理性官僚制：批判及辯護(hù)

陳建群

摘 要：理性官僚制是韋伯基于法理型權(quán)威下的一種理性化程度較高的組織模式，其效率宗旨與理性精神契合資本主義的發(fā)展目標(biāo)。但是，自20世紀(jì)70年代以來，以信息技術(shù)為標(biāo)榜的新文明對(duì)早前的政治、經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)運(yùn)行模式進(jìn)行了改善，知識(shí)和信息成為促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α６鲜鲎兓惨鹆藢W(xué)術(shù)界對(duì)官僚制中過分強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工、職能權(quán)限的劃分、組織效率等原則提出了質(zhì)疑和批判。他們抨擊官僚制效率喪失、限制民主、壓抑個(gè)性等方面。我們是否真的要摒棄理性官僚制的諸多原則，針對(duì)這一問題，進(jìn)行了理性的、深層的剖析。

關(guān)鍵詞：馬克斯·韋伯；理性官僚制；批判；辯護(hù)

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）21-0004-03

在對(duì)理性官僚制進(jìn)行研究時(shí),韋伯的官僚制理論永遠(yuǎn)是一個(gè)不可逾越的界限。一種以管理原則為主的新典范正日益取代以官僚制理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政模式，由此導(dǎo)致韋伯的官僚制理論受到越來越多的懷疑與批判，而這些批評(píng)與懷疑也因此成為官僚制組織理論發(fā)展的一個(gè)重要平臺(tái)與基點(diǎn)。筆者認(rèn)為，韋伯對(duì)官僚制經(jīng)典分析的意義并不旨在對(duì)社會(huì)各種現(xiàn)象進(jìn)行一一解讀，而是將它作為一種對(duì)我們有幫助的分析工具與手段。

一、理性官僚制的源起、特性

（一）理性官僚制概念的提出

在英語中，“官僚制”一詞用“Bureaucracy”來表達(dá)，但其本源是來自于18世紀(jì)中期的法文，最早使用這一術(shù)語的是法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家德·古爾內(nèi)（Jean Claude Marie Vincentde Gournay）。德·古爾內(nèi)說過:‘法國有一種后患無窮的病癥，這種病就是官僚病，他曾經(jīng)發(fā)明了以官僚制為名目的第四種或第五種政府形式的說法?！盵1]這些是對(duì)“官僚制”一詞發(fā)明的確切記錄。而真正從社會(huì)學(xué)視角對(duì)“官僚制”的概念進(jìn)行系統(tǒng)分析的是德國著名的社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯（Max Weber）。在韋伯看來，人類社會(huì)中任何組織的存在都必須具備一定的合法性，反之，該組織就無法實(shí)現(xiàn)其預(yù)定目標(biāo)。他概括出人類社會(huì)中存在的三種合法性權(quán)威。一是基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)權(quán)威（traditional authority），它來自對(duì)傳統(tǒng)文化的信仰和對(duì)個(gè)人明確而特殊的尊嚴(yán)；二是基于領(lǐng)袖個(gè)人超凡魅力的克里斯瑪型權(quán)威（charismatic authority），它來自領(lǐng)導(dǎo)者的意志或者英雄氣概、或者楷模榜樣；三是基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威（legal authority），它來自法律和社會(huì)契約，是選舉產(chǎn)生的。與此同時(shí)，在三種權(quán)威的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了三種不同的組織類型。魅力型組織，在這一權(quán)威類型的組織中，領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威僅僅是來自于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的人格，組織成員對(duì)命令的服從僅僅是基于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的感召力和鼓動(dòng)力；傳統(tǒng)型組織，這種組織有“世襲制”和“封建制”之分；合理-合法型組織，在這種組織形式中，人們服從領(lǐng)導(dǎo)者的命令是出于對(duì)組織規(guī)則和法律的信守，法律和規(guī)則代表一種大家都遵守的普遍秩序。韋伯把這種以合理-合法權(quán)威為基礎(chǔ)的組織稱為“官僚制”,也即“官僚制組織”。

（二）理性官僚制的特性

“官僚制”是一個(gè)中性詞，不是一味的帶有褒義或者貶義的色彩，不管是從其字面意義上理解，還是追溯到韋伯的官僚制理論。因此，筆者認(rèn)為，如果想要清楚地理解理性官僚制，則必須從其基本特征著手。理性官僚制是一種“理想類型”（ideal type），這主要體現(xiàn)在如下幾點(diǎn)。

