主產區(qū)保持糧食持續(xù)生產能力的思路和建議——對 “天下第一糧倉”吉林省榆林市的調研報告

翟雪玲

（農業(yè)部農村經濟研究中心，北京 100192）

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進和農業(yè)生產區(qū)域布局的深層次調整，主產區(qū)的糧食生產能力對保障國家糧食安全發(fā)揮著重要作用。深入分析主產區(qū)近些年糧食生產出現(xiàn)的新變化、新特點和新問題，對于采取針對性措施，保持主產區(qū)糧食持續(xù)生產能力具有重要意義。吉林省榆樹市地處松嫩平原腹地、世界黃金玉米帶上，素有“天下第一糧倉”之稱，是我國糧食主產區(qū)的典型代表。深入分析榆樹市糧食生產狀況，對于了解我國糧食主產區(qū)糧食生產整體狀況具有典型意義。

1 近些年榆樹市糧食生產主要特點

1.1 面積產量雙增長

榆樹市現(xiàn)有耕地37.9萬hm2，盛產玉米、水稻、大豆等作物，其中，玉米常年播種面積占總作物播種面積的70%以上。自2004年以來，榆樹市糧食生產發(fā)展迅速，連續(xù)8年獲得全國糧食生產先進縣 （市）標兵殊榮。2011年榆樹市糧食播種面積達到35.3萬hm2，產量達到31億kg，分別比2007年增長58.8%和43.5%，占全國的1/180、吉林省的1/10和長春市的1/3。

1.2 經營主體呈現(xiàn)多元化

圖1 2007～2011年吉林榆樹市糧食播種面積和產量

隨著農村勞動力轉移規(guī)模加大，近些年榆樹糧食經營主體發(fā)生了較大變化，除了一般小農經營主體外，出現(xiàn)了專業(yè)種糧大戶、專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)為代表的新型經營主體。經營主體的變化促進了糧食生產的規(guī)?；洜I。五棵樹鎮(zhèn)合發(fā)村54歲的李軍老漢，是個名副其實的種糧大戶。他已經包種別人的地10多年了，剛開始只包種0.67hm2左右，2011年除了自己的0.2hm2地外還包了別人35hm2，就自己和老伴兩個人種。目前，榆樹市種糧在5hm2以上的大戶已發(fā)展到8 328戶。專業(yè)合作社根據實際情況探索出了多種模式，包括統(tǒng)種分管經營、統(tǒng)一經營、土地托管經營等。近幾年發(fā)展速度都較快，種植專業(yè)合作社已經發(fā)展到263個。吉林省田豐機械種植合作社對成員耕地實行托管規(guī)模經營，農民把土地交給合作社托管，年末合作社按照玉米市場價和當地平均產量計算，扣除農資、機械作業(yè)費用后付給成員收入，各種糧食補貼資金歸農戶。田豐合作社負責人陳卓介紹，2009年合作社剛成立時托管農戶27戶，托管耕地58hm2，2011年固定農戶達到 162戶，不固定的 100多戶，托管耕地達到500hm2。2009年托管農戶收入為7 500元/hm2，2010年為 9 230元/hm2，2011年為 1.0100萬元/hm2。目前，榆樹市土地規(guī)模經營達到5.8萬hm2，占總耕地面積的15.5%。

1.3 生產投入要素結構出現(xiàn)新變化

隨著勞動力成本的提高和農業(yè)科技的發(fā)展，近些年榆樹糧食生產投入結構出現(xiàn)明顯變化，其中農業(yè)機械投入比例增長較快。以玉米為例，2005～2011年，每公頃生產成本中機械投入從2 170元增長到2 800元，增長29.0%；化肥、種子等物化成本從2 725元增長到3 340元，增長22.6%；人工成本從700元增長到800元，增長14.3%。機械投入占總成本的比例從38.8%上升到40.3%，物化成本占總成本的比例從48.7%下降到48.1%，人工成本占總成本的比例從12.5%下降到11.5%。玉米生產要素投入結構變化的背后是機械化程度的快速提高。目前，全市農田作業(yè)生產除收獲外的其他環(huán)節(jié)已經基本實現(xiàn)了機械化，綜合機械化水平達到81%。旱田機械播種、整地、中耕、植保、施肥等機械作業(yè)面都已經超過95%。而且在玉米機械收獲、水稻機械化耕作方面也取得進展。2011年玉米機械收獲面積達到0.4萬hm2，占總面積的22.0%，水稻機插、機收水平分別達到50%和58%。農業(yè)生產中的后勤加工、場上作業(yè)等全部實現(xiàn)了機械化。

