轉型經濟中產業(yè)政策的有效性研究
——基于我國各級政府利益博弈視角

張 純，潘 亮

（1.上海財經大學 會計與財務研究院，上海200433；2.上海財經大學 會計學院，上海200433）

一、引 言

當前，我國正處于經濟轉型的特殊時期，產業(yè)結構升級成為政府經濟主管部門關注的重點。1978年改革開放以來，根據不同時期的國民經濟發(fā)展特點、各產業(yè)發(fā)展走向以及世界經濟發(fā)展趨勢，我國政府制定了一系列旨在推動產業(yè)結構升級的產業(yè)政策，并通過金融、財稅、法律、行政等手段予以實施。那么，這些產業(yè)政策的實施效果如何，需要我們選取一個合適的視角進行檢驗。

在我國“政治集權、經濟分權”的管理模式下，各級政府的利益導向并不一致，從而對待產業(yè)政策的態(tài)度不盡相同。中央政府著眼于全國，希望通過產業(yè)政策的順利實施來促進地方經濟協調發(fā)展，保證宏觀經濟穩(wěn)步前行。而地方政府在1994年分稅制改革后頻現財政收支問題，亟待拓展收入新渠道，①因而對能夠在短期內推動GDP增長、增加稅收、降低失業(yè)率的行業(yè)青睞有加。為此，地方政府可能對限制這些行業(yè)發(fā)展的政策進行抵制，從而導致產業(yè)政策實施效果不佳，產業(yè)結構升級緩慢。

在分權式治理模式下，地方政府往往傾向于通過重復建設、市場分割等方式而不是與其他地方政府分工協作來發(fā)展經濟（張少軍和劉志彪，2010），而且層級越低的地方政府所控制的國有公司越可能存在過度投資行為（周中勝和羅正英，2011），而這些與中央政府的利益相悖。2003年以來，“工業(yè)重型化”所帶來的高污染、高能耗、低產出等問題始終困擾著中央政府。但隨著科技發(fā)展和進步，以低污染、低能耗、高附加值為顯著特征的高新技術產業(yè)逐漸興起。于是，重化工業(yè)與高新技術產業(yè)成為產業(yè)政策調控的主體。那么，我國各級政府對不同性質產業(yè)政策的態(tài)度如何？政府之間的利益博弈會對產業(yè)政策效果產生什么影響？本文試圖對這些問題進行初步探索，以供政府在制定經濟發(fā)展目標、出臺后續(xù)產業(yè)政策時參考。

二、背景描述、文獻回顧與研究假說

（一）背景描述

產業(yè)政策是國家制定的有關規(guī)劃、干預與誘導產業(yè)形成、發(fā)展與調整的一種宏觀經濟政策（呂汝良等，1995）。近年來，我國的產業(yè)政策體系趨于完善與成熟。具體來看，2004年，國家發(fā)展與改革委員會發(fā)布《當前部分行業(yè)制止低水平重復建設目錄》。2006年，國務院發(fā)布《關于加快推進產能過剩行業(yè)結構調整的通知》。2007年和2009年，國家發(fā)展與改革委員會發(fā)布《關于加快推進產業(yè)結構調整、遏制高耗能行業(yè)再度盲目擴張的緊急通知》和《關于抑制部分行業(yè)產能過剩和重復建設 引導產業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》。

在大力限制產能過剩行業(yè)的同時，中央政府也針對高新科技產業(yè)出臺了一系列鼓勵性政策。例如，2003年，國務院制定《關于進一步實施科技興貿戰(zhàn)略的若干意見》。2005年，國家發(fā)展與改革委員會發(fā)布《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》，提出諸多重點領域與優(yōu)先主題，這些大多與高新科技產業(yè)有關。2010年，國務院又發(fā)布《關于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興行業(yè)的決定》，把節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術等行業(yè)確定為戰(zhàn)略性新興行業(yè)。

