我國能源價(jià)格改革的關(guān)鍵點(diǎn)

□ 文/廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任 林伯強(qiáng)

從政府設(shè)定聯(lián)動(dòng)范圍的企業(yè)自主聯(lián)動(dòng)，到由電力企業(yè)根據(jù)市場供需自主調(diào)價(jià)，政府監(jiān)管價(jià)格。這基本上就是一個(gè)價(jià)格市場化過程。

中國目前能源的關(guān)鍵性矛盾是價(jià)格。價(jià)格矛盾直接影響能源供應(yīng)、社會(huì)和諧，能源行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性等等。筆者認(rèn)為，能源價(jià)格改革的關(guān)鍵點(diǎn)是:透明的定價(jià)機(jī)制、透明的能源企業(yè)成本和公平有效的能源價(jià)格補(bǔ)貼；需要尊重定價(jià)機(jī)制，同時(shí)致力于有區(qū)別的、直接的能源補(bǔ)貼設(shè)計(jì)；進(jìn)行有目標(biāo)、有步驟、有時(shí)間表的主動(dòng)漸進(jìn)性改革。

需要透明的定價(jià)機(jī)制

一個(gè)透明合理的能源價(jià)格機(jī)制的關(guān)鍵點(diǎn)是:透明的定價(jià)機(jī)制，透明的能源企業(yè)成本和公平有效的能源價(jià)格補(bǔ)貼。

一個(gè)能源產(chǎn)業(yè)鏈，某個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行計(jì)劃價(jià)格，某個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行市場價(jià)格，理論上是行不通的，現(xiàn)實(shí)中不可持續(xù)。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，三個(gè)環(huán)節(jié)必須兼顧，必須有一個(gè)價(jià)格機(jī)制把產(chǎn)業(yè)鏈連起來。中國仍處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，能源企業(yè)基本是國企，涉及壟斷(電網(wǎng))，能源價(jià)格改革和提價(jià)，盡管有時(shí)是必需的，還可能是為了提高能源效率，為了使今后能有較低的能源價(jià)格。但是，缺乏價(jià)格機(jī)制的政府定價(jià)，對于公眾來說，是一筆糊涂賬。目前每次改革和提價(jià)都演變?yōu)楣┬璧摹安┺摹保鞣搅α康膶Ρ?、公眾的質(zhì)疑，社會(huì)和諧受到很大的影響。透明合理的價(jià)格機(jī)制，可以讓公眾理解合理的價(jià)格和補(bǔ)貼，當(dāng)然，這需要相對透明的企業(yè)成本為前提。

可以鼓勵(lì)國外資本和民營資本參與能源投資。在目前國企一家獨(dú)大和價(jià)格由政府控制的情況下，投資放開還不足以吸引外資和民營進(jìn)入。例如，電力發(fā)電已經(jīng)對外資和民營開放了20多年，我們沒有看見外資和民營的大量進(jìn)入，看到的反而是外資變現(xiàn)退出。除了資金來源，還要提高行業(yè)效率，這就必須要有民營企業(yè)和外資的參與，他們的進(jìn)入會(huì)為能源行業(yè)設(shè)定一個(gè)經(jīng)營底線和必要的財(cái)務(wù)紀(jì)律性。

可以減少能源成本。缺乏價(jià)格機(jī)制的市場扭曲將導(dǎo)致更大的浪費(fèi)和成本，導(dǎo)致今后更高的能源價(jià)格。首先，近期的電荒說明，發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈的煤電矛盾會(huì)導(dǎo)致缺電。能源過剩與短缺都會(huì)給經(jīng)濟(jì)帶來損失，但是短缺的成本遠(yuǎn)大于過剩的成本。比如說，電力短缺的限電有很大的經(jīng)濟(jì)成本，而在發(fā)電裝機(jī)不缺的情況下限電，成本更大。其次，如果發(fā)電企業(yè)走到了需要“集體突圍”尋找其他發(fā)展來盈利，那么，我們面臨的可能是今后更大的行業(yè)矛盾和成本。再者，“計(jì)劃煤”和“市場煤”的差價(jià)導(dǎo)致不穩(wěn)定的電煤契約，難以保證穩(wěn)定的供應(yīng)。中國煤炭運(yùn)輸主要靠計(jì)劃安排，沒有煤炭合同，就很難安排運(yùn)力。只要有差價(jià)，就一定有中介，也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的交易成本。