1.明確的職權(quán)限定

官僚制組織是一種具有明確的職權(quán)范圍限定的行政機(jī)構(gòu)，而這些機(jī)構(gòu)又是由一些“公職”組成，公職的劃分是按照勞動(dòng)分工原則進(jìn)行的，各個(gè)成員按照分工原則忠于自己的本職工作。組織根據(jù)分工的要求規(guī)定每一職位均有特定的權(quán)責(zé)范圍，職責(zé)權(quán)限則以法規(guī)的形式嚴(yán)格固定。

2.持久統(tǒng)一的規(guī)則系統(tǒng)

理性官僚制有一套持久統(tǒng)一的規(guī)則系統(tǒng)。其規(guī)則表現(xiàn)為法律法規(guī)、章程和制度，它們是合乎理性的，組織的運(yùn)行最終依靠的是非人格化的法律、章程和制度，而非魅力和傳統(tǒng)。組織團(tuán)體的成員必須尊重這些規(guī)則，不允許有人情化的活動(dòng)方式。

3.成員的非人格化

在理性官僚制中，官員不允許濫用職權(quán)辦事，而是應(yīng)該本著非人格化的態(tài)度，嚴(yán)肅認(rèn)真地從事自己的本職工作。組織中的管理工作是以法律、法規(guī)等來指導(dǎo)官員的行為的，官員在官僚體制內(nèi)的各種升降不是由各領(lǐng)導(dǎo)的主觀好惡來決定，而是取決于組織的各項(xiàng)制度。

4.效果可預(yù)見性

在官僚制組織中，效果的可預(yù)見性具有重要意義和價(jià)值。理性官僚制作為一種特殊的社會(huì)組織形式，它都是在可預(yù)見的原則下運(yùn)行的，因此它必須排除一切無法預(yù)測的干擾因素，以便進(jìn)一步增強(qiáng)組織成員行為的可預(yù)見性，從而更好地實(shí)現(xiàn)組織的預(yù)期目標(biāo)。

5.實(shí)行文書和檔案管理

組織的重要決策、命令、規(guī)則或規(guī)章以及各種各樣的指示和法令，都要形成正式文件下達(dá)，以書面形式記錄在案，用畢歸檔。在韋伯看來，通過文件形式下達(dá)命令，能夠促使其成員明確下達(dá)的任務(wù)以及應(yīng)履行的責(zé)任，上級(jí)也因此可以對(duì)其成員進(jìn)行必要的控制。

二、對(duì)理性官僚制的質(zhì)疑與批判

到目前為止，世界各國的政府組織幾乎都是在官僚制這一框架下建立起來的，由此可見，理性官僚制對(duì)人類社會(huì)的發(fā)展具有重大意義。然而，在20世紀(jì)70年代后，官僚制組織開始受到學(xué)術(shù)界的批評(píng)與質(zhì)疑，由于后工業(yè)社會(huì)的崛起，原有的社會(huì)運(yùn)行模式正逐步被改變和置換，國際政治、經(jīng)濟(jì)和文化正朝著一個(gè)新的方向發(fā)展。因而對(duì)理性官僚制批判的風(fēng)潮也越來越激烈，主要集中在以下幾點(diǎn)。

（一）行政與政治不可分離

政治與行政二分原則最早是由伍德羅·威爾遜在1887年發(fā)表的《行政之研究》一文中提出的。威爾遜的基本觀點(diǎn)是政治與行政不同。凱登（Caiden）曾這樣描述：“簡言之，政治官員實(shí)行統(tǒng)治；公務(wù)員則執(zhí)行他們的命令……政治官員應(yīng)由全體選民或與其政治地位相當(dāng)?shù)娜诉M(jìn)行評(píng)價(jià)；官僚制官員應(yīng)由其政治監(jiān)督者或其官僚制組織中的同僚進(jìn)行評(píng)價(jià)；政治職位的任期應(yīng)有限制”[2]。從后來的實(shí)踐中來看，各國在采用選擇公務(wù)員時(shí)都會(huì)同時(shí)考慮政治忠誠和能力素質(zhì)，只是在輕重點(diǎn)上有所側(cè)重，幾乎沒有只把知識(shí)和能力作為選拔標(biāo)準(zhǔn)而忽略政治信仰的，擇優(yōu)錄用的原則也常常被打破。除了錄用方式和錄用標(biāo)準(zhǔn)上行政難于與政治分開而外，在政府管理實(shí)際運(yùn)作中也很難實(shí)現(xiàn)威爾遜的思想。

