孟加拉國(guó)可持續(xù)洪水管理框架

［孟加拉國(guó)］ R.德伯納斯等

孟加拉國(guó)的城市和城鎮(zhèn)中心多位于主要河流的洪泛區(qū)，是世界上最易引發(fā)洪水的國(guó)家之一。在過(guò)去的20世紀(jì)下半葉，至少發(fā)生過(guò)8個(gè)極端洪水事件，影響到該國(guó)一半的國(guó)土面積。每年該國(guó)大約2.6萬(wàn)km2(大約18%)的面積被淹沒(méi)，至少造成5000人死亡。在該國(guó)歷史上，特別是在1966年、1987年、1988年和1998年，洪水破壞性極強(qiáng)。為此，開(kāi)發(fā)一種將工程和非工程措施相結(jié)合的可持續(xù)洪水管理框架，不但不會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響，且能有效地進(jìn)行洪水管理。該框架包含長(zhǎng)期可持續(xù)洪水管理解決方案，有助于決策制定和實(shí)施政府洪水管理倡議。

1 概況

孟加拉國(guó)位于南亞，是一個(gè)低地國(guó)家，沿孟加拉灣北部的濱海擁有長(zhǎng)710km的海岸線，沿線主要是沼澤叢林。由恒河、雅魯藏布江和梅克納(Meghna)河及其支流匯流形成孟加拉國(guó)平原三角洲。

(1)地貌。該國(guó)領(lǐng)土可分為3種區(qū)域:洪泛區(qū)平原、梯田和丘陵。每個(gè)區(qū)域都有各自不同的特點(diǎn)。其中，由各種河流形成的洪泛區(qū)平原最為重要，對(duì)該國(guó)的農(nóng)業(yè)和文化起重要作用。大多數(shù)肥沃的土地都屬于這一自然地理區(qū)域，國(guó)家文化受這種地形的影響較大。

(2)氣候。由于橫跨北回歸線，孟加拉國(guó)具有典型的熱帶氣候，從10月～次年3月是溫和的冬天，3～6月是濕熱的夏季。6～10月則是溫暖而潮濕的雨季，為該國(guó)提供了主要的降雨量。

該國(guó)氣候受到印度季風(fēng)的影響。平均降水量為2200～2500 mm，總的變化范圍為1200～6500 mm。約80%的降水量集中在6～9月的雨季。除干燥的季節(jié)外，平均氣溫約為30℃。

(3)河流系統(tǒng)。河流影響著該國(guó)地形和居民生活，且一般都向南流。共有230條河流，其中有57條為跨界河流。在幾乎所有的共享水路中，孟加拉國(guó)是處于最下游沿岸的國(guó)家。恒河、雅魯藏布江和梅克納河三大河流系統(tǒng)擁有總流域面積約170萬(wàn)km2。在巨大的流域面積中，只有7%位于孟加拉國(guó)。

眾多的河流形成五大主要河網(wǎng):①賈木納河－雅魯藏布江水系(292km);②帕德瑪－恒河水系(258km);③祖爾馬－梅克納河水系(145km);④航道、支流、河口(3個(gè)以上);⑤與上述四大無(wú)關(guān)的河流系統(tǒng)(420km)。

2 洪水類型

孟加拉國(guó)基本經(jīng)歷了以下4種類型的洪水:

(1)暴洪。特點(diǎn)是水位急速上升和下降。

(2)雨洪。被視為正常洪水，多發(fā)于該國(guó)西南部恒河三角洲，這是由于恒河干流高地來(lái)水減少導(dǎo)致大部分的自然排水系統(tǒng)出現(xiàn)退化現(xiàn)象。

