規(guī)劃區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與管理的初探

王倍菲 陳 蕾

(1.寧波市鄞州區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)院，浙江寧波 315192; 2.武漢華城博眾工程設(shè)計(jì)有限公司，湖北武漢 430074)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為黨在新世紀(jì)新階段提出的科學(xué)發(fā)展觀的主要內(nèi)容之一，一直以來(lái)備受國(guó)家重視。2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，為城鄉(xiāng)發(fā)展提供了新的依據(jù)。六安市作為合肥都市圈的重要組成部分，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展已成為六安市發(fā)展的重中之重。為了突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的引領(lǐng)作用，特對(duì)規(guī)劃區(qū)實(shí)行統(tǒng)籌，為市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供基礎(chǔ)。

1 六安市規(guī)劃區(qū)概況

六安歷史悠久，它位于安徽省西部，大別山的北麓，素稱“皖西”，是大別山和沿淮區(qū)域中心城市，地處中國(guó)經(jīng)濟(jì)最具發(fā)展活力的“長(zhǎng)三角”腹地，是安徽省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈的重要組成部分，也是承接?xùn)|部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的前沿地帶。規(guī)劃區(qū)包括:中心城區(qū)、城北工業(yè)園、城東工業(yè)園、城南工業(yè)園、徐集鎮(zhèn)、新安鎮(zhèn)、城北鎮(zhèn)、三十鋪鎮(zhèn)、先生店鄉(xiāng)、椿樹(shù)鎮(zhèn)、城南鎮(zhèn)、中店鄉(xiāng)、蘇埠鎮(zhèn)、韓擺渡鎮(zhèn)、分路口鎮(zhèn)、橫排頭風(fēng)景區(qū)?？偯娣e為1 096.8 km2。

2 六安市規(guī)劃區(qū)存在的問(wèn)題分析

1)城區(qū)周邊快速發(fā)展，規(guī)劃管理出現(xiàn)脫節(jié)。隨著“合肥都市圈”的確立和“合六工業(yè)走廊”戰(zhàn)略的提出，六安市經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到空前的機(jī)遇，同時(shí)也給中心城區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來(lái)了發(fā)展良機(jī)。城鄉(xiāng)建設(shè)也得到普遍發(fā)展。由于原來(lái)六安市規(guī)劃管理部門的重點(diǎn)工作是中心城區(qū)，對(duì)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)管理較弱，再加上一些機(jī)制體制的問(wèn)題，導(dǎo)致管理部門對(duì)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏統(tǒng)一的管理，城區(qū)及鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)四面開(kāi)花，管理難以有效的執(zhí)行。

2)基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，資源配置較為浪費(fèi)。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各級(jí)部門為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展，大力推行招商引資。但是缺乏統(tǒng)一的考慮，各個(gè)產(chǎn)業(yè)園專業(yè)性不強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)激烈，企業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，造成資源的浪費(fèi)。

3)管理體系不夠健全，管理監(jiān)督不到位。目前，六安市對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的管理存在著體系不夠健全，從規(guī)劃審批到規(guī)劃監(jiān)督存在著脫節(jié)問(wèn)題，對(duì)涉及到多部門協(xié)作的具體項(xiàng)目，權(quán)責(zé)不明確，執(zhí)行不力，難以形成合力，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度受到影響。市規(guī)劃局對(duì)一些項(xiàng)目難以實(shí)行有效的管理，從而導(dǎo)致監(jiān)督不到位。

3 六安市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃與管理銜接的對(duì)策分析

3.1 總體思路

1)打破行政界線，實(shí)行分區(qū)管理。由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，不僅給城鄉(xiāng)資源配置帶來(lái)不均，同時(shí)也給城鄉(xiāng)管理帶來(lái)了不便，嚴(yán)重制約著城鄉(xiāng)的共同發(fā)展。為了打破這種格局實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，首先是要打破行政界線帶來(lái)的束縛，使城鄉(xiāng)管理真正做到一盤棋，整體考慮資源的配置，城鎮(zhèn)的發(fā)展，設(shè)施的建設(shè)，保證城鄉(xiāng)共同發(fā)展。其次是在現(xiàn)狀城鎮(zhèn)布局的基礎(chǔ)上，通過(guò)小城鎮(zhèn)的分析找出相應(yīng)的共同點(diǎn)和不同點(diǎn)，針對(duì)各自的特色實(shí)行分區(qū)管理，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)通盤考慮，以避免產(chǎn)業(yè)的不良競(jìng)爭(zhēng)和設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，以提高城市的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

