高等職業(yè)教育投資體制問題及改革的思路＊

楊道遠

（武漢交通職業(yè)學院，湖北 武漢 430062）

近十年來，尤其是國家《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》頒布以來，我國高等職業(yè)教育的發(fā)展取得巨大成就。截止2009年底，我國獨立設置的高等職業(yè)院校1215所，占普通高?？倲?shù)的52．7%，在校生人數(shù)965萬人，占高校在校生總數(shù)的45%［1］，學校數(shù)量和在校生人數(shù)均占我國高等教育的“半壁江山”，高等職業(yè)教育的發(fā)展為我國加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，推動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級等方面做出了巨大貢獻。但由于辦學經(jīng)費的嚴重不足，高等職業(yè)院?，F(xiàn)有的辦學資源條件已嚴重影響人才培養(yǎng)質量的提高及高等職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。在國家當前把現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設納入國家戰(zhàn)略，正在研究制定《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2012－2020年）》、《關于建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系服務經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變》等相關政策的大背景下，研究高等職業(yè)教育投資中存在的體制問題與對策，具有重要的理論及現(xiàn)實意義。

一、我國高等職業(yè)教育投資體制的主要問題

（一）政府投入的主導作用缺失

1．高等職業(yè)教育經(jīng)費財政性投入總量嚴重短缺

眾所周知，我國財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例一直遠低于國際平均水平，離政府確定的4%的目標都還有一定的差距，政府首先在教育經(jīng)費投入總量上就明顯不足。其次是由于大家對職業(yè)教育作為教育的一種類型的認識不到位，還把高等職業(yè)教育僅僅作為高等教育的一個最低層次來看待。在長期以來我國具有“精英教育”特點的財政撥款機制影響下，高等職業(yè)教育經(jīng)費投入問題一直沒有引起應有的重視，目前高等教育的預算內(nèi)財政撥款分配存在嚴重的不均衡現(xiàn)象。根據(jù)統(tǒng)計，2009年我國高等教育財政性經(jīng)費投入為2327．4億元，其中高等本科學校為1867．5億元，占高等教育撥款總數(shù)的80．2%，高等職業(yè)教育為396．9億元，僅占17．1%［2］，與當前高等職業(yè)教育學校數(shù)和學生數(shù)的“半壁江山”地位極不相稱。

2．高等職業(yè)教育經(jīng)費撥款機制極不合理

我國目前普通高等教育財政撥款實行“綜合定額＋專項補助”的撥款機制，綜合定額部分是為了保持高等院校正常運行的經(jīng)費需要，主要是通過生均撥款額和學生數(shù)來確定的，所以普通高校的辦學經(jīng)費能得到基本保證。而高等職業(yè)院校大部分是由成人高校或中專學校合并、升格、改制而來的，當前除北京、江蘇等少數(shù)地區(qū)實行了高等職業(yè)教育參照普通本科院校的生均撥款機制，高等職業(yè)院校經(jīng)費得到較好落實以外，其他地方的高等職業(yè)院校均未實行生均撥款機制，其撥款模式還主要是在原先學校撥款規(guī)模的基礎上進行少量增加。由于高等職業(yè)院校辦學規(guī)模的急劇擴大及人才培養(yǎng)的高等教育屬性，目前的高等職業(yè)教育撥款機制極不合理，完全不能滿足高端技能型人才培養(yǎng)質量和高等職業(yè)教育持續(xù)發(fā)展的需要。

3．預算內(nèi)高等教育經(jīng)費投入地區(qū)性差距過大

受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政狀況、高校數(shù)量和在校生數(shù)量等因素的影響，不同地區(qū)的在校生生均教育經(jīng)費存在嚴重差別，這種差別已嚴重影響不同地區(qū)之間高等職業(yè)教育的均衡健康發(fā)展。當前解決教育經(jīng)費地區(qū)不平衡問題和解決教育發(fā)展地區(qū)不平衡問題同樣重要和急迫（見表1）。

