政府對養(yǎng)老金支付的責(zé)任研究*

楚廷勇，劉儒婷

(1.東北財經(jīng)大學(xué)國際漢語文化學(xué)院，遼寧 大連 116025;2.東北財經(jīng)大學(xué)研究生院，遼寧 大連 116025)

政府對養(yǎng)老金的支付有著不可推卸和毋庸置疑的責(zé)任，這既包括國家財政供款責(zé)任，又包括制度安排等方面的責(zé)任。養(yǎng)老保險作為一種公共產(chǎn)品，國家應(yīng)該供款維持養(yǎng)老金的支付，同時也應(yīng)該通過有效和可持續(xù)的制度政策保證養(yǎng)老金的收支平衡。根據(jù)世界銀行《老齡危機(jī)研究報告》對各個國家養(yǎng)老保險制度的分類，公共養(yǎng)老計劃200個，私營養(yǎng)老計劃9個;支付國家年金的計劃有181個，其中有19個計劃通過個人儲蓄籌集養(yǎng)老金。英國和瑞典等歐洲國家的政府承擔(dān)國民全部的養(yǎng)老保險責(zé)任，而智利和新加坡等國家的政府更多地承擔(dān)制度責(zé)任。隨著老齡化社會的到來，傳統(tǒng)福利國家深感財政壓力，紛紛進(jìn)行養(yǎng)老保險改革，減少政府對養(yǎng)老金的支出。

一、政府對養(yǎng)老金支付的財政責(zé)任

1.財政支付

財政支付分為事前支付和事后撥款。事前支付是根據(jù)社會保障的預(yù)算撥款，包括中央和地方財政撥款，具體的供款方式和責(zé)任分工，取決于國家體制和憲法的規(guī)定。比如美國和日本等國家對社會保障支出都是采用預(yù)算撥款的事前支付方式。事后撥款是根據(jù)有關(guān)法律和社會協(xié)議的規(guī)定，當(dāng)社會保障計劃的待遇支付出現(xiàn)赤字的時候，由國家財政給予補(bǔ)貼。目前，中國政府對養(yǎng)老保險就是采用這種補(bǔ)助形式。

由于雄厚的財政實力，發(fā)達(dá)國家對社會保障的財政支付占整個財政支出的20%—30%，其中又有一半左右用于養(yǎng)老金的支付。這些國家的財政收入一般占GDP的35%—50%。2005年，德國、法國和瑞典在養(yǎng)老上的財政支出分別占國民收入的15.15%、15.15%和13.47%，如表1所示。

中國對養(yǎng)老金基金的財政補(bǔ)助屬于事后撥款，即暗補(bǔ)。當(dāng)養(yǎng)老金收不抵支時，中央政府承擔(dān)最后的兜底責(zé)任，表2顯示了中國政府對基本養(yǎng)老保險基金的補(bǔ)貼情況。另外，為了應(yīng)對人口老齡化社會的到來，中國政府設(shè)立了全國社會保障基金并每年對其進(jìn)行財政撥款。相關(guān)統(tǒng)計顯示，2009年和2010年，中國財政對養(yǎng)老保險的補(bǔ)貼占國民收入的0.73%和0.65%左右。

表1 2005年各國社會保障支出占國民收入的比率 單位:%

表2 中國財政對養(yǎng)老保險基金的補(bǔ)貼單位:億元

隨著全球社會老齡化進(jìn)程的加速，在醫(yī)療、福利和養(yǎng)老金等社會保障方面都表現(xiàn)出極大的壓力，少子老齡化增加了社會保障成本，給企業(yè)和政府增加了福利負(fù)擔(dān)。日益嚴(yán)峻的老齡化造成養(yǎng)老金支付的劇增，迫使各國政府調(diào)整對養(yǎng)老保險的投入。在日本，社會保障經(jīng)費占國民收入的比率逐年增加，1970年為 5.60%，1980年為12.20%，1990為13.60%，2000年已經(jīng)劇增到21.20%，2006年為23.90%，保守地預(yù)計2025年會達(dá)到26.10%。

雖然目前日本養(yǎng)老保險還能維持收支基本平衡，但是這種平衡需要政府巨大的財政支撐，并且日本政府在社會保障方面的負(fù)擔(dān)呈現(xiàn)越來越重的趨勢。20世紀(jì)90年代政府負(fù)擔(dān)占整個社會保障支出的24%左右，2000年達(dá)到27%以上，2004年更是超過了30%。日本政府在社會保障制度中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，如果沒有政府的補(bǔ)貼，日本社會保障支出將有1/3的虧空。