(3)河流洪水。在該國(guó)最為常見(jiàn)。通常是河流洪水的代名詞，在雨季河流兩岸25% ～30%的面積被淹沒(méi)。

(4)氣旋風(fēng)暴潮洪水。主要分布在孟加拉國(guó)的沿海地區(qū);沿孟加拉灣南部的海岸線延伸約800km。

受這4種類型洪水影響的地區(qū)有拉杰沙希、庫(kù)爾、達(dá)卡和錫爾赫特等。

早在19世紀(jì)，孟加拉國(guó)就有6次重大洪水被載入史冊(cè)，分別發(fā)生在1842年、1858年、1871年、1875年、1885年和1892年。20世紀(jì)有18場(chǎng)重大洪水發(fā)生。其中1987年、1988年和1998年的3場(chǎng)具有災(zāi)難性影響。更近的洪水發(fā)生在2004年和2010年。1987年的洪水發(fā)生在7、8月份，影響面積達(dá)5.7萬(wàn)km2(約占整個(gè)國(guó)家面積的40%)，評(píng)估重現(xiàn)期是30～70 a一遇的洪水。另一災(zāi)難性的洪水事件發(fā)生在1988年的8、9月份。淹沒(méi)面積達(dá)8.2萬(wàn)km2(約占國(guó)土面積的60%)，評(píng)估重現(xiàn)期為50～100 a一遇。在1998年，超過(guò)75%面積受到洪水影響?？紤]到洪水的影響范圍，與1988年的災(zāi)難性洪水較為相似。2004年的洪水與1988年和1998年的洪水事件相似，因?yàn)檫@些洪水事件都使得2/3的國(guó)土面積處于淹沒(méi)之中。

3 洪水成因

據(jù)報(bào)道，許多客觀和人為因素加劇了洪水造成的不利影響。

(1)洪水產(chǎn)生的客觀因素如下:①國(guó)家大部分地區(qū)是由巨大的洪泛平原和三角洲組成;②喜馬拉雅山的融雪發(fā)生在春末和夏季;③70%的國(guó)土面積海拔高出海平面不到1m;④湖泊和河流占國(guó)家面積的10%;⑤孟加拉國(guó)有強(qiáng)烈的季風(fēng)降雨，尤其是海拔較高地區(qū);⑥熱帶風(fēng)暴帶來(lái)了大雨和沿海洪水;⑦降雨強(qiáng)度大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的大降雨會(huì)導(dǎo)致3條河流的洪峰流量在同一時(shí)間發(fā)生;⑧在春季，喜馬拉雅山的融雪進(jìn)一步增大了洪水風(fēng)險(xiǎn)。

(2)洪水產(chǎn)生的人為因素可歸納如下:①尼泊爾和喜馬拉雅山的森林砍伐增大了徑流，并加重了泥沙沉積和下游洪水;②洪泛平原的城市化增大了洪水的大小和頻率;③全球變暖導(dǎo)致海平面上升，增加了融雪和地區(qū)的降雨;④認(rèn)為印度大壩的建設(shè)加劇了孟加拉國(guó)的淤積問(wèn)題;⑤由于維護(hù)不良，堤防在高洪峰時(shí)出現(xiàn)滲漏和崩塌;⑥孟加拉國(guó)不斷增加的人口導(dǎo)致許多新開(kāi)挖井的下沉，并導(dǎo)致地下水位和地面下降，使得洪水更易于發(fā)生。

4 可持續(xù)洪水管理

洪水管理是評(píng)估洪水產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)并據(jù)此采取合理管理措施的過(guò)程。這些措施包括洪水防治建設(shè)、洪水預(yù)警系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)和減少洪水淹沒(méi)區(qū)發(fā)展的政策。

可持續(xù)洪水管理(SFM)指流域?qū)用嫔系囊?guī)劃并考慮采取更為廣泛的措施以減少洪水風(fēng)險(xiǎn)。自然土地利用管理技術(shù)，如治理洪泛平原和恢復(fù)濕地都是可持續(xù)洪水管理重要組成部分。

SFM包含一系列旨在降低洪水風(fēng)險(xiǎn)和最大程度減少相關(guān)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會(huì)損失的措施，包括工程與非工程措施，如自然洪水管理、必要的工程措施、洪水風(fēng)險(xiǎn)圖繪制、洪水預(yù)警、預(yù)案、教育和應(yīng)急措施。風(fēng)險(xiǎn)管理涉及一系列措施，可分為以下4類:①預(yù)防(災(zāi)難前期);②準(zhǔn)備(災(zāi)難前期);③響應(yīng)(災(zāi)難后期);④修復(fù)(災(zāi)難后期)。