（二）理性官僚制與民主意識(shí)沖突

理性官僚制在取得輝煌業(yè)績的同時(shí)，其局限性也日漸暴露。一位著名學(xué)者曾斷言，官僚制與民主之間的關(guān)系存在問題是一個(gè)值得關(guān)注的特殊問題。歷時(shí)多年，這一觀點(diǎn)也得到了許多批評(píng)者們的認(rèn)同，他們認(rèn)為官僚制與民主制是對(duì)立的，其形式理性、專業(yè)性、組織僵化以及等級(jí)制的特性不僅阻礙行政過程中公民參與權(quán)、知情權(quán)，而且由于理性官僚制一直不斷地進(jìn)行擴(kuò)張，幾乎侵吞了議會(huì)民主，僭越了政治領(lǐng)域的權(quán)力，這勢必會(huì)造成官僚制與民主的對(duì)立，違背民主的原則，妨礙民主政治的發(fā)展。

（三）理性官僚制喪失效率優(yōu)勢

為了達(dá)到效率，官僚制機(jī)構(gòu)不斷給官員施加壓力，要求其成員嚴(yán)格按照紀(jì)律和規(guī)則有條理地、謹(jǐn)慎行事。但有學(xué)者漸漸發(fā)現(xiàn)，理性官僚制的每一個(gè)原則雖有其存在的意義，但同時(shí)也存在其不合理的地方。它與效率產(chǎn)生的摩擦隨處可見：固定的工作程序和規(guī)律的工作習(xí)慣所代表的組織文化已經(jīng)導(dǎo)致了整體效率的降低；對(duì)規(guī)則和慣例的苦苦追求帶來的時(shí)間、精力、財(cái)政各項(xiàng)資源的浪費(fèi)，其直接后果就是增加成本，降低效率；官僚制組織履行了許多本該由市場承擔(dān)的職能，這雖在一定程度上使各種資源得到最佳配置，提供更好的服務(wù)和產(chǎn)品，但效率不高。

（四）官僚制的理性特性蕩然無存

“理性①化”體現(xiàn)了官僚制的精神特征和內(nèi)在本質(zhì)，是理解官僚制全部內(nèi)涵的著眼點(diǎn)。官僚制中的理性是建立在形式合理性基礎(chǔ)之上的。批判者們認(rèn)為，如果割裂實(shí)質(zhì)合理性和形式合理性之間的統(tǒng)一，而過分強(qiáng)調(diào)形式合理性，這勢必會(huì)異化人性?！敖裉煲呀?jīng)很難想象，100年以前官僚主義這個(gè)詞居然還有積極的含義。那時(shí)，這個(gè)詞意味著組織方式的理性和效率。管理制度給政府帶來的邏輯規(guī)范，如同裝配傳送帶給工廠帶來的邏輯規(guī)范”[3]?！八a(chǎn)生的成效相對(duì)于維持程序和規(guī)則而言似乎卻反而不那么重要，而規(guī)則本身取代了組織效率變成了力圖達(dá)到的目標(biāo)而不再是手段”[4]，目的和手段的倒置使官僚制的形式合理性步入誤區(qū)，官僚制逐漸喪失它最大的特點(diǎn)——理性化。

（五）非人格化壓抑成員個(gè)性

一些學(xué)者批判，官僚制日益僵化的規(guī)章制度、嚴(yán)密的等級(jí)制度和處事程序極大地壓抑了官員的個(gè)性。首先是對(duì)官僚組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部成員個(gè)性的壓抑。其次，由于官僚制明確的層級(jí)秩序，它務(wù)必會(huì)傷及其服務(wù)對(duì)象——顧客。在生活中，很多小說都刻畫了各種無反思的個(gè)體和組織。其中最著名的是弗蘭茲·卡夫卡的《審判》，它描述了人類生活惡化為一種缺乏公正、人性和同情的、僅僅是組織任務(wù)績效的東西。在《審判》中，對(duì)約瑟夫·K（Joseph K.）的逮捕是突然的，對(duì)他也似乎是不公正的。約瑟夫·K相信法院完全是一個(gè)無目的的、荒唐的機(jī)構(gòu)，只對(duì)給無辜者定罪感興趣，并讓無辜者關(guān)于法院對(duì)他們采取什么措施一無所知。這部小說是對(duì)非人性化的官僚制的一個(gè)諷刺刻畫，其中的層級(jí)秩序是腐敗的。