2.國家讓利

國家讓利是依法授權(quán)企業(yè)、員工、自雇人和居民在繳納所有稅之前繳納保險費或進(jìn)行養(yǎng)老儲蓄，并對社會保障基金的投資收益和社會保障待遇受益人實行免稅政策或延期納稅政策。對于龐大的養(yǎng)老保險及其他社會保障計劃，政府的財政能力是有限的，需要開展間接的供款方式。為了鼓勵企業(yè)和個人籌集養(yǎng)老保險資金，政府通常會使用稅收優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)和個人為養(yǎng)老保險籌資。稅收優(yōu)惠政策包括全程免稅，在繳費、投資收益和待遇領(lǐng)取三個階段均對參保人和受益人免除納稅義務(wù);減稅是指在繳費階段減少稅基或降低稅率;延期納稅是指受益人在領(lǐng)取待遇時需要納稅。在英國，有55%以上的養(yǎng)老保險籌資是基于稅收優(yōu)惠政策。中國對養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等社會保障都實行稅前列支，這是國家讓利的一種形式。國家讓利是鼓勵職工積極參加社會保障制度的良好措施，所以需要繼續(xù)執(zhí)行這一政策。比如對商業(yè)養(yǎng)老保險給予稅收優(yōu)惠，鼓勵人們參加商業(yè)保險。

3.債務(wù)承諾

債務(wù)承諾是國家對社會保障待遇支付的預(yù)先承諾，包括對參保人以往權(quán)益記錄和以后待遇支付的承諾。比如智利在養(yǎng)老金制度改革中對“中人”(改革前參加工作，改革后退休的群體)前期權(quán)益記錄支付的認(rèn)可，中國在養(yǎng)老保險制度改革中實行“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”，其中，“老人”和“中人”的視同繳費政策等都屬于這種形式的國家供款。國家財政應(yīng)該對這種由于制度轉(zhuǎn)軌而形成的債務(wù)負(fù)責(zé)。

智利是解決轉(zhuǎn)軌成本比較成功的一個國家，它的核心方法就是通過財政緊縮來償付養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)軌成本。另外，智利政府對轉(zhuǎn)軌成本的高度重視也是非常值得借鑒的。智利在1981年進(jìn)行養(yǎng)老保險改革，但是早在幾年之前，智利就已經(jīng)開始實行緊縮的財政政策，為償還養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)軌成本做準(zhǔn)備。俄羅斯政府很早就意識到養(yǎng)老保險隱形債務(wù)是一個不可回避的問題，所以，早在1992年經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，俄羅斯政府就開始嘗試以財政補(bǔ)貼的形式暗補(bǔ)隱形債務(wù)，1993年正式開始“暗債暗償”的過程。1994—2000年間，俄羅斯政府對養(yǎng)老金隱形債務(wù)的財政補(bǔ)助逐年增長，平均年增長幅度達(dá)到204%，顯示出俄羅斯政府解決養(yǎng)老金隱形債務(wù)的力度和決心。

4.養(yǎng)老金支出增加對公共財政支出的壓力

從20世紀(jì)80年代開始，全球掀起養(yǎng)老保障制度改革的浪潮。有些國家修改國家年金計劃并減少年金支付水平或提高年金支付條件，甚至放棄了國家年金計劃。在強(qiáng)化和完善社會養(yǎng)老保險計劃的同時，關(guān)注個人儲蓄和個人賬戶的功能，鼓勵個人養(yǎng)老儲蓄和購買商業(yè)養(yǎng)老保險。

第一，對養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)常是國家預(yù)算持續(xù)走高的主要原因，尤其是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期會對國家的宏觀經(jīng)濟(jì)造成負(fù)面影響。在1998年東亞和俄羅斯金融體系崩潰之后引發(fā)的巴西財政危機(jī)，其政府財政赤字甚至高過了GDP的6%，其中2/3來自于養(yǎng)老金支付。

第二，政府如果試圖最小化由高額養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付造成的經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定性，那么調(diào)高稅率或削減其他預(yù)算將是其必然選擇。但是增加稅收的難度相對來說較高，所以多數(shù)發(fā)展中國家都會通過削減其他開支來增加養(yǎng)老金支出。

二、政府對養(yǎng)老金支付的制度責(zé)任

1.政府對養(yǎng)老金支付的制度責(zé)任范圍

政府對養(yǎng)老金支付的制度責(zé)任包括:一是參與擬定養(yǎng)老保險發(fā)展規(guī)劃和計劃。根據(jù)國家的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，政府提出養(yǎng)老保險發(fā)展規(guī)劃和計劃并參與擬定，在權(quán)力機(jī)構(gòu)和議事機(jī)構(gòu)通過后組織實施。養(yǎng)老保險發(fā)展規(guī)劃是指針對社會養(yǎng)老保險的整體特征和全體公民的需要進(jìn)行的長期性和系統(tǒng)性的制度安排，養(yǎng)老保險計劃是指根據(jù)社會養(yǎng)老保險的個性特征針對特定群體需要進(jìn)行具有可操作性的制度安排。二是提出養(yǎng)老保險基本法和專項計劃法的立法草案。三是建立養(yǎng)老保險財政預(yù)算，適時調(diào)整養(yǎng)老保險投入資金。四是建立高績效的養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，依法確定其公共服務(wù)職責(zé)、服務(wù)流程和人事制度［2］。