（二）多元化投資渠道不暢

建立以政府投資為主與多渠道籌資相結合的多元化投資體制是我國高等教育投資體制改革的目標。經(jīng)過多年努力，高等教育的多元化投資格局基本形成，但從表2的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，政府投入和學費收入以外的其他投資渠道仍不暢通，這在一定程度上影響了我國高等教育經(jīng)費的總體投資規(guī)模（見表2）。

1．高等教育成本個人分擔機制不健全

我國高等教育自實行收費制度以來，高等教育成本分擔效果明顯，學生學費占生均培養(yǎng)成本的比例逐步提高。如2009年高等職業(yè)院校學費收入已占其總收入的44%，已經(jīng)超出業(yè)界公認的25%的合理比例。當前高等職業(yè)教育成本個人分擔機制還存在兩個方面問題：一是沒有建立科學統(tǒng)一的生均教育培養(yǎng)成本核算辦法；二是收費標準沒有體現(xiàn)差別性原則。不同地區(qū)、不同院校、不同專業(yè)的培養(yǎng)成本、未來就業(yè)的收益性等方面的差異沒有在學費標準上得到體現(xiàn)，如重點院校和一般院校、文科專業(yè)和工科專業(yè)，其生均培養(yǎng)成本差別很大，按照成本分擔機制的要求，同一收費學費標準就明顯不合理、不公平。

2．社會捐贈缺乏規(guī)范化、制度化的運作機制

在發(fā)達國家，社會捐贈已經(jīng)成為高等教育經(jīng)費來源的主要渠道之一。我國目前在國家層面缺少鼓勵社會捐贈的稅收減免等相關優(yōu)惠政策和規(guī)范的法律法規(guī)，另外學校自身也普遍缺少主動策劃、積極募捐的意識，社會捐贈一直沒有形成規(guī)模。2009年我國高等學校接受的社會捐贈僅為26．1億元，占高等教育經(jīng)費總額的0．54%，其中高等職業(yè)院校接受社會捐贈為2．9億元，占高職教育經(jīng)費的0．31%（見表2、表3）。

表1 2008－2009年不同地區(qū)普通高等教育生均預算內(nèi)教育事業(yè)費情況（單位：元）

表2 2009年教育經(jīng)費結構情況（單位：元）

表3 2009年社會捐贈經(jīng)費在各種教育類型分布情況（單位：億元）

3．校企合作不夠深入，企業(yè)在職業(yè)教育辦學中應有的作用未得到充分發(fā)揮

校企合作是高職院校辦學模式的顯著特點。國務院《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出，高職高專院校要逐步形成“政府主導、依靠企業(yè)、充分發(fā)揮行業(yè)作用、社會力量積極參與，公辦與民辦共同發(fā)展”的辦學格局。盡管近年來高等職業(yè)教育校企合作不斷深入，但由于缺乏配套的制度和有效的激勵措施，企業(yè)參與高等職業(yè)教育的積極性明顯不高，行業(yè)在職業(yè)教育辦學中的作用沒有得到充分發(fā)揮。

二、職業(yè)教育投資體制的改革思路

（一）轉變觀念，正確認識高等職業(yè)教育在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要作用是高等職業(yè)教育投資體制改革順利推進的前提

