關(guān)于中國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的思考

羅 凌

(北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083)

1 森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)奶岢?/h2>

我國(guó)對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)睦斫庥袕V義和狹義之分。廣義是指對(duì)森林生態(tài)環(huán)境本身的補(bǔ)償、對(duì)個(gè)人或區(qū)域保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境行為的補(bǔ)償、對(duì)具有重要生態(tài)價(jià)值區(qū)域的保護(hù)投入。狹義方面是目前推行的中央生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度所涵蓋的內(nèi)容，是對(duì)重點(diǎn)公益林在營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理等方面的付出所給予的一定補(bǔ)助的專項(xiàng)資金［1］。森林生態(tài)效益的補(bǔ)償?shù)氖峭ㄟ^(guò)價(jià)值補(bǔ)償?shù)男问絹?lái)實(shí)現(xiàn)能量平衡流動(dòng)。

國(guó)外早在20 世紀(jì)30年代就出現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌咐S著生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的逐步尖銳，目前國(guó)外的生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)覆蓋了森林、農(nóng)田、自然保護(hù)區(qū)、水資源、流域、礦產(chǎn)資源等多個(gè)領(lǐng)域［2］。20 世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)就開(kāi)始積極探索開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩胶痛胧?。?978年開(kāi)始的三北防護(hù)林工程可以看做是國(guó)家層面最早的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。2001年起，國(guó)家每年撥付資金10 億元作為森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金，在11個(gè)省區(qū)的非天然林保護(hù)工程范圍內(nèi)開(kāi)展森林生態(tài)效益補(bǔ)助試點(diǎn)［1］。到2004年，我國(guó)建立了中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的正式啟動(dòng)。2007年，為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)中央財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償基金管理，提高資金使用效率，對(duì)《中央森林生態(tài)補(bǔ)償基金管理辦法》進(jìn)行了修正，制定了《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，明確了補(bǔ)償對(duì)象［3］。

關(guān)于森林生態(tài)效益的補(bǔ)償，在實(shí)踐上，我國(guó)目前在國(guó)家層面上以生態(tài)補(bǔ)償形式確立的僅有“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度”。其他的多以國(guó)家生態(tài)建設(shè)工程、國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域間轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)等形式實(shí)現(xiàn)［2］。其中主要的森林生態(tài)效益補(bǔ)償項(xiàng)目有公益林補(bǔ)償基金、天然林保護(hù)工程等。森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的建立和實(shí)施促進(jìn)有關(guān)保護(hù)對(duì)象的劃分更加規(guī)范化和規(guī)模化，在中央和地方投入的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目取得重大進(jìn)展。隨著實(shí)踐的推廣，一些矛盾逐漸暴露出來(lái)，其中關(guān)鍵問(wèn)題之一就是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定。做好生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的的制定工作對(duì)于激發(fā)森林經(jīng)營(yíng)者的積極性具有重要作用，更是我國(guó)生態(tài)建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。

2 森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究現(xiàn)狀

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵?，關(guān)系到補(bǔ)償?shù)男Ч涂尚行裕瑢?duì)于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究，由于側(cè)重點(diǎn)不一，加之標(biāo)準(zhǔn)要素難以獲得，使得對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)存在差異。目前來(lái)說(shuō)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究主要集中在補(bǔ)償區(qū)間，補(bǔ)償?shù)碾A段，補(bǔ)償?shù)牡燃?jí)差異，補(bǔ)償幅度等(高小萍，2010)，相應(yīng)的理論基礎(chǔ)主要有以下4 類。

