珠江三角洲的空間協(xié)調(diào)問題研究

高 原

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱150028)

一、研究背景

國(guó)家“十一五”規(guī)劃提出，要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來(lái)我國(guó)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要明確提出，優(yōu)化珠江三角洲地區(qū)空間布局，以廣州和深圳為中心，以珠江口東西岸為重點(diǎn)，推進(jìn)珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，帶動(dòng)珠江三角洲地區(qū)加快發(fā)展，形成資源要素優(yōu)化配置、地區(qū)優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。目前的珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)包括13 個(gè)市、縣(區(qū)):廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州市區(qū)、惠東縣、博羅縣、肇慶市區(qū)、高要市和四會(huì)市。

珠江三角洲作為最重要的優(yōu)化開發(fā)區(qū)之一，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有突出的帶動(dòng)作用。改革開放以來(lái)，珠三角在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面取得了巨大成就，珠江三角洲城市群是全國(guó)城鎮(zhèn)連綿程度最高、城市化水平最高和經(jīng)濟(jì)要素最密集的地區(qū)之一，但也存在環(huán)境污染、土地資源浪費(fèi)等一系列問題。隨著地區(qū)開發(fā)密度增高，資源環(huán)境承載能力開始減弱，區(qū)域內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致東西兩岸、內(nèi)外圈層和城鄉(xiāng)之間存在較大差異。由于受行政區(qū)劃和管理體制的制約，區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象較為普遍，嚴(yán)重影響了區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的提高。

在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化深入發(fā)展，尤其是當(dāng)前國(guó)際金融危機(jī)不斷擴(kuò)散蔓延和對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響日益加深的背景下，珠江三角洲地區(qū)的發(fā)展受到嚴(yán)重沖擊，國(guó)際金融危機(jī)的影響與尚未解決的結(jié)構(gòu)性矛盾交織在一起，致使珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行困難加大，深層次矛盾和問題進(jìn)一步凸顯。突出表現(xiàn)在土地開發(fā)強(qiáng)度過高，但空間利用效率不高;產(chǎn)業(yè)層次偏低且產(chǎn)品附加值不高;環(huán)境污染問題突出，資源環(huán)境約束凸顯。

對(duì)于珠三角的區(qū)域空間協(xié)調(diào)、整合、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化等問題，不少學(xué)者提出了對(duì)策建議。黃偉雄(2002)提出珠江三角洲城鄉(xiāng)一體化應(yīng)采取三大主環(huán)軸線、三小輔環(huán)軸線和九大放射軸線的復(fù)合型環(huán)形珠鏈狀城市帶模式。呂拉昌(2004)認(rèn)為，要加強(qiáng)珠江三角洲與外圍地區(qū)的整合，充分重視市場(chǎng)力與政府力，極化效應(yīng)與擴(kuò)散效應(yīng)，區(qū)域政策、交通、城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)等多層次動(dòng)力機(jī)制的結(jié)合在區(qū)域整合中的作用;重視效率、可持續(xù)性，兼顧公平，并提出以傾斜式整合發(fā)展為區(qū)域整合目標(biāo)，實(shí)施區(qū)域整合的六大模式。閻小培(2004)認(rèn)為，應(yīng)明確大珠江三角洲的產(chǎn)業(yè)定位與分工協(xié)作，創(chuàng)新大珠江三角洲區(qū)域合作機(jī)制，發(fā)揮城市和區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)大珠江三角洲區(qū)域空間利用合理化。周春三(2006)認(rèn)為，應(yīng)該開拓與港澳合作的新局面，進(jìn)一步向內(nèi)地拓展，并協(xié)調(diào)好內(nèi)部矛盾。

本文對(duì)珠三角空間協(xié)調(diào)問題進(jìn)行分析探討，并提出相應(yīng)的對(duì)策，以促進(jìn)珠三角地區(qū)更好更快發(fā)展。

二、珠江三角洲空間協(xié)調(diào)所面臨的問題

(一)城市間的協(xié)調(diào)問題

由于珠三角各城市有大體相同的區(qū)位條件和區(qū)域政策，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的環(huán)境基本相同，因此，城市之間較難形成錯(cuò)位發(fā)展，容易出現(xiàn)利益沖突和各自為政的局面。突出表現(xiàn)在城市間競(jìng)爭(zhēng)多于合作，城市功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重雷同。從過去各市競(jìng)相發(fā)展短期可獲利的加工工業(yè)到爭(zhēng)相發(fā)展附加值高的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，目前很多城市都提出大力發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，使得各地難以發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，降低了地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，大量的重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致了生產(chǎn)能力閑置和資源浪費(fèi)。翁計(jì)傳(2006)對(duì)主要城市之間的工業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)相似程度進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)珠三角城市群中各市的工業(yè)結(jié)構(gòu)基本雷同，電子通訊制造業(yè)、電氣機(jī)械制造、化工、塑料、醫(yī)藥、紡織服裝、食品工業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的60%以上，主要城市之間的工業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)相似程度較高(見表1)。