近十年來，高等職業(yè)教育盡管得到迅猛發(fā)展，但客觀上高等職業(yè)教育仍未得到應有的重視和支持。工業(yè)化以來的歷史證明，完善的職業(yè)教育體系是一個國家成為經(jīng)濟強國和實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。國際金融危機以來，美、歐、日、俄、印等主要國家相繼出臺職業(yè)教育的重要法案和政策文件，以前所未有的姿態(tài)將全球競爭力聚焦到實體經(jīng)濟和職業(yè)教育上，力求在新一輪國際競爭中建立鞏固的、可持續(xù)的競爭優(yōu)勢。將加快發(fā)展職業(yè)教育，加強技術技能人才培養(yǎng)作為重振實體經(jīng)濟，重塑國家競爭力和實現(xiàn)社會穩(wěn)定的重要戰(zhàn)略已成為全球共識。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》明確提出，職業(yè)教育是教育的類型而不是教育的層次。職業(yè)教育既要培養(yǎng)培訓中初級技術技能人才，更要培養(yǎng)培訓高端技能型人才。當前，國家把現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設納入促進經(jīng)濟與社會發(fā)展的國家戰(zhàn)略，正在研究制定建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系相關法規(guī)和政策，在?？茖哟螌W歷教育的基礎上，開展本科層次和研究生層次的高等職業(yè)教育，以系統(tǒng)發(fā)展高等職業(yè)教育，引領職業(yè)教育的可持續(xù)健康發(fā)展，高等職業(yè)教育在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要作用將得到更好地體現(xiàn)。

（二）加大財政投入，更好地發(fā)揮政府對高等職業(yè)教育的主導作用

高等職業(yè)教育作為高等教育的一種類型，同樣是公益事業(yè)，是一種準公共產(chǎn)品，政府財政投入應發(fā)揮對高等職業(yè)教育的主導作用。

1．加大教育投入力度，調(diào)整高等教育經(jīng)費的分配結構，確保高等職業(yè)教育財政經(jīng)費的落實

政府應首先調(diào)整財政支出結構，加大對教育等公共項目的支出，盡快實現(xiàn)教育投入占GDP的比例達到4%及以上，為高等職業(yè)教育提供充足的資金支持。相對于普通高等教育來說，高等職業(yè)教育在實習基地建設、實訓消耗等方面支出較多，所以，政府在確定財政性高等教育經(jīng)費支出總額的前提下，應按照教育成本配比的原則，調(diào)整高等教育經(jīng)費的分配結構，加大對高等職業(yè)教育的投入，至少應保證高等職業(yè)教育的生均辦學經(jīng)費與普通高等教育大體相當。

2．探索中央財政對高等職業(yè)院校的直接撥款機制，保證地區(qū)間高等職業(yè)教育的公平

目前，高等職業(yè)教育經(jīng)費主要由地方政府負責，受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和在校生數(shù)量等因素的影響，不同地區(qū)的高等職業(yè)教育生均預算內(nèi)事業(yè)費存在嚴重差別，差距達到6倍以上，客觀上造成了地區(qū)間高等職業(yè)教育的不公平。按照職業(yè)教育主要服務地方經(jīng)濟和社會發(fā)展這一指導思想，我國高等職業(yè)教育是按地區(qū)進行規(guī)劃，但由于就業(yè)機會和待遇差距等方面的原因，事實上大量的高職教育畢業(yè)生流向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

中央政府有必要通過財政轉移支付等形式向經(jīng)濟落后地區(qū)提供更多的高等職業(yè)教育經(jīng)費，探索中央財政對高等職業(yè)院校的直接撥款機制，補償這些地區(qū)的高等職業(yè)教育為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)所做的貢獻，同時，促進地區(qū)間高等職業(yè)教育的公平發(fā)展。

3．改革高等職業(yè)院校財政撥款模式，促進高等職業(yè)教育合理競爭

根據(jù)高等職業(yè)院校類型和人才培養(yǎng)質量的不同，可以實行差異化撥款方式。一是合理確定基本生均撥款標準，保證學校正常教學需要。財政部、教育部根據(jù)高等職業(yè)教育的特點和目前發(fā)展的實際情況，分類制定高等職業(yè)院校生均定額撥款標準，并督促落實。二是在基本生均撥款之外將一部分財政撥款與辦學評價結果直接掛鉤。首先可嘗試對國家級示范院校（骨干院校）、省級示范院校實行生均撥款按一定比例上浮機制，將來在建立健全高等職業(yè)教育評估機制和評價指標體系的基礎上，將生均撥款標準和評估結果及人才培養(yǎng)質量掛鉤，促進高等職業(yè)教育合理競爭。