2.1 效益補(bǔ)償理論

所謂效益補(bǔ)償理論是指森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)依據(jù)森林所發(fā)揮的實(shí)際生態(tài)效益而定。此種理論的關(guān)鍵點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)生服務(wù)功能價(jià)值化，主要采用的方法有機(jī)會(huì)成本法、市場(chǎng)價(jià)格法、影子價(jià)格法、碳稅法、重置成本法等?！叭绻鷳B(tài)服務(wù)功能的市場(chǎng)價(jià)值能夠被準(zhǔn)確的評(píng)估和量化，那么它應(yīng)該是確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最好的依據(jù)和建立生態(tài)服務(wù)功能市場(chǎng)的最好基礎(chǔ)”［4］。國(guó)內(nèi)學(xué)者根據(jù)這種理論對(duì)我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)行了探討。如鮑鋒等提出以森林資源生態(tài)區(qū)位商和主導(dǎo)生態(tài)價(jià)值來(lái)核算森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(鮑鋒等，2005)。顧崗等以影子工程法，用南水北調(diào)水源地建設(shè)所消減的污染物數(shù)量估算水源地生態(tài)功能區(qū)建設(shè)所帶來(lái)的外部正面效益的最低估算值(顧崗等，2006)。黃錫生等人認(rèn)為應(yīng)該“根據(jù)環(huán)境科學(xué)的研究成果，按照流域生態(tài)價(jià)值評(píng)估機(jī)制并結(jié)合流域自身的特點(diǎn)確立相應(yīng)的補(bǔ)償額度，同時(shí)可以在生態(tài)脆弱區(qū)和重點(diǎn)保護(hù)區(qū)加大補(bǔ)償額度”。［5］但由于這種補(bǔ)償理論需要對(duì)森林的生態(tài)效益進(jìn)行實(shí)地評(píng)估，不但成本較高，而且目前對(duì)于森林生態(tài)效益的量化還沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)有學(xué)者指出，這種理論確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)淖罡唠A段，考慮到現(xiàn)階段我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和現(xiàn)實(shí)條件，該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中應(yīng)用的相對(duì)較少。

2.2 成本補(bǔ)償理論

森林的經(jīng)營(yíng)與管護(hù)會(huì)產(chǎn)生人工成本，需要物質(zhì)資料的投入，尤其是在公益林的建設(shè)過(guò)程中需要專業(yè)的技術(shù)人員與設(shè)備等。因而森林的生態(tài)效益被認(rèn)為是有價(jià)值的，按照馬克思勞動(dòng)價(jià)值論的要求，只有在對(duì)所耗費(fèi)的勞動(dòng)價(jià)值量進(jìn)行補(bǔ)償以后，才能夠維持再生產(chǎn)的進(jìn)行。成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理論就是在這種理論下產(chǎn)生的，它是指補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該足以彌補(bǔ)其成本，即至少要包含其提供生態(tài)服務(wù)的直接支出和間接支出，直接支出通常包括生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的人、財(cái)、物等各項(xiàng)投入，間接支出則是為進(jìn)行生態(tài)保護(hù)而損失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本［6］，以及機(jī)會(huì)損失。對(duì)于這種補(bǔ)償理論，國(guó)內(nèi)外的應(yīng)用較多。如Hanndar 運(yùn)用線性規(guī)劃和靈敏度分析確定農(nóng)民退耕的的機(jī)會(huì)成本，通過(guò)與機(jī)會(huì)成本比較給出了可能的補(bǔ)助水平(Hanndar，1999)。李曉光運(yùn)用機(jī)會(huì)成本法對(duì)海南中部山區(qū)進(jìn)行森林保護(hù)的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行了評(píng)估，并認(rèn)為土地權(quán)屬結(jié)合機(jī)會(huì)成本估算，是確定區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行Х椒?李曉光等，2009)。章錦河等人也從實(shí)證方面進(jìn)行了探討，他們關(guān)于九寨溝自然保護(hù)區(qū)的研究計(jì)算，以居民退耕還林還草的直接損失作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)，戶均應(yīng)補(bǔ)償2 159元，人均應(yīng)補(bǔ)償472元［7］。由于這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理論具有較強(qiáng)的可測(cè)量性，實(shí)施起來(lái)也比較方便，是許多國(guó)家實(shí)際采用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 協(xié)商補(bǔ)償理論