2.中國政府對養(yǎng)老金支付的制度責(zé)任缺失

第一，公共財政和社會保障預(yù)算制度的缺失。這可能會導(dǎo)致中央政府和地方政府之間的養(yǎng)老保險責(zé)任與分工不明確，當(dāng)期中央政府往往出于政治考慮做出一系列的社會保障承諾，從而實現(xiàn)某種政治目的，而地方政府或后期政府卻要為這個承諾買單。因此，中央政府與地方政府、當(dāng)期政府與后期政府之間的責(zé)任范圍和協(xié)作方式不明確，就會出現(xiàn)挪用資金和養(yǎng)老金債務(wù)的現(xiàn)象。

第二，養(yǎng)老保險政策優(yōu)先，法治缺失。在這種情況下，往往可能出現(xiàn)中央政府社會責(zé)任履行不足，在依靠政府制定的養(yǎng)老保險政策的情形下，政府利益將會直接影響?zhàn)B老保險政策的執(zhí)行力度，具體方案可能會因為缺少財政部門的支持而出現(xiàn)“無米之炊”現(xiàn)象。

第三，中央政府與地方政府的管理權(quán)責(zé)不明。養(yǎng)老保險基金由地方政府管理但是卻沒有規(guī)定其明確責(zé)任，中央政府負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險“兜底”但是卻不能控制其“底”的規(guī)模。養(yǎng)老保險管理權(quán)限和財政責(zé)任的分離，中央政府和地方政府之間信息的不對稱，滋生了道德風(fēng)險問題。地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，沒有足夠的動力嚴(yán)格監(jiān)督企業(yè)繳費，也不會阻止提前退休，因此，地方政府往往會為了本地區(qū)利益而犧牲中央政府利益。無論地方政府是否能維持養(yǎng)老基金平衡，都會有中央政府負(fù)責(zé)“兜底”，這最終會導(dǎo)致養(yǎng)老金支付缺口持續(xù)增大，財政負(fù)擔(dān)越來越重。

三、政府對養(yǎng)老金支付的監(jiān)督責(zé)任

政府對養(yǎng)老金支付的監(jiān)督責(zé)任是指對養(yǎng)老保險管理者的管理及結(jié)果進(jìn)行評審和鑒定，并最大程度地保障被保險人的利益。政府對養(yǎng)老金支付的監(jiān)督主要包括財政監(jiān)督、金融監(jiān)督和審計監(jiān)督［3］。

1.財政監(jiān)督

養(yǎng)老保險實際上就是通過全體社會成員形成一定的基金，實現(xiàn)對老年弱勢成員的收入損失補(bǔ)償，從而達(dá)到保障老年人基本生活的目的。政府對養(yǎng)老保險的監(jiān)督主要是圍繞著養(yǎng)老保險基金的形成、管理和支付而進(jìn)行的。因此，財政監(jiān)督是政府監(jiān)督的主要形式，主要包括:養(yǎng)老保險的發(fā)展是否與國民經(jīng)濟(jì)相適應(yīng);養(yǎng)老保險管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費是否合理;養(yǎng)老保險基金的財務(wù)管理和會計核算。

2.金融監(jiān)督

金融監(jiān)督是指國家金融管理機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老保險管理部門的金融活動是否符合國家金融政策進(jìn)行監(jiān)管。主要包括:養(yǎng)老基金的金融活動是否符合國家金融政策和國家對養(yǎng)老基金特定的金融投資政策;基金運營選項、可行性研究和經(jīng)濟(jì)擔(dān)保等投資過程是否符合規(guī)定;投資收入是否按規(guī)定納入合法賬戶。

3.審計監(jiān)督

審計監(jiān)督是指由專門從事審計業(yè)務(wù)的部門對養(yǎng)老保險基金的財務(wù)收支、養(yǎng)老保險的效益和違反財經(jīng)法紀(jì)的行為進(jìn)行監(jiān)督。養(yǎng)老保險審計是國家審計部門重要的審計項目，主要包括法規(guī)政策性審計、效益審計和財務(wù)審計三個方面。

四、政府對養(yǎng)老金支付的有限責(zé)任

理論上講，政府對不同的社會保障項目承擔(dān)的責(zé)任程度應(yīng)該是不同的，社會救濟(jì)和社會福利是政府對弱勢和特定群體給予的保護(hù)，所以政府應(yīng)該對這兩部分社會保障項目負(fù)完全責(zé)任。而對社會保險來說，它是勞動者自身收入在不同時間的分配和社會成員相互之間的接濟(jì)。因此，包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保險項目具有相對獨立性，政府承擔(dān)有限責(zé)任。