三、對(duì)理性官僚制的批判進(jìn)行辯護(hù)

應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管韋伯的理論存在著上述種種問題，但通過以上分析，我們不難看出，韋伯的官僚制理論對(duì)于我們分析組織，尤其是正式組織提供了很好的指導(dǎo)原則，而且其組織理論之博大精深，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了行政學(xué)研究的一般眼界，其生命力和影響力是持久的。

（一）重新認(rèn)識(shí)對(duì)理性官僚制的批判

縱觀上述對(duì)理性官僚制的各種批判，學(xué)術(shù)界有學(xué)者提出了他們與眾不同的觀點(diǎn)，他們不贊成把官僚機(jī)構(gòu)說成是缺乏民主、低效、缺乏理性、壓抑官員個(gè)性的機(jī)構(gòu)，且主張對(duì)這些批判進(jìn)行再認(rèn)識(shí)和辯護(hù)，具體地可以從以下兩個(gè)方面來進(jìn)行闡述。

第一，總的來說，以上批判表明學(xué)術(shù)界對(duì)官僚制抱以太高的期望，從反面來說就是學(xué)界沒有真正理解官僚制的內(nèi)涵。在公共生活領(lǐng)域中，社會(huì)資源的有限性和個(gè)體利益主體之間的巨大迥異性，決定了公共領(lǐng)域中矛盾與沖突是常見現(xiàn)象，因此我們必須對(duì)理性官僚制的價(jià)值進(jìn)行重新考量。理論上，韋伯只是強(qiáng)調(diào)官僚制是一種理想的組織狀態(tài)。

第二，客觀環(huán)境是導(dǎo)致官僚制中各種弊端發(fā)生的一個(gè)重要根源。理性官僚制是一種執(zhí)行公共政策的有效工具，它必然受到政治的指引和監(jiān)控。但現(xiàn)實(shí)生活中由于政治對(duì)行政過度控制使得官僚制的弊端逐一暴露。其一，由于政治環(huán)境導(dǎo)致的對(duì)官僚制的制約，使得官員的主動(dòng)性和積極性喪失殆盡，取而代之的是按部就班。其二，議會(huì)不能有效地控制政府的運(yùn)作，這必然會(huì)使得政府“逍遙法外”，其缺點(diǎn)勢必就會(huì)暴露無遺。

（二）對(duì)理性官僚制中的不足進(jìn)行改良

在公共管理領(lǐng)域中，我們目睹了很多有關(guān)理性官僚制改革的創(chuàng)舉。而理性官僚制的改革與否，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)采用理性官僚制合理內(nèi)核的同時(shí)，從官僚制內(nèi)部入手對(duì)其不足之處進(jìn)行改革，具體可以從以下五個(gè)方面進(jìn)行。

1.政治與行政二分原則

韋伯的官僚制理論與威爾遜和古德諾的政治—行政二分法從行政學(xué)角度上來看是一致的：政治領(lǐng)域與行政領(lǐng)域之間的區(qū)分就是努力在行政管理過程中積極摒棄非理性因素的干擾，在遵守行政管理獨(dú)立自主地位的前提下，將職業(yè)化、專業(yè)技能和功績制的價(jià)值觀等理性標(biāo)準(zhǔn)引入行政管理過程。但這在部分發(fā)展中國家尤其在中國還無法遵循和運(yùn)用這一“政治中立原則”。因?yàn)槲覈扇〉氖侨嗣翊泶髸?huì)的政體形式，不存在脫離行政而存在所謂純粹的黨派政治，所有的政府官員都是為人民服務(wù)的公務(wù)執(zhí)行者，如果要求行政人員僅僅作為技術(shù)專家而存在，他們的行政行為中不貫穿政治內(nèi)容，那么在沒有其他政黨或健全的監(jiān)督措施下，行政行為可能成為利用公共權(quán)力謀取私利的行為[5]。

2.民主政治與理性官僚制密不可分

縱觀理性官僚制的基本特性，官僚制的產(chǎn)生正是從根本上否定了世襲制和身份制，其本身正是來源于民主政治。官僚制的法治原則，要求官員忠誠于憲法和法律，忠誠于各種規(guī)章制度，忠誠于自己的祖國。它在一定程度上否定了世襲制中的門第和血統(tǒng)，進(jìn)而進(jìn)一步抑制了個(gè)人的專斷與獨(dú)裁，而這些都顯而易見地具有民主意識(shí)的烙印。但正如諾斯悖論所描述的那樣：國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是經(jīng)濟(jì)衰退的根源。理性官僚制與民主政治也存悖論：理性官僚制因民主政治得以產(chǎn)生和發(fā)展，又因自身的專制集權(quán)限制了民主政治的發(fā)展。針對(duì)這一問題，我們可以通過推行社會(huì)主義民主行政，建立以民主、公正為價(jià)值取向的行政管理模式來彌補(bǔ)官僚制的不足，實(shí)現(xiàn)對(duì)官僚制的超越。