該種理論認(rèn)為森林生態(tài)效益的受益者和創(chuàng)造者、個(gè)人與社會(huì)，局部和整體之間存在著利益博弈關(guān)系，對(duì)于森林生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有著從自我角度出發(fā)的利益最大化考慮。同時(shí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由于受到支付意愿和接受補(bǔ)償意愿的影響，必須從實(shí)際能夠支付與愿意支付角度完成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定。目前相關(guān)的研究主要有，Plantinga 等研究了不同補(bǔ)助條件下農(nóng)民愿意退耕的供給曲線，并利用供給曲線預(yù)測(cè)未來(lái)可能的退耕量和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)(Plantinga r tai.2001)。Cooper 等針對(duì)農(nóng)民的意愿展開(kāi)調(diào)查，通過(guò)運(yùn)用序貫響應(yīng)離散選擇模型和隨機(jī)效用模型，分析了農(nóng)民愿意繼續(xù)維持保護(hù)性退耕(CRP)合同的比率和相應(yīng)的補(bǔ)助要求水平(Cooper and Osborn，1998)。楊光梅應(yīng)用條件估值法(CVM)研究補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為牧民受償意愿由牧民養(yǎng)羊數(shù)量、受教育年限、草地現(xiàn)狀以及對(duì)禁牧政策的支持程度決定，根據(jù)意愿調(diào)查法初步估算錫林郭勒草原地區(qū)禁牧措施實(shí)施后牧民的補(bǔ)償意愿，牧民家庭對(duì)禁牧政策的平均受償意愿為2.8萬(wàn)元·a－1，人均受償意愿為8 399元，平均草地受償意愿為86 元· hm－2(楊光梅等，2006)。

2.4 綜合補(bǔ)償理論

這種生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償理論強(qiáng)調(diào)綜合考慮生態(tài)環(huán)境的效益，以及利益相關(guān)者的收益和成本，同時(shí)兼顧補(bǔ)償能力的現(xiàn)實(shí)條件，最終得出一個(gè)相對(duì)全面的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了研究，高小萍認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是在人類對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的補(bǔ)償中，以自然生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值為根本，以生態(tài)服務(wù)功能為依據(jù)，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)所獲得的效益進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)破壞生態(tài)系統(tǒng)的所造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償，調(diào)整保護(hù)者與收益者、破壞者與受損者之間的環(huán)境及其經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)。［6］國(guó)內(nèi)學(xué)者張濤認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)該基本符合公益林生產(chǎn)投入的平均社會(huì)成本，具體可以采用平均育林費(fèi)用法，并需要考慮森林生態(tài)效益、森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)成本、社會(huì)經(jīng)濟(jì)承受能力這3個(gè)方面的因素，在此基礎(chǔ)上綜合確定生態(tài)價(jià)值作為補(bǔ)償?shù)脑家罁?jù)(張濤，2003)。中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組提出，在中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理中，生態(tài)補(bǔ)償至少由五部分組成:①對(duì)生態(tài)服務(wù)價(jià)值的收費(fèi);②對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的補(bǔ)償;③將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部成本內(nèi)部化，利用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以控制;④對(duì)個(gè)人和區(qū)域保護(hù)生態(tài)環(huán)境或犧牲發(fā)展機(jī)會(huì)的行為予以補(bǔ)償，相當(dāng)于績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)或賠償;⑤對(duì)于有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入等。［8］此種森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理論囊括了更多的考慮對(duì)象，但是由于涉及因素多，協(xié)調(diào)困難較大，一時(shí)難以運(yùn)用到補(bǔ)償實(shí)際中。

另外對(duì)于森林生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r出發(fā)，用不同階段來(lái)進(jìn)行劃分的，如秦艷紅等人總結(jié)并提出3個(gè)階段的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):第1 階段是基本補(bǔ)償階段，主要補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)者的自己接損失和花費(fèi);第2 階段是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)償階段，主要補(bǔ)償農(nóng)戶原有生產(chǎn)工具和勞動(dòng)力閑置的損失;第3個(gè)階段是生態(tài)效益外溢補(bǔ)償階段，是在受償?shù)貐^(qū)建立起替代產(chǎn)業(yè)后，繼續(xù)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)和管理等給予補(bǔ)償。(秦艷紅等，2007)