（三）科學核算生均培養(yǎng)成本，完善高等教育成本分擔機制

高等教育成本分擔是基于高等教育作為準公共產(chǎn)品的一種私人價格補償和公共產(chǎn)品稅收價格相結合的混合補償機制［3］，主要由政府與個人共同分擔高等教育成本的一種教育財政制度。個人主要通過繳納學費的形式分擔教育成本。合理確定學費標準應主要做好科學核算生均培養(yǎng)成本、合理確定分擔比例兩項工作。

1．科學核算生均培養(yǎng)成本

高等職業(yè)教育成本核算是指運用科學的方法，對人才培養(yǎng)過程發(fā)生的各項耗費進行計量，并根據(jù)成本對象加以歸集和分配，計算出教育總成本和生均教育成本的會計行為［4］。1996年，原國家教委頒布的《高等學校收費管理暫行辦法》中關于教育培養(yǎng)成本進行了概括性描述，但至今仍未建立統(tǒng)一有效的高等教育成本核算辦法。隨著高等教育投資體制改革的推進，科學計算生均培養(yǎng)成本已成為一個必然要求，這是建立高等職業(yè)教育成本合理分擔機制的前提。

2．合理確定高等職業(yè)教育成本個人分擔比例

按照《高等學校收費管理暫行辦法》的要求，高等學校學費占生均教育成本的比例最高不得超過25%，統(tǒng)計資料顯示，2009年高等職業(yè)院校學費收入已占學?？偸杖氲?4%。根據(jù)當前我國高等職業(yè)教育的現(xiàn)狀，合理確定高等職業(yè)教育培養(yǎng)成本分擔比例應主要考慮兩個因素：一是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況。對于中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，由于家庭經(jīng)濟承受能力有限，學生個人分擔的比例應適當降低；二是學校的辦學條件及培養(yǎng)質量。由于省級以上示范院校的辦學條件、人才培養(yǎng)質量、畢業(yè)生就業(yè)質量明顯好于一般院校，其學費標準可以適當提高。

3．進一步健全學生資助體系

實施個人分擔高等教育成本，向學生收取學費的同時，建立完善的學生資助體系，是保證貧困家庭的學生不因經(jīng)濟困難而失去接受高等教育機會的必然要求。首先要加大政府和學校兩級對貧困家庭學生資助的力度，嚴格執(zhí)行財政性高等職業(yè)教育經(jīng)費和學校學費收入的一定比例用于學生資助，并制定合理的資助辦法。二是制定更切實有效的國家助學貸款制度，進一步明確政府、學校、國有政策銀行、學生等四方在學生助學貸款工作中應承擔的責任。三是加快學生誠信系統(tǒng)的建設。建立科學完善的學生誠信系統(tǒng)是保證學生按要求償還助學貸款的必備條件，也是學生資助體系順利運行的重要環(huán)節(jié)。

（四）探索校企合作新模式，提高企業(yè)投資高等職業(yè)教育的積極性

企業(yè)對高等教育的投資是指企業(yè)從自身的發(fā)展和利益出發(fā)，對高等教育所進行的人力、物力、財力投入的貨幣表現(xiàn)［5］。職業(yè)教育的特殊性決定了高等職業(yè)院校在加強校企合作，吸引企業(yè)投資有自己獨特的優(yōu)勢，應把提高企業(yè)投資高等職業(yè)教育積極性作為推進高等職業(yè)教育吸引社會資金的研究重點。

從企業(yè)的需求出發(fā)，設計科學合理的高職教育投資項目是吸引企業(yè)投資的關鍵。高職院校在進行投資項目設計時應主要從如何使企業(yè)獲得合理的貨幣收益、如何為企業(yè)提供有效服務和如何提高企業(yè)的社會形象等三個方面考慮。