為實(shí)現(xiàn)洪水管理的可持續(xù)性，必須平衡復(fù)雜且相互影響的人類、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境層面的風(fēng)險(xiǎn)?；仡櫄v史，洪水管理還未達(dá)到這一層次，更多集中在經(jīng)濟(jì)和人類生命安全方面，并已導(dǎo)致嚴(yán)重后果，增加了生命、財(cái)產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展的損失。

5 管理實(shí)踐

20世紀(jì)60年代末，洪水管理策略不斷發(fā)生變化，可分為以下3個(gè)發(fā)展階段。

(1)第一階段(1960～1978年)。在1954年和1955年的兩次連續(xù)災(zāi)難性洪水發(fā)生后，聯(lián)合國(guó)任命克魯格(krugg)率團(tuán)隊(duì)調(diào)查孟加拉國(guó)的洪水問(wèn)題，并提出相應(yīng)的補(bǔ)救措施。在1956年，該團(tuán)隊(duì)完成報(bào)告并提交給當(dāng)時(shí)的巴基斯坦政府。

(2)第二階段(1978～1996年)。1982年政府主動(dòng)制定了國(guó)家水規(guī)劃(NWP)來(lái)調(diào)查用水各個(gè)方面以及水部門不同利益相關(guān)者的需求和利益。該政策于1986年完成，但是由于計(jì)劃中的缺陷未能獲得政府批準(zhǔn)。1987年和1988年發(fā)生災(zāi)難性洪水之后，迫切需要制定國(guó)家水資源與洪水管理策略。從1990～1996年，所有國(guó)際發(fā)展合作伙伴都支持洪水行動(dòng)計(jì)劃(FAP)項(xiàng)目，來(lái)制定該策略。FAP是一個(gè)研究項(xiàng)目，由26部分組成。在FAP的基礎(chǔ)上，1996年政府制定了孟加拉國(guó)洪水與水資源管理策略(BWFMS)。該策略為水資源發(fā)展和管理提供了政策指引，且規(guī)定在今后所有的水開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，規(guī)劃過(guò)程都必須強(qiáng)制實(shí)施公眾參與、環(huán)境影響評(píng)價(jià)(EIA)以及多指標(biāo)分析。

(3)第三階段(1996～2000年后)。在FAP研究末期，政府意識(shí)到所有涉及水資源開(kāi)發(fā)和利用的問(wèn)題都未按照水資源綜合管理(IWRM)方法來(lái)解決。故政府于1998年開(kāi)始制定國(guó)家水管理計(jì)劃(NWMP)。為指導(dǎo)NWMP，1999年政府制定國(guó)家水政策(NWPo)。NWMP于2001年完成，對(duì)今后25 a進(jìn)行了規(guī)劃。

孟加拉國(guó)政府引入NWPo用以指導(dǎo)水務(wù)部門的水事活動(dòng)。此外，政府已制定了NWMP，用以考慮水資源的長(zhǎng)期需求、管理和使用。NWMP包括由水引起的災(zāi)難管理，如洪水、侵蝕、干旱等。此外，政府還制定了災(zāi)害綜合管理計(jì)劃(CDMP)。

大約53個(gè)中央政府機(jī)構(gòu)和13個(gè)部委參與到洪水與水資源管理中。在洪水管理中涉及到的主要國(guó)家機(jī)構(gòu)有孟加拉國(guó)水資源開(kāi)發(fā)委員會(huì)(BWDB)。除此之外，在洪水管理的不同階段，也有許多組織參與其中。包括:①水資源規(guī)劃組織，水資源管理宏觀規(guī)劃;②孟加拉國(guó)水資源開(kāi)發(fā)委員會(huì)，洪水管理項(xiàng)目的可行性研究、實(shí)施、運(yùn)行與維護(hù)、洪水預(yù)報(bào)和預(yù)警系統(tǒng)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)收集，洪水信息在國(guó)家和地區(qū)層面的傳播;③聯(lián)合水利委員會(huì)，對(duì)于跨界河流的數(shù)據(jù)和信息交流上進(jìn)行協(xié)商;④孟加拉國(guó)氣象部門(BMD)，長(zhǎng)、中和短期天氣預(yù)報(bào)和傳播;⑤地方政府工程部，小規(guī)模FCD項(xiàng)目的實(shí)施;⑥災(zāi)難管理局(DMB)，在社區(qū)層面發(fā)布包括洪水信息在內(nèi)的所有自然災(zāi)難信息，建立洪水防備意識(shí);⑦救濟(jì)委員會(huì)，在洪災(zāi)區(qū)實(shí)施救濟(jì)和恢復(fù)工作;⑧地方政府機(jī)構(gòu)(LGI)，小規(guī)模洪水管理項(xiàng)目的實(shí)施、洪水信息傳播、災(zāi)民救濟(jì)和家園恢復(fù);⑨非政府組織(NGO)，洪水管理宣傳、災(zāi)民救濟(jì)和家園恢復(fù)。