3 國(guó)內(nèi)森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

我國(guó)目前對(duì)于森林生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要借鑒國(guó)際生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，提出針對(duì)不同類型生態(tài)項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.1 生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了明確的規(guī)定:我國(guó)中央補(bǔ)償為每年75 元·hm－2，其中僅有67.5 元·hm－2用于重點(diǎn)公益林的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理，而7.5 元·hm－2用于公益林的監(jiān)測(cè)、防火和病蟲(chóng)害的防治等(由省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)統(tǒng)一組織開(kāi)展)［9］。

各地方根據(jù)自身實(shí)際，以中央統(tǒng)一準(zhǔn)備為基礎(chǔ)，確定有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如:自2004年4月開(kāi)始，建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，下發(fā)了《關(guān)于建立山區(qū)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的通知》，市縣財(cái)政年投入資金2.1億元，以補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為平均667 m2每年21 元進(jìn)行補(bǔ)助，用于保護(hù)60.8萬(wàn)hm2生態(tài)林的管護(hù)［10］。2009年北京市又對(duì)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了完善和提升，市和區(qū)縣財(cái)政擬以5∶5比例每年再增加4.0 億元按每公頃每年600 元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助生態(tài)林，直接補(bǔ)償生態(tài)林產(chǎn)權(quán)主體(林農(nóng))因生態(tài)保護(hù)需要不能砍伐森林的經(jīng)濟(jì)代價(jià)［11］;浙江省的生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變化如下:

表1 浙江省的生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變化 (單位:元)

3.2 天然林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《長(zhǎng)江上游黃河上中游地區(qū)天然林資源保護(hù)工程實(shí)施方案》和《東北內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)天然林資源保護(hù)工程實(shí)施方案》，天然林保護(hù)工程的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為:第一，森林資源保護(hù)，按每人管護(hù)380 hm2，每年補(bǔ)助1萬(wàn)元。第二，生態(tài)公益林建設(shè)，飛播造林每公頃每年補(bǔ)助750 元;封山育林每hm2每年210 元，連續(xù)補(bǔ)助5年;人工造林長(zhǎng)江流域每hm2每年補(bǔ)助3 000 元、黃河流域每hm2每年補(bǔ)助4 500元。第三，森工企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，按在職職工繳納的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助，因各省情況不同補(bǔ)助比例有所差異。第四，森工企業(yè)社會(huì)性支出，教育經(jīng)費(fèi)每人每年補(bǔ)助1.2萬(wàn)元;公檢法司經(jīng)費(fèi)每人每年補(bǔ)助1.5萬(wàn)元;醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)，長(zhǎng)江黃河流域每人每年補(bǔ)助6 000元，東北、內(nèi)蒙古等國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)每人每年補(bǔ)助2 500元。第五，森工企業(yè)下崗職工基本生活保障費(fèi)補(bǔ)助，按各省(區(qū)、市)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。第六，森工企業(yè)下崗職工一次性安置，原則上按不超過(guò)職工上一年度平均工資的3 倍，發(fā)放一次性補(bǔ)助，并通過(guò)法律解除職工與企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系，不再享受失業(yè)保險(xiǎn)。第七，因木材產(chǎn)量調(diào)低造成的地方財(cái)政減收，中央通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式予以適當(dāng)補(bǔ)助［12］。以下是全國(guó)近年來(lái)天然林補(bǔ)償變化的具體情況(見(jiàn)表2)。

表2 全國(guó)近年來(lái)天然林補(bǔ)償變化的具體情況 (單位:萬(wàn)元)