1．合理確定貨幣化收益方式

貨幣化收益方式可分為固定收益和風險收益兩種方式。固定收益是指投資時即確定投資回報周期及收益率，具體可參照銀行貸款的模式進行設計。風險收益是指企業(yè)選擇投資學校的一個具體項目，投資收益取決于該項目的實際運作效果。如企業(yè)和學校分別以資金、設備、技術、品牌等資源入股的形式，參照股份制方式建設學校某個專業(yè)（或專業(yè)群），該專業(yè)的培養(yǎng)成本單獨核算，辦學效益企業(yè)和學校按股份分配。大型生產(chǎn)型企業(yè)本來就需要批量的生產(chǎn)技術型人才，合作建設某一專業(yè)既可以使企業(yè)獲取一定的投資收益，也可以滿足企業(yè)人員的需求，所以這種合作方式具有很好的研究價值。

2．為企業(yè)提供有效服務

一是為企業(yè)提供培訓服務。學?？砂凑掌髽I(yè)的實際需要，精心設計并組織強干的師資隊伍為企業(yè)員工提供脫產(chǎn)培訓或上門培訓，或采取“訂單班”方式為企業(yè)培養(yǎng)針對性更強的高素質技能人才；二是為企業(yè)提供技術服務。深入了解企業(yè)的生產(chǎn)過程，共同探討企業(yè)面臨的技術難題，利用學校的人才資源優(yōu)勢為企業(yè)的技術升級或工藝改進提供有價值的服務。

3．設計提高企業(yè)形象的配套方案

如為校企合作開展媒體宣傳、提供校內(nèi)冠名權等。同時，為更有效地促進校企合作和吸引企業(yè)投資，學校應成立專門的校企合作機構，主要負責校企合作（企業(yè)投資）的項目設計，投資項目的銷售宣傳、合作洽談，合作項目的后期維護等。

（五）加快高等教育捐贈法律制度建設，建立配套措施大力吸引社會捐贈

社會捐贈，是指法人實體、自然人等捐贈人自愿將其所擁有的財產(chǎn)無償轉讓給受贈方處理或者管理使用的行為。鼓勵社會教育捐贈應重點做好完善捐贈法制建設、完善配套激勵措施等工作。

1．加大捐贈法律制度建設力度，制定吸引社會捐贈配套激勵措施

（1）完善稅收制度。一是適當提高社會公益性捐贈所得稅超額扣除比例。個人所得稅扣除比例可從現(xiàn)行的30%上調(diào)為50%，企業(yè)所得稅超額扣除比例可由現(xiàn)行12%上調(diào)為20%。二是加快由分類個稅制度向綜合與分類相結合的混合個稅制度過渡，以解決分類個稅制度存在的忽視納稅人的家庭負擔狀況的問題。三是稅法中增加免稅的捐贈類別，對于捐贈現(xiàn)金、證券、固定資產(chǎn)等不同捐贈類別，都應明確相應的稅收減免額度。四是研究制定直接向受贈人捐贈的免稅實施辦法，在能夠實施有效的監(jiān)管的前提下，適當減少捐贈中間環(huán)節(jié)。五是要加快制定遺產(chǎn)稅和贈與稅的立法進程。遺產(chǎn)稅的實施是國外捐贈習慣形成的最有力的推動器，中國也應嘗試逐步建立向高等教育事業(yè)捐資傾斜的收入稅和遺產(chǎn)稅制度?？傊?，要用好稅收這一有力杠桿，為高等教育籌集更多社會捐贈資金［6］。

（2）政府對社會捐贈給與配套財政經(jīng)費投入。給予配套資金是政府鼓勵捐贈有效的方法之一。如新加坡政府對捐贈資金的配對比例為1∶1，即每1元捐贈資金政府也給與1元配套資金。過去五年，香港政府拿出40億港幣公共資金，結果配比的捐贈資金超過100億。隨著我國政府財政實力的增強，我們完全有能力設立充足的配套資金，更好地吸引來自社會組織和富裕階層對高等教育的捐贈投入［7］。