有利于能源監(jiān)管。能源特性決定政府不會(huì)遠(yuǎn)離能源，但是，政府應(yīng)該盡量選擇市場的辦法接近市場。價(jià)格機(jī)制可以同時(shí)設(shè)計(jì)補(bǔ)貼和稅收，這都是相對市場化的做法。具體地說，政府對能源價(jià)格的監(jiān)管有兩個(gè)重要方面:一是對能源企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的成本和價(jià)格監(jiān)管，二是如果政府認(rèn)為有必要維持相對穩(wěn)定的能源水平，可以運(yùn)用直接補(bǔ)貼，完善補(bǔ)貼機(jī)制的設(shè)計(jì)很重要。大多能源企業(yè)都屬國有，政府可以在相對市場化的稅和補(bǔ)貼上做文章。除了穩(wěn)定透明的價(jià)格機(jī)制，還可以運(yùn)用補(bǔ)貼去補(bǔ)貼消費(fèi)者，這在市場化的發(fā)達(dá)國家是常有的。

有利于市場化改革。如果確立某一價(jià)格機(jī)制，比如說，煤電聯(lián)動(dòng)，從開始時(shí)由政府按照機(jī)制決定聯(lián)動(dòng)，逐漸過渡為由電力企業(yè)自主聯(lián)動(dòng)。從政府設(shè)定聯(lián)動(dòng)范圍的企業(yè)自主聯(lián)動(dòng)，到由電力企業(yè)根據(jù)市場供需自主調(diào)價(jià)，政府監(jiān)管價(jià)格。這基本上就是一個(gè)價(jià)格市場化過程。發(fā)達(dá)國家在能源價(jià)格調(diào)整機(jī)制的很多方面也是這么做的，如燃料調(diào)整機(jī)制。能源改革的關(guān)鍵是建立一個(gè)合理透明的定價(jià)機(jī)制。如何定價(jià)，都離不開加強(qiáng)能源企業(yè)的財(cái)政廉潔和能源效率。

需要主動(dòng)的漸進(jìn)性改革

至少從表面上看，這就是我們常說的漸進(jìn)性改革，符合中國的基本改革策略。但是，漸進(jìn)性改革應(yīng)該可以分成兩種:一種是主動(dòng)的漸進(jìn)性，一種是被動(dòng)的漸進(jìn)性。主動(dòng)的漸進(jìn)性改革應(yīng)該是有步驟、有計(jì)劃、有目標(biāo)的漸進(jìn)改革。主動(dòng)的漸進(jìn)性改革除了目標(biāo)明確，還有時(shí)間要求，一旦確定改革，就堅(jiān)定不移地推行。

但是，中國能源價(jià)格的改革，大多還是屬于被動(dòng)的漸進(jìn)性改革，因?yàn)槎际浅霈F(xiàn)問題才去改，或者矛盾積累過多，或者已經(jīng)到不改革不行了。因?yàn)槊看胃母?，政府都必須充分考慮所有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治風(fēng)險(xiǎn)，才會(huì)確定改革和改革幅度。但是，被動(dòng)的漸進(jìn)性改革是有成本的。

首先，被動(dòng)的漸進(jìn)性能源價(jià)格改革的成本比較大。能源既是生產(chǎn)資料，也是生活資料，現(xiàn)代社會(huì)中，它基本上與所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和居民生活直接相關(guān)，導(dǎo)致了其重要性、復(fù)雜性和敏感性，改革過程中存在和面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題很多。

現(xiàn)實(shí)中，我們的能源價(jià)格改革常常會(huì)因?yàn)楦鞣N社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題而淡化或擱淺。能源價(jià)格成為政府宏觀政策工具的另一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，就使改革因此喪失一些重要機(jī)會(huì)。扭曲必然增加成本，主要是增加可持續(xù)發(fā)展的成本。因?yàn)?，如果沒有可行的能源替代、不反映稀缺和環(huán)境成本的能源價(jià)格政策，將導(dǎo)致能源無效或低效使用，這意味著將來更高的能源價(jià)格，更多的排放，和更大的環(huán)境成本。