3.3 退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2002年12月，國(guó)務(wù)院頒布了《退耕還林條例》，并于2003年在全國(guó)實(shí)施退耕還林(草)政策。規(guī)定在黃河上游地區(qū)，對(duì)退耕還林農(nóng)戶補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每0.067 hm2退耕還林土地補(bǔ)償糧食100 kg 或140 元(按每kg 糧食0.7 元折算)，并補(bǔ)助種苗費(fèi)50 元和管護(hù)費(fèi)20 元;長(zhǎng)江上游地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每0.067 hm2退耕還林土地補(bǔ)償糧食150 kg 或210 元，并補(bǔ)助種苗費(fèi)50 元和管護(hù)費(fèi)20 元。對(duì)地方政府因退耕還林減少的財(cái)政收入國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)償。［11］2007年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了完善，具體是:長(zhǎng)江流域與南方地區(qū)每0.067 hm2退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金105 元;黃河流域及北方地區(qū)每0.067 hm2退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金70 元。原每0.067 hm2退耕地每年20 元生活補(bǔ)助費(fèi)，繼續(xù)直接補(bǔ)助給退耕農(nóng)戶，并與管護(hù)任務(wù)掛鉤［4］。以下是全國(guó)近年來(lái)退耕還林補(bǔ)償變化的具體情況(見(jiàn)表3)。

表3 全國(guó)近年來(lái)退耕還林補(bǔ)償變化的具體情況(單位:萬(wàn)元)

4 國(guó)內(nèi)森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

4.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

對(duì)于公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，反映比較普遍的問(wèn)題是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)比較低，不能滿足管護(hù)和撫育公益林的需求，沒(méi)有反映森林生態(tài)效益的價(jià)值，使地方政府、林業(yè)部門(mén)和林農(nóng)的損失難以得到補(bǔ)償。例如包玉華等人認(rèn)為我國(guó)目前中央補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為75 元·hm－2。一般針葉林以20 a 為一個(gè)輪伐期，按現(xiàn)行價(jià)格計(jì)算，森林經(jīng)營(yíng)在一個(gè)輪伐期可獲得木材純收入7 500元·hm－2，也就是每年純收入275 元·hm－2左右，況且正常情況下公益林每年管護(hù)費(fèi)至少在150 元·hm－2左右，因此，合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為540元·hm－2左右(包玉華等，2006)。同時(shí)，對(duì)于公益林經(jīng)營(yíng)所導(dǎo)致的地租等經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的機(jī)會(huì)損失沒(méi)有考慮。如，謝思香等人對(duì)臨安市島石鎮(zhèn)農(nóng)戶種植山核桃的研究發(fā)現(xiàn)，山核桃按市場(chǎng)價(jià)格收購(gòu)(2008年的上門(mén)收購(gòu)價(jià)格在32 元·kg－1～36 元·kg－1之間)平均每戶的產(chǎn)值為7.74萬(wàn)元，平均每戶投入產(chǎn)出比為0.1848，近年以來(lái)，山核桃的投入穩(wěn)定，農(nóng)戶從事這項(xiàng)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)巨大。［13］又如在陜西安康旬陽(yáng)縣，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在坡度大于25 度的坡耕地上種植煙葉的經(jīng)濟(jì)收益在1 500元左右·hm－2，而退耕還林后獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償則只有3 150元·hm－2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)戶退耕前的經(jīng)濟(jì)收益(任勇等，2008)。相對(duì)于已有的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶更愿意從事有關(guān)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。

另外補(bǔ)助的種苗費(fèi)和造林費(fèi)有時(shí)需要用到退耕還林的其他部門(mén)上去，導(dǎo)致了實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的降低。據(jù)有關(guān)研究，造林初植成活率低，尤其是在干旱、半干旱地區(qū)，只有20%～30%，好的年份在50%左右。農(nóng)民為了得到國(guó)家的補(bǔ)助糧，普遍要補(bǔ)種2次～3次，多的達(dá)到5次～6次，造林成本高，農(nóng)民普遍反映種苗費(fèi)不夠［14］。