2．高職院校應制定一系列相關措施，大力吸引社會捐贈

高職院校應設立責權明晰、運行有效的工作機構；做好募捐項目設計，加大宣傳力度通，通過有效的方式啟發(fā)企業(yè)和個人捐助高等職業(yè)教育的愿望；注重信息收集，加強與校友和社會各界的聯(lián)系，建立有效的交流平臺；加強捐贈資金的管理，建立收支透明的監(jiān)督機制；建立捐贈回報機制，激發(fā)捐贈者的積極性、自豪感。如在校友會設立常務理事、理事等職位，頒發(fā)名譽教授、教育貢獻獎等榮譽，還可以用校友或其公司的名字來命名獎學金、建筑物等。

（六）嘗試發(fā)行高等職業(yè)教育債券，進一步拓寬高等職業(yè)教育辦學經(jīng)費渠道

通過發(fā)行債券籌措高等教育經(jīng)費在美國等一些西方發(fā)達國家已經(jīng)廣泛采用，作為發(fā)展中的高等教育大國，我國高等教育投資渠道相對單一，通過發(fā)行教育債券來籌措高等職業(yè)教育經(jīng)費，可以進一步拓寬高等職業(yè)教育辦學經(jīng)費渠道，緩解高等職業(yè)教育經(jīng)費嚴重不足的現(xiàn)狀。

1．我國發(fā)行高等職業(yè)教育債券的可行性

一是有發(fā)行教育債券的法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國教育法》第六十二條規(guī)定“國家鼓勵運用金融手段、信貸手段，支持教育事業(yè)的發(fā)展?！边@一規(guī)定為發(fā)行高等教育債券提供了法律依據(jù)。二是有發(fā)行高等教育債券的市場空間。2010年我國的國債負擔率為17．89%，國債負擔率較輕。另外，2010年我國城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額為303302億元，發(fā)行高等教育債券有充足的社會資金保障。三是投資高等教育債券能獲得較穩(wěn)定的經(jīng)濟收益。債券投資比銀行存款收益高，又比股票投資風險小，教育債券可以成為我國資本市場中較好的投資品種［8］。

2．合理設計高等職業(yè)教育債券的品種

高等職業(yè)教育債券可分為高等職業(yè)教育專項國債、地方政府高等職業(yè)教育債券和高職院校自己發(fā)行的債券等三種類型。根據(jù)當前不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況以及高等職業(yè)教育的辦學經(jīng)費現(xiàn)狀，國家可首先考慮發(fā)行專項國債來籌集高等職業(yè)教育經(jīng)費，重點支持中西部經(jīng)濟落后地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)高等職業(yè)教育。經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)，可以鼓勵地方政府根據(jù)實際需要發(fā)行地方政府專項債券，用以彌補高等職業(yè)教育經(jīng)費缺口。對于高職院校而言，當前還不具備自己發(fā)行債券的條件，隨著高等職業(yè)教育的發(fā)展，實力強、信譽好的高職院校，則可以考慮利用自己的良好聲譽自行在債券市場上發(fā)行債券，以滿足學校建設發(fā)展的特殊資金需求。

［1］秦福利，陸芳．高等職業(yè)教育財政性投入不足的現(xiàn)狀分析與對策［J］．紡織教育，2011，（5）：348－350．

［2］教育部財務司，國家統(tǒng)計局社會和科技統(tǒng)計司．2009中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒［M］．北京：中國統(tǒng)計出版社，2010．

［3］［4］秦福利，劉玉芳．我國高等教育成本分擔的問題與對策［J］．學術論壇，2009，（4）：190－194．

［5］趙志華，吳長莉，趙曉蘭．企業(yè)對高等教育投資的收益分析［J］．河北師范大學學報，2011，（5）：97－100．

［6］［7］張玉剛．促進中國高等教育捐贈的財稅政策選擇［J］．經(jīng)濟研究導刊，2010，（33）：5－9．

［8］楊繼瑞，孟顯芮．發(fā)行高等教育債券：若干思考與對策［J］．高等教育研究，2011，（12）：1－8．