6 當(dāng)前管理實(shí)踐的影響

通過(guò)對(duì)上述方案的描述清晰可見(jiàn)，與洪水管理有關(guān)的倡議均為立水控制工程來(lái)減少自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。參與式規(guī)劃也被納入其中，但主要的戰(zhàn)略集中在工程選擇上。這種選擇有一定益處，但采取圩田的方式隨后會(huì)產(chǎn)生不利影響。

在某些情況下，沿河岸兩邊建設(shè)高堤抬高了河床高程并阻塞排水。在沿海地區(qū)，盡管圩田能夠防止鹽水入侵，但同時(shí)會(huì)限制進(jìn)潮量，導(dǎo)致潮汐河流的沉積，阻止重力排水。此外，作物多樣化被單一的谷類作物所取代，會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生重大影響。工程措施還會(huì)對(duì)水生生物產(chǎn)生較大影響，特別是開(kāi)放水域的生物。魚(yú)類資源已在快速減少，通過(guò)大量修建防洪工程會(huì)打破自然洪水過(guò)程，這種方式會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重后果，如抬高臨近地區(qū)的洪水位。

如果采取以非工程措施為主，并與工程措施相結(jié)合的方案，就可避免此類情況發(fā)生。引進(jìn)非工程措施，特別是將洪水預(yù)、警報(bào)系統(tǒng)作為第二策略始于20世紀(jì)70年代初期，能夠提高洪水防范能力，以減輕洪災(zāi)損失。這項(xiàng)措施的重要性在1987、1988、1998年的洪水發(fā)生之后得到了認(rèn)同。在不久的將來(lái)，生物多樣性、河道減少的問(wèn)題都將會(huì)給該國(guó)帶來(lái)重大挑戰(zhàn)。因此，發(fā)展可持續(xù)管理系統(tǒng)需要進(jìn)行有效地管理，并將其對(duì)環(huán)境的不利影響降至最小化。

7 實(shí)施可持續(xù)洪水管理的方法

SFM的自然組成成分被稱為自然洪水管理(NFM)，并可通過(guò)以下洪水風(fēng)險(xiǎn)管理措施來(lái)實(shí)現(xiàn):

(1)以全流域?yàn)榛A(chǔ)的戰(zhàn)略性決策;

(2)保護(hù)和合理利用河漫灘和濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)及棲息地;

(3)推廣非工程技術(shù)。

NFM是SFM不可分割的一部分。非工程措施旨在留住水。天然洪泛區(qū)和海岸允許洪水發(fā)生，多余水分被濕草地、泥炭地、沼澤、鹽沼等濕地棲息地吸收后，慢慢回流到河中。這些方法都具有良好的成本效益，可實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)，包括保持生物多樣性、實(shí)現(xiàn)WFD的目標(biāo)和宗旨等，均可產(chǎn)生社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境多重效益。此外，在NFM中還使用了其他技術(shù)，包括:①山坡造林;②在溝渠中種植茂密植被;③阻塞人工水渠;④修復(fù)濕地功能;⑤恢復(fù)河道蜿蜒度;⑥控制過(guò)度侵蝕;⑦處理河道中粗木質(zhì)殘?bào)w。

8 可持續(xù)洪水管理框架

進(jìn)行SFM需要將工程措施和非工程措施相結(jié)合。為此，有必要進(jìn)行綜合規(guī)劃，以減輕有效決策以及確定工程/非工程措施優(yōu)先次序的難度。在多數(shù)情況下，采取工程措施都會(huì)對(duì)自然進(jìn)行干預(yù)，最終會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響。因此，應(yīng)將重保護(hù)而非干預(yù)的非工程措施作為優(yōu)先考慮的方案，盡可能地限制工程措施。從措施性質(zhì)角度看，通常非工程措施可持續(xù)性也更強(qiáng)。

