新績效預(yù)算：中國預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)

楊圣怡

摘要：近年來，西方實(shí)行的新績效預(yù)算給中國預(yù)算改革提供了示范，先通過分析新績效預(yù)算的主要特征、優(yōu)點(diǎn)及其作為績效預(yù)算核心的績效合同，在此基礎(chǔ)上探討新績效預(yù)算對中國公共預(yù)算改革的借鑒意義，通過對其分析得出新績效預(yù)算是中國預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：新績效預(yù)算；公共預(yù)算改革；預(yù)算合同

中圖分類號：F810文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）30-0009-02

一、新績效預(yù)算的特征

新績效預(yù)算是一種結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算模式，其核心是主張政府預(yù)算必須與政府的中長期戰(zhàn)略計(jì)劃相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)以政府職能的整體目標(biāo)為導(dǎo)向，用績效目標(biāo)作為約束手段，以績效責(zé)任換管理自由，在強(qiáng)調(diào)高層機(jī)構(gòu)對支出總量進(jìn)行控制的同時(shí)，將自由使用預(yù)算資金的權(quán)力賦予中、低層管理者，在預(yù)算制度中實(shí)現(xiàn)了政策（目標(biāo)和結(jié)果）與管理（產(chǎn)出和激勵(lì)）的有機(jī)融合。它主要有以下特征：

1.目標(biāo)和總額上的集中控制。新績效預(yù)算完全改變了傳統(tǒng)預(yù)算對支出的總額和目標(biāo)的控制方式。在傳統(tǒng)預(yù)算下，政策制定者通常先等待各個(gè)支出部門提交預(yù)算申請，然后由財(cái)政部門對各個(gè)部門的預(yù)算申請進(jìn)行篩選，保留必須和價(jià)值較高的支出請求，否決部分不必需的或價(jià)值較低的申請，最后再形成政府總預(yù)算，并規(guī)定這些資金大致的支出方向。因此，傳統(tǒng)預(yù)算的預(yù)算形成是從下到上的，但是在這種預(yù)算模式下，政府的預(yù)算總額往往約束性不強(qiáng)，通常會在支出部門要求額外資金的壓力下做出讓步。

2.預(yù)算過程中政治的影響擴(kuò)大。以前的預(yù)算改革都主張通過引人“理性的”預(yù)算分析來將政治因素排除預(yù)算過程，力圖避免或盡量減少政治對預(yù)算的影響，而在新績效預(yù)算中，并不回避預(yù)算過程中政治對預(yù)算的影響，政治家和各種利益團(tuán)體在確定支出目標(biāo)和財(cái)政總額時(shí)發(fā)揮著主導(dǎo)作用。新績效預(yù)算排除了政治和預(yù)算對立的觀點(diǎn)，認(rèn)為預(yù)算并不主要是技術(shù)性的，反而在預(yù)算的過程中體現(xiàn)了政治性，它反對并且否定了傳統(tǒng)預(yù)算中預(yù)算過程與政策過程分離的狀況，因此，預(yù)算過程作為一種政策過程來說，本身就是政治的中心和焦點(diǎn)；新績效預(yù)算的實(shí)施不僅僅是對效率的追求，而更多的是注重對預(yù)算效果和公眾滿意度的追求，預(yù)算所實(shí)現(xiàn)的結(jié)果應(yīng)該是某種公眾所期望的社會結(jié)果，政治作為民選官員和利益集團(tuán)的意見和優(yōu)先選擇的結(jié)果對于預(yù)算來說并不是干擾，它為預(yù)算獲得更多的公眾支持和更高的公眾滿意度提供了條件。

3.手段分權(quán)。新績效預(yù)算主張讓管理者自己管理，下放預(yù)算執(zhí)行中的決策權(quán)。在政策制定者決定了大致的支出方向和支出總額后，管理者在開展工作時(shí)擁有廣泛的決策自由及優(yōu)化使用預(yù)算資源的決斷自由，可以像商業(yè)部門的經(jīng)理那樣靈活地、創(chuàng)造性地根據(jù)環(huán)境的變化使用資金。他們可以將某一支出項(xiàng)目的資金移到其他支出項(xiàng)目，例如從薪水移到設(shè)備購買。他們可以將預(yù)算節(jié)余全部或者部分地轉(zhuǎn)到下一年度去使用，甚至可以將預(yù)算節(jié)余的一定比例用于獎(jiǎng)勵(lì)組織成員。由于分權(quán)型激勵(lì)措施在傳統(tǒng)預(yù)算下都是不允許的，因此，這種類似于企業(yè)管理中的“利潤分享”計(jì)劃的改革使得新績效預(yù)算區(qū)別于傳統(tǒng)預(yù)算：提高效率的動機(jī)來自于管理者自身而不是外部控制者。