4.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不均衡性

第一，天然林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上呈現(xiàn)地區(qū)的不平衡的特點(diǎn)。根據(jù)2001，2002 的天保工程中中央財(cái)政專項(xiàng)資金的分配情況，可以看出長(zhǎng)江上游、黃河上中游是天保工程的主要實(shí)施區(qū)域，其天然林面積占工程面積的74.02%，但是，2001年與2002年投入的中央財(cái)政專項(xiàng)資金僅占33.28%與35.55%，工程區(qū)內(nèi)被管護(hù)森林平均單位面積合計(jì)投入的天然林保護(hù)工程中央財(cái)政專項(xiàng)資金僅是37.01 元·hm－2、42.98元·hm－2，僅是全國(guó)平均水平的50%左右，不到東北、內(nèi)蒙古地區(qū)的30%［14］。這里固然有國(guó)家政策實(shí)施目標(biāo)的影響，但是相對(duì)較低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)影響天然林工程作用的發(fā)揮。第二，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和森林生態(tài)效益需求不平衡。一般生態(tài)區(qū)位比較重要的地方往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的地方，面對(duì)全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，地方的配套資金難以保障，制約森林生態(tài)效益的提高。第三，短期政策與長(zhǎng)期目標(biāo)的不平衡性。由于我國(guó)目前實(shí)行的幾大保護(hù)工程都有執(zhí)行時(shí)段，在這段時(shí)間內(nèi)，相應(yīng)的保障資金、政策貫徹順利。但森林生態(tài)效益補(bǔ)償問(wèn)題在不同的地域有著不同的社會(huì)需求，以及其具有的公共性和外部性，使得森林生態(tài)效益的補(bǔ)償面臨著長(zhǎng)期執(zhí)行的瓶頸。

4.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在較強(qiáng)的剛性

對(duì)于我國(guó)目前的森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，主要以國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為主，由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。而我國(guó)地域廣闊，森林類型、地域因素、造林方式多樣，各地經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不一，使得實(shí)際的森林生態(tài)效益的價(jià)值與規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比，出現(xiàn)差異。例如，天然林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)補(bǔ)償對(duì)象的劃分存在缺陷，從天然林保護(hù)工程的補(bǔ)償對(duì)象來(lái)看，主要是針對(duì)森林管護(hù)人或者說(shuō)森林企業(yè)和職工。但是在天然林中，還生活著許多農(nóng)、牧民，他們的生產(chǎn)和生活因?yàn)槭艿缴直Ｗo(hù)而失去了有效的收入來(lái)源和生活必需品，如果這種經(jīng)濟(jì)損失得不到補(bǔ)償，不但會(huì)挫傷他們保護(hù)天然林的積極性，而且很可能會(huì)是破壞天然林的情況再次出現(xiàn)。另外，森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有考慮到森林的社會(huì)影響，缺少有關(guān)的調(diào)整因素，使得在具體補(bǔ)償實(shí)踐中，不能滿足多方的需求。

5 森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的建議

5.1 提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前來(lái)說(shuō)在森林生態(tài)效益補(bǔ)償上，主要采用政府主導(dǎo)的方式。這一方面加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面由于缺乏市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)，難以調(diào)動(dòng)廣大經(jīng)營(yíng)者的積極性。為此，政府在多渠道籌集資金的同時(shí)，如發(fā)行森林效益國(guó)債、福利彩票，BOT 融資等，需要完善森林生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制，將具備市場(chǎng)潛力和可操作性的森林效益產(chǎn)品，如固碳效益，進(jìn)行市場(chǎng)開(kāi)發(fā)，以彌補(bǔ)森林經(jīng)營(yíng)著其他方面資金缺口。

對(duì)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的使用，須堅(jiān)持高效利用原則，建立科學(xué)合理的資金使用和監(jiān)管機(jī)制。如在驗(yàn)收森林效益達(dá)標(biāo)的情況下，通過(guò)銀行系統(tǒng)建立?？钯~戶，直接將補(bǔ)償資金發(fā)給農(nóng)戶。這不僅可以減少尋租活動(dòng)的發(fā)生，而且降低了交易成本，最大限的發(fā)揮了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的作用。