2)規(guī)劃分層編制，整體一個(gè)平臺(tái)，鎮(zhèn)村建設(shè)指引。根據(jù)規(guī)劃區(qū)的實(shí)際情況，實(shí)行規(guī)劃分層編制，針對(duì)規(guī)劃區(qū)和鎮(zhèn)村不同層面進(jìn)行不同內(nèi)容的編制，在整體上實(shí)行“一個(gè)平臺(tái)”，鎮(zhèn)村分別進(jìn)行建設(shè)指引，保證規(guī)劃的可實(shí)施性和規(guī)劃管理的執(zhí)行。

3)引入先進(jìn)的管理方法，優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。借鑒成都、萊蕪等地的管理模式和管理手段，引入GIS技術(shù)手段，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行全程控制和整體監(jiān)督，保證規(guī)劃建設(shè)有序的進(jìn)行。實(shí)行全域一張圖管理，針對(duì)管理內(nèi)容，分別從用地、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施村莊建設(shè)實(shí)行一張圖管理，避免管理的缺失，保證管理工作的正常開(kāi)展。同時(shí)，制定相應(yīng)的戶籍、土地流轉(zhuǎn)制度，確保規(guī)劃區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌建設(shè)的有序正常進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)高效快捷的管理，保障城鄉(xiāng)建設(shè)健康有序發(fā)展。

3.2 規(guī)劃與管理銜接對(duì)策

3.2.1 制定有效的規(guī)劃管理體系，注重規(guī)劃的實(shí)施與監(jiān)督

1)健全規(guī)劃委員會(huì)制度，確立規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)地位的組織保障。借鑒成都模式，以現(xiàn)有規(guī)劃委員會(huì)為基礎(chǔ)，擴(kuò)大規(guī)委會(huì)的權(quán)利，由規(guī)委會(huì)全權(quán)負(fù)責(zé)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)活動(dòng)，各部門負(fù)責(zé)配合，其中市長(zhǎng)領(lǐng)銜規(guī)委會(huì)主任，各部門主要負(fù)責(zé)人為委員，確立規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位。2)分區(qū)、分級(jí)管理，確保規(guī)劃的連續(xù)性。規(guī)劃實(shí)行統(tǒng)一發(fā)證，分級(jí)管理，根據(jù)不同的鎮(zhèn)的發(fā)展?fàn)顩r實(shí)行分區(qū)管理，在每個(gè)區(qū)設(shè)派出機(jī)構(gòu)，保證規(guī)劃的連續(xù)性和操作性。3)注重監(jiān)督管理，保證規(guī)劃的實(shí)施。為了保證規(guī)劃的實(shí)施性和嚴(yán)肅性，在市規(guī)劃局成立規(guī)劃監(jiān)察大隊(duì)，鎮(zhèn)成立規(guī)劃監(jiān)察中隊(duì)，村實(shí)行規(guī)劃監(jiān)察小組，統(tǒng)一管理，保證規(guī)劃的監(jiān)督執(zhí)行。此外，實(shí)行鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，保證規(guī)劃的正常實(shí)施。

3.2.2 實(shí)行規(guī)劃區(qū)內(nèi)“一個(gè)平臺(tái)”管理

在規(guī)劃區(qū)分別從用地、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施以及村莊區(qū)劃等多個(gè)方面構(gòu)建管理平臺(tái)，針對(duì)不同的管理內(nèi)容制定不同的管理對(duì)策。