表1 珠江三角洲中心城市工業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)比較單位:%

佛山59.76 36.90 69.07 100惠州51.90 59.13 92.48 43.41 100東莞56.71 95.83 97.02 54.85 95.31 100中山66.84 64.82 85.76 78.26 70.09 79.57 100江門71.42 31.50 55.04 83.73 34.58 47.25 80.21 100肇慶 61.72 61.26 69.37 51.64 62.26 71.54 86.60 77.16 100

(二)土地資源的緊約束問題

目前，珠江三角洲面臨尖銳的土地資源緊約束問題，包括土地利用效率低、生態(tài)用地和后備土地資源匱乏等。珠三角土地面積只有4.17 萬(wàn)平方公里，目前可供開發(fā)的土地相當(dāng)有限，可謂寸土寸金，大部分城市面臨無(wú)地可用的局面，深圳、東莞和佛山等市已基本沒有土地可供大規(guī)模開發(fā)。土地緊缺將導(dǎo)致珠三角未來(lái)的工業(yè)化和城市化成本不斷升高。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)調(diào)問題

在交通和通訊聯(lián)系日益發(fā)達(dá)的條件下，許多大型公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)半徑已經(jīng)超出城市或區(qū)域的范圍。而且，大部分設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)都受一定的“規(guī)模門檻”約束。如果允許各主體從自身利益出發(fā)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將相當(dāng)程度降低設(shè)施的利用效率，造成成本上升和資源浪費(fèi)。特別是機(jī)場(chǎng)、港口、高速公路等領(lǐng)域內(nèi)的重復(fù)投資現(xiàn)象在珠三角地區(qū)普遍存在。在珠三角，3 小時(shí)內(nèi)可到達(dá)4 個(gè)國(guó)際機(jī)場(chǎng);港口方面，目前有廣州黃埔港、深圳鹽田港、珠海高欄港、東莞港、惠州港、江門港、中山港和南沙港8 個(gè)港口，港口重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)無(wú)疑會(huì)造成資源浪費(fèi)。因此，需要統(tǒng)籌規(guī)劃，在大型公共設(shè)施建設(shè)上應(yīng)形成功能互補(bǔ)、共同享用的基礎(chǔ)設(shè)施體系。

(四)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)問題

珠三角在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，城市化、工業(yè)化的不斷加快和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的沖擊是巨大的。表現(xiàn)為耕地?cái)?shù)量減少，質(zhì)量降低，森林面積減少，生態(tài)效益降低，城市自然景觀退化等。隨著珠三角經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，珠江流域區(qū)域生態(tài)環(huán)境壓力與日俱增，人口膨脹、環(huán)境惡化等系列問題已成為制約區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的不利因素。工業(yè)污染未得到切實(shí)有效的控制，城市生活污染控制設(shè)施滯后;畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染與農(nóng)業(yè)污染日益突出，珠江水系及珠三角臨近海域的水污染現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，大部分流經(jīng)城鎮(zhèn)河段水質(zhì)嚴(yán)重惡化，不少河流發(fā)黑發(fā)臭。森林、濕地、生物多樣性等自然資源以及歷史文化資源等雖然只位于某局部地區(qū)，但卻是整個(gè)區(qū)域的共有資源，需要共同努力進(jìn)行保護(hù)。

三、實(shí)現(xiàn)空間協(xié)調(diào)的對(duì)策

(一)在更大空間范圍考慮空間協(xié)調(diào)問題

珠三角的空間發(fā)展問題放到更大空間范圍考慮，則其可持續(xù)發(fā)展的能力會(huì)得到顯著提升。在“外拓”方面，向南，應(yīng)加強(qiáng)與港澳的合作;向東，應(yīng)參與臺(tái)海經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)調(diào)與競(jìng)爭(zhēng);向西，應(yīng)參與環(huán)北部灣的協(xié)調(diào)與競(jìng)爭(zhēng)。只有這樣，珠三角的外向拓展范圍才能不斷擴(kuò)大，才能加快珠三角與國(guó)際經(jīng)濟(jì)的融合，提升經(jīng)濟(jì)整體競(jìng)爭(zhēng)力。在“內(nèi)聯(lián)”方面，向北，應(yīng)參與“韶彬贛紅三角”經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)，內(nèi)向腹地拓展，從而擴(kuò)大發(fā)展空間，使珠三角轉(zhuǎn)移部分勞動(dòng)密集型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)騰出空間。

2008年7月廣東省政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)的《深圳市城市總體規(guī)劃》將深圳城市性質(zhì)表述為“與香港共同發(fā)展的國(guó)際性城市”，跳出了傳統(tǒng)的城市規(guī)劃中以自我為中心對(duì)城市進(jìn)行定性的模式，將城市的發(fā)展放到了更大的空間尺度，無(wú)疑會(huì)使深圳市許多區(qū)域協(xié)調(diào)中的難題得到解決。