其次，被動(dòng)的能源漸進(jìn)性改革的成本還引申出代際問題。能源不可再生的稀缺性和其環(huán)境外部性決定了能源的代際問題非常值得關(guān)注和討論。由于能源的不可再生性導(dǎo)致能源成本將持續(xù)上漲，目前的低能源成本的選擇應(yīng)該是一個(gè)代際的推移。

比如說，由于能源企業(yè)基本國有，我們的確可以通過能源企業(yè)虧損來壓低能源成本，但是，國企的虧損最終需要政府(公眾)買單。也就是說，能源成本不可避免，可以選擇的是:是現(xiàn)在，還是以后買單。

在應(yīng)對環(huán)境問題上，基本上也是這個(gè)道理。因此，能源的代際問題是，下代人的幸福程度往往建立在這代人是否愿意為能源環(huán)境成本負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，一個(gè)可能的解釋是因?yàn)槟茉聪∪焙铜h(huán)境問題都具有外部性，除非政府有作為，當(dāng)代人沒有主動(dòng)承擔(dān)外部成本的動(dòng)力。

能源價(jià)格改革與補(bǔ)貼

某種意義上說，中國能源改革是為了解決能源補(bǔ)貼問題，但是，能源價(jià)格改革和定價(jià)機(jī)制的確立并不排斥能源補(bǔ)貼。

發(fā)展中國家的能源補(bǔ)貼問題，常常是補(bǔ)貼過多和補(bǔ)貼方式不當(dāng)，主要采用壓低能源價(jià)格的消費(fèi)者補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼通常沒有特定目標(biāo)群體，這種補(bǔ)貼降低了能源產(chǎn)品的終端價(jià)格，導(dǎo)致比沒有補(bǔ)貼時(shí)更多的能源消費(fèi)和更大的污染排放。

發(fā)展中國家的能源補(bǔ)貼有其合理性，但是補(bǔ)貼方式需要改革。當(dāng)然，改革必須考慮，取消能源補(bǔ)貼會(huì)對經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境產(chǎn)生什么后果。特別是在發(fā)展中國家，必須考慮取消能源補(bǔ)貼對貧困人群的影響。

政策制定者通常認(rèn)為，取消能源補(bǔ)貼就等同于放棄社會(huì)政策目標(biāo)。其實(shí)不然，改革補(bǔ)貼可以通過更好的辦法實(shí)現(xiàn)某一社會(huì)政策目標(biāo)，并且不會(huì)與其他社會(huì)目標(biāo)沖突。也就是說，我們應(yīng)當(dāng)不斷尋找更有效的方法實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)(如對貧困人群的服務(wù))，而不是僅僅依靠能源補(bǔ)貼。比如社會(huì)保障系統(tǒng)，對于貧困人群來說，它比低能源價(jià)格可能更有效。

另一種方法就是利用減少或取消能源補(bǔ)貼而節(jié)省的資金，直接用于社會(huì)福利項(xiàng)目融資，包括直接增加收入、健康和教育投資等等。

能源補(bǔ)貼改革不是獨(dú)立的，必須將其納入一個(gè)更廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革中。能源補(bǔ)貼改革應(yīng)該與財(cái)政改革齊頭并進(jìn)，建立更完善的能源稅收制度，燃油稅改革就是一個(gè)范例。

從長期來看，競爭有助于減少能源供應(yīng)成本和價(jià)格，減少補(bǔ)貼還必須進(jìn)行市場化改革。關(guān)鍵是，政策制定者應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，能源補(bǔ)貼是解決社會(huì)問題的一個(gè)方法，但不是首要方法，教育、健康和福利政策才是。此外，與收稅一樣，補(bǔ)貼(負(fù)稅)的關(guān)鍵是透明，不透明的補(bǔ)貼不僅使人曲解補(bǔ)貼的用意，還會(huì)使補(bǔ)貼流入不該受補(bǔ)貼的人手中。

改革能源補(bǔ)貼基本上是一個(gè)效率選擇問題，是在短期措施與長期戰(zhàn)略之間如何選擇的問題。我們知道能源稀缺與環(huán)境問題的嚴(yán)重性，但它們的不確定性卻往往使我們不知所措。樂觀主義常常是人們選擇短期措施的借口。問題是，這種樂觀是盲目的。