既有明顯成效，也需要進一步加強。一是委派民主監(jiān)督員（小組）要做扎實，變“被動監(jiān)督”為“主動監(jiān)督”（如江蘇省無錫市的民主監(jiān)督小組工作）。二是開展民主評議要有成效，使人民政協(xié)的民主監(jiān)督由“軟”變“硬”，由“虛”變“實”。這方面如河南省茶陵縣民主評議三階段，山東省青島市民主評議與提案督辦相結(jié)合的做法等，就很值得我們關注和研究。三是努力探索民主監(jiān)督的合、分法，例如與行政監(jiān)督主體開展聯(lián)合監(jiān)督，與媒體的輿論監(jiān)督結(jié)合進行等，使監(jiān)督監(jiān)在“點”上，督到“實”處。

法律化是關鍵

民主監(jiān)督職能法律化是大勢所趨，但實踐中是明顯的薄弱環(huán)節(jié)。這顯然與該制度及其機構(gòu)或平臺在當下中國的地位與作用極不相稱。歷史上看，全國第一屆政協(xié)會議曾通過《中國人民政治協(xié)商會議組織法》，后于1954年底被《中國人民政治協(xié)商會議章程》取代，原因是人民代表大會成立后，中國人民政治協(xié)商會議不再代行人民代表大會職權，其規(guī)章再稱為“組織法”易與國家機關的組織法相混淆。有研究者認為，這在過去是合適的，但現(xiàn)在人民政協(xié)已不再是單純的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，其職能也擴展為政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，政協(xié)工作也已涉及社會的方方面面（包括政府的職能部門），所以僅靠政協(xié)章程不足以保證政協(xié)工作的有效實施，應該重新研究制定人民政協(xié)組織法。2008年底在廣州市召開的“社會主義民主政治建設與人民政協(xié)——紀念改革開放30周年主題座談會”建議制定《人民政協(xié)組織法》，使人民政協(xié)真正成為中國民主政治體制的法定重要部分?！边@個建議是值得重視的。其一，現(xiàn)行憲法序言中明確寫到：中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。而最權威性保證其長期存在和發(fā)展的手段就是法制化。其二，十七大報告強調(diào)推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障。其三，胡錦濤總書記《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立60周年大會上的講話》強調(diào)：“必須堅持把人民政協(xié)事業(yè)作為中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中部署和推進?！倍婪ㄖ螄俏覀兊幕痉铰?，是發(fā)展全局中的重要因素，人民政協(xié)主要職能的法制化必須跟上這一進程。講話中還強調(diào)：中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，那么，人民政協(xié)作為這一基本政治制度的重要載體，其主要職能若沒有必要的法律保障，是無論如何說不過去的。進而言之，使共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度有法律保障，對于防止人民政協(xié)履行職能隨意化，保證各級人民政協(xié)依法開展自己的工作，從而卓有成效地促進我國社會主義民主政治建設，都是有重要意義的。