新績效預(yù)算汲取了以前預(yù)算改革的一些有價(jià)值的成分，它包含了早期的績效預(yù)算的績效測量，計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算的功能分類，目標(biāo)管理的目標(biāo)協(xié)商，零基預(yù)算的目標(biāo)排序。但是，新績效預(yù)算在以下三個(gè)方面區(qū)別于以前的預(yù)算改革。首先，傳統(tǒng)的績效預(yù)算強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出所導(dǎo)致的產(chǎn)出，新績效預(yù)算則強(qiáng)調(diào)支出的最終結(jié)果。正是由于這一區(qū)別，才被稱為新績效預(yù)算。其次，以前的預(yù)算改革都主張通過引入“理性的”預(yù)算分析來將政治因素排除預(yù)算過程，而在新績效預(yù)算中，政治家在確定支出目標(biāo)和財(cái)政總額時(shí)發(fā)揮著主導(dǎo)作用。再次，新績效預(yù)算主張讓管理者自己管理，下放預(yù)算執(zhí)行中的決策權(quán)。這也是以前的預(yù)算改革所缺乏的。

二、新績效預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)

1.從“手段”到“目的”。傳統(tǒng)預(yù)算模式也有它的績效追求，但是，它所強(qiáng)調(diào)的是一種遵從績效。在這種模式下，遵守各種財(cái)經(jīng)紀(jì)律的支出機(jī)構(gòu)通常就被視為有“績效的”機(jī)構(gòu)。但是，這種績效模式將最終形成一種只重視控制投入而忽略支出的最終目的官僚思維。新績效預(yù)算將預(yù)算決策的重點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)向了產(chǎn)出，從而將效率績效引入了公共預(yù)算。在新績效預(yù)算中預(yù)算機(jī)構(gòu)放棄了對預(yù)算撥款的使用進(jìn)行控制的傳統(tǒng)模式。

2.改變支出機(jī)構(gòu)的動機(jī)。過去二百年的預(yù)算實(shí)踐表明，支出部門存在著一種支出沖動。尼斯坎南將這種沖動概括為官僚預(yù)算最大化理論。在傳統(tǒng)預(yù)算模式下，這種支出沖動是不可避免的。因?yàn)?，傳統(tǒng)預(yù)算模式強(qiáng)調(diào)的是一種遵從績效，支出機(jī)構(gòu)就會傾向于向預(yù)算機(jī)構(gòu)和議會要更多的資金。而新績效預(yù)算正是這樣一種旨在改變支出機(jī)構(gòu)動機(jī)的預(yù)算模式。在新績效預(yù)算的資源配置過程中，預(yù)算機(jī)構(gòu)和支出機(jī)構(gòu)簽訂績效合同，支出機(jī)構(gòu)的預(yù)算要求必須與某種和政府目標(biāo)相關(guān)的結(jié)果相聯(lián)系。支出機(jī)構(gòu)在使用了預(yù)算經(jīng)費(fèi)后必須實(shí)現(xiàn)該結(jié)果，否則就要承擔(dān)管理責(zé)任。

3.鼓勵(lì)管理者進(jìn)行創(chuàng)新與節(jié)約。在新績效預(yù)算下，管理者可以根據(jù)環(huán)境的變化以及部門的特點(diǎn)來選擇最佳的投入組合方式來生產(chǎn)公共服務(wù)，可以將資金從一個(gè)科目轉(zhuǎn)移到另一個(gè)科目，甚至從一個(gè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到另一個(gè)項(xiàng)目。預(yù)算機(jī)構(gòu)放棄了傳統(tǒng)預(yù)算中實(shí)行的那種嚴(yán)格的“外部控制”。因此，支出部門有能力在管理上進(jìn)行創(chuàng)新。同時(shí)，績效合同中確定的支出部門在結(jié)果上的責(zé)任也迫使管理者進(jìn)行管理上的創(chuàng)新，同時(shí)，新績效預(yù)算中實(shí)施的“利潤分享”允許各個(gè)部門將一定比例的預(yù)算結(jié)余轉(zhuǎn)到下一個(gè)預(yù)算年度去使用，這使得部門管理者不再像以前那樣擔(dān)心他們這個(gè)預(yù)算年度沒有用完的撥款會被預(yù)算機(jī)構(gòu)取走，這有利于克服部門“年底突擊花錢的沖動”。而且，“利潤分享”允許將一部分預(yù)算節(jié)余用于獎(jiǎng)勵(lì)員工，因而也有助于激勵(lì)管理者節(jié)約資金，減少浪費(fèi)。

4.比較簡單。與傳統(tǒng)預(yù)算相比，新績效預(yù)算比較簡單。它不像零基預(yù)算那樣要求對所有的支出項(xiàng)目進(jìn)行全面的評估和審查，并進(jìn)行排序。它也不像計(jì)劃—項(xiàng)目預(yù)算那樣在編制的過程中要仔細(xì)分析和建立項(xiàng)目，而是確定一個(gè)支出的總額和大致的分類總額。