縱觀現(xiàn)代社會保障制度發(fā)展的100多年歷史，可以發(fā)現(xiàn)政府的角色從直接管理者向外部監(jiān)督者轉(zhuǎn)變的趨勢。歐洲社會保障制度建立伊始，政府承擔(dān)著社會保障制度的政策制定者、資金承擔(dān)者和過程監(jiān)督者等責(zé)任，造就了英國和瑞典等國家“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠鐣请S著人口老齡化的加速和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的放緩，這最終造成國家財政負(fù)擔(dān)過重。冰島等歐元區(qū)國家的財政危機(jī)在一定程度上與沉重的社會保障負(fù)擔(dān)有關(guān)。相比之下，美國政府承擔(dān)社會保險責(zé)任的方式主要有稅收優(yōu)惠和外部監(jiān)督，鼓勵社會保險制度市場化的同時，加強(qiáng)法律約束和外部監(jiān)管。而智利、秘魯和新加坡等國家則充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，政府在社會保險制度中承擔(dān)的是制度設(shè)立和過程監(jiān)督的責(zé)任。目前，世界上越來越多國家在社會保險體系中導(dǎo)入市場力量，即使是英國、意大利和德國等傳統(tǒng)福利國家也在嘗試建立名義賬戶，逐漸為國家財政減負(fù)。

對于養(yǎng)老保險，政府應(yīng)該把重心放在培養(yǎng)基金本身的平衡機(jī)制上，政府負(fù)責(zé)彌補(bǔ)缺口，負(fù)擔(dān)制度轉(zhuǎn)軌形成的隱形債務(wù)并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度向養(yǎng)老保險基金注入資金。英國等福利國家的政府承擔(dān)了全部的社會保障責(zé)任，使其財政負(fù)擔(dān)過重，經(jīng)濟(jì)增長乏力，現(xiàn)在想對社會保障制度進(jìn)行改革卻舉步維艱。日本早年過分的福利化使其國家財政負(fù)擔(dān)超負(fù)荷，并且損害了整個社會成員之間的公平性。2010年，冰島和希臘政府的債務(wù)危機(jī)都說明過分的福利化最終會傷害國家經(jīng)濟(jì)的正常運行與增長。反之，養(yǎng)老保險滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，又會影響國民的生活質(zhì)量和社會的穩(wěn)定與和諧。美國、日本和德國政府沒有承擔(dān)全部社會保障責(zé)任，因此現(xiàn)在他們的社會保障對經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響較小。經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展現(xiàn)狀使得目前政府對部分社會保障項目只能承擔(dān)有限責(zé)任，包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障制度需要在國家經(jīng)濟(jì)允許的條件下運行，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度決定了養(yǎng)老金的支付水平。養(yǎng)老金支付水平向上的剛性特點，決定了其最優(yōu)的發(fā)展軌跡，應(yīng)該是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其規(guī)模由小到大、支付水平由少到多地進(jìn)行。

總之，未來政府的養(yǎng)老保險責(zé)任方向需要有所變化，將養(yǎng)老保險改革為“成本最低，效率最高”、政府主導(dǎo)、適應(yīng)性的養(yǎng)老保險體系。目前，中國政府在養(yǎng)老保險制度中尤其要注重兩點:一是要建立養(yǎng)老保險財政預(yù)算，其中包括支付最低養(yǎng)老金、支付轉(zhuǎn)制成本和養(yǎng)老保障體系建設(shè)費用。二是政府要更多地履行間接責(zé)任，締造非政府養(yǎng)老金計劃安全運營機(jī)制，并為其打造運營環(huán)境。主要包括:用稅收優(yōu)惠來鼓勵用人單位履行社會養(yǎng)老保險責(zé)任;制定規(guī)則，激勵和培育養(yǎng)老金市場的發(fā)展;支持個人養(yǎng)老理財規(guī)劃，培養(yǎng)國民的養(yǎng)老理財意識，鼓勵他們建立個人養(yǎng)老儲蓄賬戶。

［1］國立社會保障·人口問題研究所企劃部.社會保險費用的國際比較統(tǒng)計［J］.海外社會保障研究，2009，(169):107.

［2］楊燕綏，閻中興.政府與社會保障——關(guān)于政府社會保障責(zé)任的思考［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2007.75.

［3］申曙光.論國家財政的社會保險職責(zé)［J］.財經(jīng)問題研究，1999，(7):19-22.

［4］邊恕.中國公共養(yǎng)老金隱形債務(wù)研究［M］.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008.164.