(二)建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系

從珠三角的情況來(lái)看，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異也較大，而且這種差距還在進(jìn)一步擴(kuò)大。珠三角的外圍地區(qū)惠州、江門和肇慶等集聚的人口規(guī)模超出了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，通過人口的轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)GDP的空間均衡并不現(xiàn)實(shí)，提高外圍區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，提高GDP 總量才是首要選擇，因此要建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系。實(shí)踐表明，城鄉(xiāng)關(guān)系需要合作和協(xié)調(diào)，這種合作必須建立在平等和自愿的基礎(chǔ)上，要考慮到不同的行政管理狀況，共同負(fù)責(zé)，共同受益。但在珠三角，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村多未建立合作關(guān)系，突出表現(xiàn)在鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村土地的征用方面，由于拖欠補(bǔ)償費(fèi)用或不滿意于異地安置而拒絕被征用。另外，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，也缺乏良好合作，矛盾問題較為突出。比如在道路的修建上，政府與鄉(xiāng)村在經(jīng)費(fèi)投入上就難以達(dá)成一致，政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)政策與農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益也存在沖突等。

要建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，就要對(duì)現(xiàn)有的城鄉(xiāng)關(guān)系重新評(píng)價(jià)，將城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)相互關(guān)系和相互依賴的功能性空間實(shí)體來(lái)綜合協(xié)調(diào)。要保障鄉(xiāng)村地區(qū)，特別是那些衰落地區(qū)的中、小城鎮(zhèn)服務(wù)和公共交通的基本供應(yīng);政策上促進(jìn)城鄉(xiāng)合作;加強(qiáng)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村各企業(yè)之間的聯(lián)系，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;將大城市周圍的鄉(xiāng)村納入到城市地區(qū)的空間開發(fā)戰(zhàn)略中，以實(shí)施更為有效的土地利用規(guī)劃，同時(shí)提高城郊農(nóng)民生活質(zhì)量。

(三)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)的空間集聚

引導(dǎo)企業(yè)向資金、技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變。珠三角處于后工業(yè)化時(shí)代。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，沒經(jīng)歷技術(shù)、資本密集型企業(yè)發(fā)展階段是無(wú)法進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)的。因此，應(yīng)加快技術(shù)創(chuàng)新步伐，在電子信息、家用電器等九大地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)擁有自己的核心技術(shù)，不斷進(jìn)行技術(shù)積累;積極拓展國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，提高市場(chǎng)占有率，形成規(guī)模效應(yīng)，加快資本積累。只有技術(shù)儲(chǔ)備、資本積累達(dá)到領(lǐng)先地位，才能對(duì)外與國(guó)際接軌;對(duì)內(nèi)發(fā)揮其龍頭的帶動(dòng)作用。

加強(qiáng)空間集聚，提高空間利用效率。珠三角有很多工業(yè)園，但其土地利用效率極低，致使土地大量被浪費(fèi)。因此，需要政府從實(shí)際出發(fā)，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，清理各類不合理的工業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢(shì)區(qū)位集聚，形成產(chǎn)業(yè)集群，形成規(guī)模效應(yīng)，提高土地利用效率。

(四)發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用

為解決珠三角所面臨的日益上升的環(huán)保、原材料、人力及土地成本壓力問題，2008年5月，廣東省出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的決定》，即珠三角勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向東西兩翼、粵北山區(qū)轉(zhuǎn)移;東西兩翼、粵北山區(qū)的勞動(dòng)力，一方面向當(dāng)?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，另一方面其中的一些素質(zhì)較高的勞動(dòng)力，向發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)轉(zhuǎn)移。因此，為充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮企業(yè)在實(shí)施“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略上的積極性，應(yīng)堅(jiān)持以企業(yè)的市場(chǎng)行為為主導(dǎo)與政府行為為引導(dǎo)的有機(jī)結(jié)合。產(chǎn)業(yè)的空間布局受市場(chǎng)支配，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善的情況下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的空間協(xié)調(diào)尚需要政府的積極引導(dǎo)。

［1］中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議［M］.北京:人民出版社，2005.

［2］珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃(2004—2020)［M］.中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2005.

［3］楊開忠. 中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異變動(dòng)研究［J］. 經(jīng)濟(jì)研究，1994(2).

［4］閻小培，曹小曙. 大珠江三角洲區(qū)域空間結(jié)構(gòu)及其調(diào)控機(jī)制［J］.中國(guó)發(fā)展，2004(3):31 －37.

［5］周春山. 珠江三角洲發(fā)展戰(zhàn)略的思考［J］. 城市規(guī)劃，2006(增刊).

［6］翁計(jì)傳. 珠江三角洲工業(yè)結(jié)構(gòu)趨同性研究［J］.世界地理研究，2006(1):21 －26.