在SFM過(guò)程中，作為一種預(yù)防性措施，非工程措施被孟加拉國(guó)列入考慮范圍內(nèi)，主要包括:

(1)參與式土地利用規(guī)劃和分區(qū)?；疽?guī)劃需要社區(qū)的參與，從而有效地界定土地利用和劃定發(fā)展的安全區(qū)。

(2)多目標(biāo)規(guī)劃?；疽?guī)劃不能僅針對(duì)洪水管理目標(biāo)，還應(yīng)考慮對(duì)農(nóng)業(yè)、魚(yú)類、生態(tài)環(huán)境、航運(yùn)、工業(yè)、公共健康和水災(zāi)害減災(zāi)等方面的影響。

(3)維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)。維護(hù)指標(biāo)應(yīng)包含在水控制工程或決策中，以便使依靠生態(tài)資源的生物受益。同時(shí)使洪水影響最小化應(yīng)考慮對(duì)濕地、水庫(kù)和沼澤地區(qū)進(jìn)行保護(hù)。

(4)最大限度地減少?gòu)搅鲄^(qū)。盡可能減少不透水地面的面積，使雨水徑流最小化，這樣進(jìn)入河道的水量才能減少，從而降低洪水的發(fā)生。

(5)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。鼓勵(lì)通過(guò)社區(qū)教育和培訓(xùn)宣傳、提高保護(hù)意識(shí)。

(6)政策框架(國(guó)際或國(guó)家層面)。對(duì)孟加拉國(guó)來(lái)說(shuō)，迫切需要建立國(guó)際水資源管理政策，因?yàn)楫a(chǎn)生洪水的根本原因是跨界河流的洪水泛濫。

(7)河道疏浚。泥沙淤積會(huì)抬高河床。疏浚、挖掘和二次挖掘?qū)τ诒３趾恿鞯倪^(guò)水能力十分必要。

(8)植樹(shù)造林。森林面積的減少會(huì)增加河岸侵蝕，加快滑坡速率?；謴?fù)森林覆蓋面和再造林不僅對(duì)洪水管理，還對(duì)龍卷風(fēng)、海嘯等其他自然災(zāi)害具有重要意義。

(9)繪制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖。劃分洪水脆弱區(qū)，即嚴(yán)重、中等、低脆弱3個(gè)等級(jí)，這些都是決策基礎(chǔ)。

在非工程措施的基礎(chǔ)上，可以就實(shí)施何種工程措施做出決策，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。工程措施包括洪水防御設(shè)施建設(shè)、河岸護(hù)坡工程實(shí)施，以及在防御階段安全臺(tái)的建設(shè)。通過(guò)工程措施可最大限度地降低洪水發(fā)生的頻率和嚴(yán)重程度。

在準(zhǔn)備階段，需要對(duì)洪水及其后果、洪水安全意識(shí)建立、預(yù)報(bào)和預(yù)警系統(tǒng)以及有組織的疏散方法進(jìn)行持續(xù)教育。洪水發(fā)生時(shí)，需要來(lái)自不同機(jī)構(gòu)和社區(qū)的應(yīng)急響應(yīng)和志愿服務(wù)。災(zāi)后重建、就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造以及建筑物的修復(fù)、改造需要盡快進(jìn)行組織實(shí)施，以減少洪水造成的經(jīng)濟(jì)損失。

SFM流程圖如圖1所示。

圖1 可持續(xù)洪水管理框架

9 結(jié)語(yǔ)

SFM為在氣候變化條件下進(jìn)行防洪減災(zāi)提供了可持續(xù)的解決方案。孟加拉國(guó)的許多城市、城鎮(zhèn)中心和居民點(diǎn)都位于河流洪泛區(qū)，極易受到洪水威脅。利用非工程措施可減少建設(shè)更高防洪墻來(lái)保護(hù)脆弱社區(qū)的需要。當(dāng)然工程措施也是必要的，但只有當(dāng)非工程措施對(duì)減少洪水風(fēng)險(xiǎn)的作用已發(fā)揮到最大時(shí)，才能考慮采取工程防御措施。