3.對(duì)理性官僚制中“效率”的重新解讀

在批判者們看來，官僚制之所以受到“低效率”的批判，是因其忽視了官僚制的一些負(fù)面效應(yīng)。批判者們所堅(jiān)持的這種立場，正如阿爾布羅曾經(jīng)提出的一個(gè)假設(shè)，即認(rèn)為當(dāng)韋伯論及理性官僚制時(shí)，它論及的就是“效率”[1]。學(xué)者們?cè)谥肛?zé)官僚制效率低下的同時(shí)，有沒有思考過如下這個(gè)層面的問題：效率對(duì)于公共行政來說，并不是唯一的價(jià)值元素。也就是說，當(dāng)官僚們?cè)趫?zhí)行公務(wù)時(shí)，除了效率價(jià)值，公平、公正也具有深刻的社會(huì)價(jià)值。因此，筆者在這里呼吁：不要趨之若鶩的批判理性官僚制缺乏效率，或者“嫌棄”其效率低下，而是要本著實(shí)事求是的精神，在真正理解了理性官僚制中的“理性”內(nèi)涵之后，再下批判與否的斷論。

4.理性官僚制的核心是“理性”

馬克斯·韋伯對(duì)官僚制理論特性的闡述集中在“理性”這一關(guān)鍵點(diǎn)上，在他看來，官僚制組織為官員們?cè)O(shè)立了合理性的準(zhǔn)則，官僚們?cè)谛惺构珓?wù)時(shí)具有可預(yù)期性和穩(wěn)定性特征，也即是說具有“理性”，而這種“理性”則全然來自于官僚制組織結(jié)構(gòu)本身。因而可以得出，理性官僚制的精髓在于其“理性”，而不是“效率”，“效率”只是這些理性因素的附帶“產(chǎn)品”。另外，韋伯還十分關(guān)心“理性背后的非理性”，關(guān)心官僚制因其“理性”的優(yōu)勢，超越其作為行政工具的固有限度，改串政治角色，導(dǎo)致官僚的嚴(yán)重失范；關(guān)心官僚制的“理性”對(duì)整個(gè)社會(huì)價(jià)值觀的影響[6]，所有這些焦慮或稱官僚制的潛在弊病都源于其“理性”因素。因此從以上分析可以看出，把理性概念看做等同于效率觀念，說明批評(píng)者并未站在“理想類型”這個(gè)前提上，也并未把握住韋伯關(guān)注的中心問題。

5.行政行為主體的價(jià)值不容忽視

眾所周知，在官僚制組織中，要想官僚制的各種價(jià)值得到有效且充分的發(fā)揮，就必須依賴行政行為主體即官僚來運(yùn)作。韋伯的理性官僚制將行政行為主體物化，將組織中的成員假設(shè)成沒有個(gè)人感情和個(gè)人偏好的“理性人”，即強(qiáng)調(diào)官員們的非人格化?？稍谌粘Ｉ钪校@種假設(shè)不具有現(xiàn)實(shí)合理性，不可能完全實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樾姓艘蕾嚻渥陨淼穆殭?quán)具有相對(duì)于統(tǒng)治者的自主性，但行政人也是普通人，也有對(duì)于個(gè)人權(quán)勢和利益的追求，所以，我們不能把行政行為主體物化、非人格化。

四、結(jié)語與展望

官僚制最初是適應(yīng)工業(yè)社會(huì)對(duì)組織程序化與可控制的要求和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而誕生的，隨著時(shí)代的變遷，其自身必然亦需要不斷地創(chuàng)新與完善以便適應(yīng)社會(huì)的需要。對(duì)官僚制的批判可以說為官僚制的進(jìn)一步完善提供了契機(jī)，但并不足以形成一套全新的理論來替代官僚制的理論模型。因此在我國，如果想解決理性官僚制存在的一些問題，關(guān)鍵是考慮我國的特殊國情。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化、民主化、法制化的發(fā)展進(jìn)程中，因而必須根據(jù)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程來建構(gòu)官僚制。

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