1)用地管理。對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)行一個(gè)平臺(tái)管理，先對(duì)規(guī)劃區(qū)進(jìn)行空間管制確定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)的范圍，嚴(yán)格控制生態(tài)景觀用地、重大基礎(chǔ)設(shè)施用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍。重點(diǎn)控制包括道路紅線、基礎(chǔ)設(shè)施黃線、河流湖泊水系藍(lán)線、綠地綠線、文物古跡紫線的控制，確保城鄉(xiāng)建設(shè)的合理。按照空間要求，結(jié)合人口預(yù)測(cè)，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地做整體考慮，確保用地滿足相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁在規(guī)劃范圍外進(jìn)行建設(shè)，避免不必要的浪費(fèi)，盡量做大土地資源的集約化。2)產(chǎn)業(yè)管理。根據(jù)現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)類型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求進(jìn)行分區(qū)，確定不同的產(chǎn)業(yè)分區(qū)，在各分區(qū)內(nèi)建設(shè)不同的產(chǎn)業(yè)園，盡量保證產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大的產(chǎn)業(yè)集中布置，便于協(xié)調(diào)運(yùn)作，以降低生產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，避免基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)造成不必要的浪費(fèi)。對(duì)后來(lái)引進(jìn)的企業(yè)，按照相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)分類進(jìn)行產(chǎn)業(yè)進(jìn)園，可以實(shí)行異地管理，同時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的考慮，對(duì)稅收進(jìn)行相應(yīng)比例的分成。嚴(yán)禁四面開(kāi)花、各自為政，保證城鄉(xiāng)建設(shè)的合理布局和管理。在農(nóng)業(yè)特色比較明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化引導(dǎo)，劃定產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)實(shí)行管理。3)設(shè)施管理。按照一定的原則，對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)中心城區(qū)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)的公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行管理，嚴(yán)格控制公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地，保證城鄉(xiāng)公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施共享。4)村莊區(qū)劃管理。根據(jù)農(nóng)村發(fā)展要求，確定中心村和基層村，并根據(jù)相關(guān)原則確定保留村、撤遷村、發(fā)展村，并對(duì)相應(yīng)的村莊類型進(jìn)行建設(shè)性的指導(dǎo)，提出各村莊公共服務(wù)設(shè)施配置建議。進(jìn)行嚴(yán)格控制，保證城鄉(xiāng)居民生活一體化。

3.2.3 鎮(zhèn)規(guī)劃管理的實(shí)現(xiàn)——“一圖一表”指引

按照不同的分區(qū)以及鎮(zhèn)的職能不同對(duì)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)用地進(jìn)行強(qiáng)制性管理，通過(guò)“一圖一表”進(jìn)行控制。即:用地規(guī)劃圖和用地指引表(見(jiàn)表1)。

另外，對(duì)產(chǎn)業(yè)布局、空間布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重要文物保護(hù)單位、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)措施等方面進(jìn)行導(dǎo)引。

3.2.4 村莊建設(shè)管理的實(shí)現(xiàn)——樣板建設(shè)指引

根據(jù)村鎮(zhèn)體系的要求，對(duì)保留村和發(fā)展村進(jìn)行規(guī)劃控制，針對(duì)村莊現(xiàn)狀情況進(jìn)行人口規(guī)模預(yù)測(cè)，進(jìn)行居民點(diǎn)的定點(diǎn)，保證村莊建設(shè)的集中有序發(fā)展，同時(shí)也便于村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局。

對(duì)村莊用地面積、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建筑風(fēng)貌作出引導(dǎo)，并對(duì)用地進(jìn)行嚴(yán)格控制，嚴(yán)禁設(shè)施用地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌玫?，保證設(shè)施的建設(shè)，塑造地域特色。

對(duì)生態(tài)環(huán)境作出要求，并保證生態(tài)環(huán)境的維護(hù)，劃定基本農(nóng)田保護(hù)范圍，嚴(yán)禁基本農(nóng)田以各種名義轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，維護(hù)鄉(xiāng)村田園風(fēng)貌。

表1 用地指引表

4 結(jié)語(yǔ)

目前，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃已經(jīng)在我國(guó)普遍實(shí)施，規(guī)劃與管理的有效銜接需要政府各部門的有效配合，同時(shí)也需要相關(guān)的法律政策予以保障。這樣才能保證規(guī)劃的順利實(shí)施，規(guī)劃管理的有效實(shí)現(xiàn)，從而真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

[1] 唐 鵬.全域成都規(guī)劃探討[J].規(guī)劃師，2009(8):73-74.

[2] 成都市規(guī)劃管理局，中國(guó)人民大學(xué)城市規(guī)劃與管理系.【成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之變】成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革專題研究[Z].

[3] 王 路，戴慎志.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃探索——簡(jiǎn)介重慶市黔江區(qū)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃[J].理想空間，2010(42):81-82.

[4] 張衛(wèi)國(guó)，張 競(jìng)，朱 琦，等.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃編制探討——以《萊蕪市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展總體規(guī)劃(2008～2030)》為例[A].2009中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集[C].2009.

[5] GB 50137-2011，城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)[S].