圖2 2007～2011年吉林榆樹玉米生產要素投入及構成

1.4 生產社會化服務體系初步建立

榆樹市已經建立了政府、企業(yè)、合作社和農戶組成的多層次多形式的生產服務體系。榆樹市政府成立服務隊每年對全市耕地統(tǒng)一進行滅鼠、統(tǒng)一進行赤眼蜂防治玉米螟，取得了較好效果。榆樹市還建成了水稻育秧中心，開展工廠化育秧。農業(yè)生產資料企業(yè)主動為農戶提供種子、肥料和各種生產技術服務。部分合作社開展統(tǒng)一機械化種植、統(tǒng)一技術服務、統(tǒng)一產品銷售。榆樹目前有專業(yè)化農機服務組織109個，承擔著全市80%的農機生產作業(yè)服務。一些農戶也逐漸分化出各種服務功能。榆樹市城發(fā)鄉(xiāng)楊樹村55歲的俞明才老漢，2009年購置了一臺大型玉米脫粒機，給農戶提供玉米脫粒和運輸服務。在勞動力緊缺和成本較高狀況下這些服務受到了農戶的歡迎。俞明才老漢說： “現(xiàn)在農戶需要玉米脫粒，只要打個電話，我就會組織人員過去。1kg玉米單脫粒4分錢，如果需要直接拉到銷售地點，再加4分錢。東家自己在旁邊監(jiān)督數錢就可以了”。目前榆樹市能夠獨立完成耕、種、收全程農機作業(yè)的農機大戶520戶。

2 榆樹市保持糧食持續(xù)生產能力面臨的問題

2.1 農田基礎設施建設嚴重老化

榆樹市境內中小河流的堤防防洪標準都在10年以下，遇到稍大洪水即成災害。榆樹市孫忠興副市長介紹，榆樹境內的一江二河 （松花江、拉林河和卡岔河）堤壩、涵洞都是20世紀六七十年代修建的，目前一半以上破舊不堪，防洪、灌溉能力大大減退，急需重新治理。近3年來，國家對水利的投入加大，解決了榆樹市中型水庫和一型水庫的除險加固建設，但仍有49座二型水庫和461座山塘水壩處于病險狀態(tài)。市內的10處灌區(qū)，除3處灌區(qū)基本配套外，其余7處灌區(qū)渠系工程年久失修，灌溉能力只能發(fā)揮30%～40%。由于市級財政收入有限，無法開展大規(guī)模建設，如果要向農民籌資搞公益設施建設，需 “一事一議”，而目前15元的籌資標準根本無法完成大型項目建設。

2.2 農業(yè)投入嚴重不足

糧食生產大縣基本上都是財政窮縣，對農業(yè)的投入嚴重不足，榆樹市也不例外。2005～2011年，榆樹市對農林水事務投入占當年一般預算支出的比例分別為8.6%、12.6%、15.0%、14.2%、20.2%、18.1%和14.3%，平均僅為15.6%。其中，40%以上用于人頭費，實際用于農業(yè)生產投入的資金量非常有限。以中央財政配套項目來說，2007～2011年，與農業(yè)生產和生活相關的各種項目中需要地方配套的資金總量為10.44億元，市實際配套資金量只有3.86億元，僅占需要配套資金量的37.0%。

2.3 耕地質量下降明顯

東北黑土地以肥沃著稱，然而榆樹市的黑土地退化趨勢日益加重。一是受風蝕、水蝕影響，每年流失表土至少0.3cm。二是由于長期使用小馬力拖拉機，形成犁底層，耕層變淺，土壤蓄水保墑能力下降，抗逆性下降。榆樹市2005年的典型調查顯示，耕層在20～24，比10年前下降了26.7%，這幾年下降速度加快。三是由于長期缺乏有效的補充，黑土有機質含量下降明顯。2005年的調查顯示，土壤有機質含量加權平均為23.85g/kg，比1981年下降12.8%。土壤養(yǎng)分失衡，生物多樣性衰退，土壤活性和產出能力下降。而且農戶的化肥施用結構不合理，氮肥使用偏多，鉀肥偏低，造成資源浪費和環(huán)境污染。恩育鄉(xiāng)西關村王明前老漢說： “以前使用大馬力拖拉機能夠打破犁底層，土地就能正常呼吸，雨水能夠保存?，F(xiàn)在一家一戶都使小四輪，耕地只有15cm左右，雨水根本存不住。而且大家都使化肥，沒人使用農家肥了，地力下降得厲害”。恩育鄉(xiāng)趙百農書記說： “農民也知道使農家肥好，但現(xiàn)在農戶家養(yǎng)豬、雞的很少，都出去打工了，沒人積糞。如果要到養(yǎng)殖戶和養(yǎng)殖小區(qū)拉糞，667m2地大約需要2～3方肥，雇拖拉機的運費就得150元左右，還得兌土、發(fā)酵，很麻煩，也不省錢。如果沒有國家補貼，群眾一般不愿意使農家肥”。