三、績效合同：合同預(yù)算

新績效預(yù)算的核心在于簽訂績效合同?？冃Ш贤暮炗唽鹘y(tǒng)預(yù)算中存在的隱性合同關(guān)系轉(zhuǎn)化成顯性合同關(guān)系，從而將公共預(yù)算轉(zhuǎn)變成一種合同預(yù)算。在傳統(tǒng)預(yù)算中，各個(gè)組織之間的關(guān)系是等級制的，預(yù)算機(jī)構(gòu)與支出機(jī)構(gòu)之間不是平等的合同雙方的關(guān)系，而是一種等級制關(guān)系；各個(gè)支出部門內(nèi)部的預(yù)算關(guān)系也是一種等級制關(guān)系，上級機(jī)構(gòu)對于下級機(jī)構(gòu)的支出行為可以運(yùn)用命令的方式進(jìn)行控制。這種等級制的預(yù)算強(qiáng)調(diào)對行為和結(jié)果進(jìn)行全面的監(jiān)督和評估，通過標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行程序來約束行為，并通過組織結(jié)構(gòu)來影響預(yù)算過程。但是，在新績效預(yù)算中，各個(gè)組織之間的預(yù)算關(guān)系從一種等級制的關(guān)系轉(zhuǎn)變成為合同關(guān)系。預(yù)算機(jī)構(gòu)和支出部門的這種合同關(guān)系主要體現(xiàn)在績效合同中。

四、新績效預(yù)算對中國的啟示

對于中國目前正在進(jìn)行的預(yù)算改革來說，新績效預(yù)算在許多方面都是非常具有啟發(fā)性的，而且，一種以績效和結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算模式也應(yīng)該是中國預(yù)算改革的最終目標(biāo)。首先，中國傳統(tǒng)的績效預(yù)算只是在編制預(yù)算和分配資金時(shí)考慮績效，很少考慮資金使用后應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，所以必須引入以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算改革才能解決資源配置低效率的現(xiàn)狀。其次，新績效預(yù)算通過簽訂績效合同來改變支出機(jī)構(gòu)的支出動機(jī)的做法也有助于解決中國預(yù)算過程中普遍存在的支出沖動。在中國現(xiàn)有的預(yù)算體制下，資金的分配過程中沒有明確要求各部門或者項(xiàng)目的管理者實(shí)現(xiàn)某個(gè)明確測量的產(chǎn)出和結(jié)果，以及相應(yīng)的預(yù)算責(zé)任和管理責(zé)任。其三，新績效預(yù)算在實(shí)行目標(biāo)和總額集中控制的過程中采取的一些改革措施有助于解決目前中國公共預(yù)算存在的一個(gè)非常嚴(yán)重的問題，即政策過程與預(yù)算過程的分離。財(cái)政部門作為預(yù)算機(jī)構(gòu)不能控制政策，這往往就導(dǎo)致了政策過程與預(yù)算過程的分離。發(fā)達(dá)國家的新績效預(yù)算改革通過機(jī)構(gòu)改革來整合政策與預(yù)算過程，這對解決中國預(yù)算中存在的這一問題有著非常重要的借鑒意義。

然而，由于中國的預(yù)算體制與西方發(fā)達(dá)國家的預(yù)算體制所處的發(fā)展階段不同、所面臨的問題不同、所處的預(yù)算環(huán)境也不同，中國目前的預(yù)算改革仍然無法從整體上借鑒新績效預(yù)算。一個(gè)國家在選擇預(yù)算模式時(shí)必須考慮自己所處的預(yù)算發(fā)展階段。西方國家是在實(shí)踐了以嚴(yán)格控制預(yù)算投入的分配和使用為特征的傳統(tǒng)預(yù)算模式一百年多年后才引入新績效預(yù)算。而中國目前的預(yù)算改革在很大程度上恰恰是在建立西方國家19世紀(jì)就已經(jīng)基本成型的傳統(tǒng)預(yù)算模式。正如公共預(yù)算專家?？耍?000）所忠告的：這種預(yù)算模式（新績效預(yù)算）并不適合發(fā)展中國家，因?yàn)檫@些發(fā)達(dá)國家只有在它們已經(jīng)建立起了可靠地控制制度之后（而不是之前），才賦予管理者運(yùn)作的自由。將先后順序顛倒就要冒這樣的風(fēng)險(xiǎn)：即在有效的制度建立以前就給管理者隨心所欲地支配財(cái)政資金的權(quán)力。

當(dāng)然，將新績效預(yù)算視為中國預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)并不意味著現(xiàn)階段不做任何努力。恰恰相反，實(shí)施新績效預(yù)算需要一些外部條件，需要在預(yù)算制度和政治體制方面進(jìn)行一些改革，清除那些阻礙新績效預(yù)算實(shí)施的體制性因素。

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[責(zé)任編輯 王玉妹]