5.2 均衡補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

第一，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在中央生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方實(shí)際，確立森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立健全森林生態(tài)效益補(bǔ)償監(jiān)管機(jī)制，通過(guò)第三方的審核與監(jiān)督，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)貫徹的程度和水平。第二，多渠道補(bǔ)償，除了發(fā)放補(bǔ)助金以外，加強(qiáng)對(duì)林農(nóng)的就業(yè)技能培訓(xùn)，完善社會(huì)保障制度。建立和完善森林生態(tài)效益跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)收益地區(qū)對(duì)投入地區(qū)的補(bǔ)償，促進(jìn)森林生態(tài)效益的再生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益的帕累托改進(jìn)。第三，森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)淖罱K目的是實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)效益的持續(xù)供給。森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行必須與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展結(jié)合起來(lái)，充分發(fā)揮補(bǔ)償?shù)囊龑?dǎo)作用，增強(qiáng)地方“造血能力”，發(fā)揮森林生態(tài)效益補(bǔ)償在解決農(nóng)民生活困難和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。可以將政府績(jī)效考核與森林生態(tài)效益狀況掛鉤等，提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位。

5.3 優(yōu)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定

森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是低于生態(tài)(環(huán)境)價(jià)值或服務(wù)功能而高于或等于機(jī)會(huì)成本或恢復(fù)成本，即需要將直接經(jīng)營(yíng)成本，連同部分或全部機(jī)會(huì)成本補(bǔ)償給經(jīng)營(yíng)者。對(duì)于目前存在的多種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，可將森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分為三個(gè)層次來(lái)進(jìn)行。第一個(gè)層次主要補(bǔ)償森林經(jīng)營(yíng)與管護(hù)的直接投入;第二個(gè)層次主要補(bǔ)償為了保護(hù)森林生態(tài)功能而放棄的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本;第三個(gè)層次以森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為基礎(chǔ)，確定相應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)［8］。我國(guó)目前處于處于第一個(gè)層次向第二個(gè)層次轉(zhuǎn)變的階段，確立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要全面、準(zhǔn)確劃分補(bǔ)償對(duì)象、范圍。同時(shí)，從森林的生態(tài)價(jià)值和地區(qū)森林生態(tài)需求兩個(gè)角度作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的參考依據(jù)。

對(duì)應(yīng)于三個(gè)層次的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在具體計(jì)算時(shí)，根據(jù)農(nóng)村社會(huì)保障支出、生態(tài)功能區(qū)因子、和現(xiàn)代化指數(shù)等要素對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行調(diào)整［6］，同時(shí)在支付意愿和協(xié)商意愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，達(dá)成補(bǔ)償共識(shí)。

［1］吳紅軍，李劍泉.我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策探析［J］.林業(yè)資源管理，2008(5):21.

［2］姜宏瑤.中國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究［D］.北京:北京林業(yè)大學(xué)圖書(shū)館，2010:21，21－23，24，25～26.

［3］陳火春.我國(guó)重點(diǎn)公益林建設(shè)中存在的問(wèn)題與對(duì)策［J］.林業(yè)資源管理，2008(1):6，7.

［4］任勇，等.中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償理論與政策框架設(shè)計(jì)［M］.北京:中國(guó)環(huán)境出版社，2008:11，96，98～99.

［5］黃錫生，潘璟.流域生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵及其體系［J］.水利經(jīng)濟(jì)，2008(5):65～68.

［6］高小萍.我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政制度研究［M］.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010:80，88，123，183.

［7］章錦河，等.九寨溝旅游生態(tài)足跡與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探［J］.自然資源學(xué)報(bào)，2005(5):735～744.

［8］中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究課題組編著.中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究［M］.北京科學(xué)出版社，2007:62，184～185.

［9］國(guó)家林業(yè)局.2005年中國(guó)林業(yè)發(fā)展報(bào)告［R］.北京:中國(guó)林業(yè)出版社，2005.

［10］張琪然，趙天忠.山區(qū)集體生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制的思考—以北京市平谷區(qū)為例［J］.中國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010(2):31.

［11］金波.區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究［D］.北京:北京林業(yè)大學(xué)圖書(shū)館，2010:3，5～6.

［12］龔高建.中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償若干問(wèn)題研究［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011:49，66，130～131.

［13］謝思香，陳永富.林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展與林業(yè)補(bǔ)貼政策關(guān)聯(lián)度的思考—以臨安市山核桃產(chǎn)業(yè)為例［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2010(1):41.

［14］楊潤(rùn)高.環(huán)境剝奪與環(huán)境補(bǔ)償論［M］.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011:168～169，170，174.