2.4 種糧收益偏低農戶種植積極性不高

受農資價格、農機作業(yè)價格上漲及糧價偏低影響，種糧收益多年徘徊，影響了農戶種糧積極性。從榆樹市看，玉米每 667m2平均純收入基本在 700～800元左右，而西瓜或者蔬菜，正常年份每667m2平均收入數千元。隨著農民工工資的提高，打工收入增長也很快，一年下來基本在3萬元左右，遠遠高于種糧收入。由于種糧收入偏低，勞動力大量轉移。目前榆樹市總勞動力有50萬左右，每年轉移勞動力40萬人次左右?，F(xiàn)在，每個屯至少有一半勞動力外出務工，每戶外出務工至少1人，戶務工收入占家庭收入一半以上。恩育鄉(xiāng)西關村55歲的王明發(fā)老漢說： “現(xiàn)在種地根本不賺錢，一年忙到頭667m2地就700～800元，啥也不夠用。家家戶戶都出去打工了，一年至少掙個2萬～3萬，只有這些老人出不去的才留在屯里種地”。

2.5 農業(yè)機械增產能力發(fā)揮受到限制

國家實行農業(yè)機械化補貼政策極大地激發(fā)了農戶購買農業(yè)機械的積極性。2004～2011年榆樹市農業(yè)機械化水平的提高程度相當于過去50年的發(fā)展成果。但目前農業(yè)機械的作用發(fā)揮遇到瓶頸。一是目前小農戶生產形式限制了大型農機具的廣泛應用。一家一戶地塊分散且規(guī)模較小，不適合大型機械作業(yè)，而且很難統(tǒng)籌協(xié)調。二是急需的大型機械售價較高，農戶難以承受。一臺玉米聯(lián)合收割機，售價在30萬左右，國家補貼約9萬，即使有省級配套3萬，農戶自籌還得18萬左右，自籌規(guī)模過大。榆樹市城發(fā)鄉(xiāng)楊樹村農民徐亞峰說， “我們村好多勞動力都轉移了，非常需要玉米收獲機，玉米收獲機還能夠保護地力，但價格實在太高了，需要18萬多，3年都收不回成本，農戶買不起也不敢買”。三是農機補貼指標偏少。目前農機補貼面仍然有限，難以滿足農戶需求。榆樹市城發(fā)鄉(xiāng)農技站站長反映，農戶對深松追肥機、保護性耕作機等需求旺盛，但指標有限。2011年城發(fā)鄉(xiāng)深松追肥機補貼指標只有1個，有27個農戶報名，最后只能采取抓鬮的方法解決指標分配問題。而且農機補貼對專業(yè)合作社有嚴格限制，一個專業(yè)合作社享受補貼臺數不能超過兩臺。這些規(guī)定給專業(yè)合作社擴大規(guī)模造成障礙。

表1 榆樹市2007～2011年農村項目投資結構

表2 2007～2011年吉林省榆樹市玉米、西瓜成本收益

3 促進主產區(qū)發(fā)展糧食生產的思路和建議

3.1 促進主產區(qū)發(fā)展糧食生產的思路

當前，我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進過程中，糧食生產的總體格局和微觀基礎已經和正在發(fā)生著重要變化。表現(xiàn)在：一是生產越來越向主產區(qū)集中。主產區(qū)和主銷區(qū)的功能劃分更加明顯，主產區(qū)在糧食生產中的地位更加重要。二是規(guī)模化經營的發(fā)展勢頭更加明顯。農村勞動力轉移速度加快，合作社、種糧大戶逐漸成為糧食生產的新興經營主體，在糧食生產中的地位日益重要，作用更加明顯。三是生產要素集約化水平快速提高?？萍?、機械等生產要素在糧食生產中的作用更加突出。面對新情況、新特點，必須進一步明確思路，采取針對性措施，最大限度地保持主產區(qū)糧食生產能力，挖掘糧食增產潛力。

在支持區(qū)域上，要進一步向產糧大縣傾斜。國家支持 “三農”發(fā)展的各項政策措施和項目要進一步向產糧大縣傾斜，加快建立健全主產區(qū)利益補償機制，調動產糧大縣重糧抓糧的積極性。

在支持對象上，要向規(guī)模經營主體傾斜。按照 “增量傾斜”的原則，要進一步向種糧大戶、合作社等規(guī)模經營主體傾斜，推進規(guī)模經營，提高糧食生產規(guī)模效益。

在支持方向上，要更加注重基礎設施的建設。進一步強化糧食主產區(qū)基礎設施改善，加強對中低產田的更新改造，繼續(xù)擴大糧食高產創(chuàng)建的范圍和建設標準。加強耕地保護和地力建設，強化糧食生產基礎要素。

在支持方式上，要更加注重由財稅政策為主導向多種政策并重轉變。多措并舉，支持主產區(qū)糧食生產除了國家 “真金白銀”的財稅政策外，強化科技、人才、信息、市場等支撐。

3.2 促進主產區(qū)發(fā)展糧食生產的建議

3.2.1 加快建立健全糧食主產區(qū)利益補償機制

一是建議進一步強化并制度化糧食生產大縣的獎勵政策。中央財政安排的公共事業(yè)發(fā)展和基礎設施建設等方面的投資要優(yōu)先用于糧食主產區(qū)，并通過錢糧掛鉤的辦法支持主產區(qū)發(fā)展糧食生產。二是取消產糧大縣地方財政糧食風險基金配套部分，減免糧食風險基金借款，幫助消化糧食財務掛賬。三是取消產糧大縣中央各種涉農投入要求的地方配套資金。四是增加對產糧大縣一般性轉移支付力度，要根據糧食播種面積、總產量和商品糧情況，建立掛鉤機制，形成穩(wěn)定的增長機制。

3.2.2 進一步加強農業(yè)基礎設施建設

一是加大對小型農田水利配套設施的投資力度。加強水利設施的更新改造和配套工程建設，力求做到旱能澆、澇能排，全面提高農業(yè)抵御水旱等自然災害的能力。二是積極探索促進農民廣泛參與農村公益事業(yè)的新機制，引導農民主動參與農業(yè)基礎設施建設。三是加強對中低產田的更新改造，繼續(xù)擴大糧食高產創(chuàng)建的范圍，提高建設標準。

3.2.3 多舉措提高耕地質量

一是加大投入規(guī)模全面推廣測土配方施肥，引導農戶合理施肥。盡管榆樹市測土配方施肥開展了很多年，但是如此產糧大縣每年只有40萬元資金的支持，無法在全市范圍內全面開展，只能輪流進行。二是對農戶使用農家肥和秸稈還田進行補貼，鼓勵農戶多使用農家肥。對村莊自建大型積肥場給予補貼。三是鼓勵開展保護性耕作。適當調整農機具購置補貼政策，增加保護性耕作農機具的補貼范圍，包括玉米機械收獲機、玉米免耕播種機、深松追肥機等，提高農戶購買保護性農機具的補貼比例。

3.2.4 強化對合作社、種糧大戶的支持力度

對合作社和種糧大戶實施獎勵政策，重點增加對“核心糧農”的補貼。要逐年擴大對合作社和種糧大戶的補貼規(guī)模，提高補貼標準，并在信貸、科技推廣、農業(yè)機械作業(yè)等方面給予重點扶持。

3.2.5 進一步完善農業(yè)保險政策

針對產糧大縣建議免除農業(yè)保險中的財政補貼配套，糧食生產大縣的補貼部分由中央財政承擔。不斷提高農業(yè)保險的保障水平，要逐漸由保基本成本向保產量轉變。同時，要進一步規(guī)范農業(yè)保險經營行為，及時理賠到戶，真正把農業(yè)保險作為支持農業(yè)發(fā)展的重要手段。

3.2.6 積極探索鼓勵土地規(guī)?；洜I

土地規(guī)?；洜I能夠較好的實現(xiàn)農機農藝結合，促進標準化生產，提高糧食生產能力。一是積極鼓勵農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，鼓勵承包農戶委托發(fā)包方和土地流轉中介服務組織流轉其承包土地。二是鼓勵各類農業(yè)服務組織和專業(yè)大戶，開展多形式 “代耕代種”，提高農業(yè)社會化服務水平，促進土地流轉。三是鼓勵發(fā)展土地流轉的服務組織。支持社會力量創(chuàng)辦土地流轉服務組織，提供土地流轉信息，開展土地流轉儲備、委托流轉等服務。