（二）文獻回顧

對于產業(yè)政策的有效性，學術界爭論已久。Williams（1993）指出，產業(yè)政策在經濟發(fā)展過程中只能發(fā)揮輔助作用，成熟市場機制的積極作用更大。Noland（1993）證實，日本最緊缺的資源（資金、土地等）未被新興產業(yè)所利用，反而流入了成熟、對政治人物有巨大影響的產業(yè)。從國內研究看，吳昌南（2003）指出，即使中央政府的產業(yè)政策本身合理有效，在具體執(zhí)行方面依然面臨重重困難，主要原因在于地方政府與中央政府的效用函數不可能完全相同。田偉（2007）構建理論模型考察了中國企業(yè)的目標函數與約束條件，模型顯示：地方政府因素是導致中國企業(yè)要素使用低效率的原因，地方政府行為會在一定程度上影響企業(yè)投融資行為。齊建國（2007）分析了2005－2006年中央政府的宏觀經濟調控政策，發(fā)現這些政策并沒有落到實處，地方政府沒有積極響應，甚至逆向行動。他指出，這一現象源于中央政府與地方政府的經濟利益沖突?？梢姡瑖鴥韧庋芯看蠖嘀赋霎a業(yè)政策的效果非常有限，社會資源沒有如政府所愿“合理再配置”。

（三）研究假說

本文研究的產業(yè)政策僅指中央政府（包括國務院、各部委等）下達的全國性政策，具體包括限制性產業(yè)政策與鼓勵性產業(yè)政策兩類，而不包括地方政府制定的區(qū)域性政策。產業(yè)政策的一個重要作用是對社會資源進行再分配，作為企業(yè)生產經營中的必要要素，金融資本無疑會受到政策影響。當前，我國企業(yè)資金主要來自銀行等金融機構，在經濟轉型過程中，產業(yè)政策會對商業(yè)銀行的信貸投入提出相應要求（羅日軍，2006）。具體來說，限制性產業(yè)政策要求銀行收緊相關行業(yè)的信貸，而鼓勵性政策則要求銀行在信貸方面支持相關行業(yè)發(fā)展。與陳冬華等（2010）只考察了借款期限結構相比，本文從借款總量、借款期限和借款利率三個方面探討產業(yè)政策對行業(yè)總體銀行借款的影響?；谏鲜龇治?，本文提出如下假說：

假說1：與其他行業(yè)相比，受產業(yè)政策限制的行業(yè)借款增長率較低，長期借款總量較小，借款綜合成本較高。

假說2：與其他行業(yè)相比，受產業(yè)政策鼓勵的行業(yè)借款增長率較高，長期借款總量較大，借款綜合成本較低。

周黎安（2007）指出，為了獲得政治晉升，地方官員會在經濟上展開競爭，從而形成了“政治錦標賽”。基于此，對于地方政府控制的企業(yè)（以下簡稱“地企”），當限制性產業(yè)政策導致其資金緊張時，地方政府會向地方性銀行或全國性銀行當地分支機構施加壓力，迫使它們給予這類企業(yè)一定貸款額度；對于鼓勵性產業(yè)政策，由于列入鼓勵發(fā)展名錄的大多是高新技術產業(yè)，這個產業(yè)的技術研發(fā)時間長、耗資大，而地方官員的任期相對較短，因而他們沒有動力去扶持高新技術產業(yè)發(fā)展，從而這個產業(yè)獲得銀行借款并不容易。而中央政府控制的企業(yè)（以下簡稱“央企”）則不同，一方面，與地方官員相比，央企高管更傾向于與中央保持步調一致，積極執(zhí)行中央產業(yè)政策；另一方面，央企代表中央形象，在關乎國計民生的關鍵領域占據重要地位，理應積極響應中央產業(yè)政策。此外，從監(jiān)管難易程度看，中央政府對央企的監(jiān)管因層級間隔較少而較容易，對地企的監(jiān)管則因層級間隔和企業(yè)數量較多而較困難。因此，隨著政府層級的增加，產業(yè)政策的有效性會降低?；谏鲜龇治?，本文提出如下假說：

假說3：與央企相比，限制性產業(yè)政策降低地企借款增長率的效應較弱，而且隨著政府層級的降低而不斷減弱。

假說4：與央企相比，鼓勵性產業(yè)政策提高地企借款增長率的效應較弱，而且隨著政府層級的降低而不斷減弱。

三、研究設計

（一）樣本選取

本文選取2003－2010年滬深兩市A股公司作為研究對象。在檢驗假說1和假說2時，與陳冬華等（2010）以行業(yè)／五年計劃為觀測單位不同，本文以行業(yè)／年為觀測單位。這是因為自2003年以來，我國產業(yè)政策發(fā)布較密集，以行業(yè)／年為觀測單位能夠更全面地考察政策效應。此外，與陳冬華等（2010）僅僅分析了受產業(yè)政策鼓勵的行業(yè)不同，本文還關注受產業(yè)政策限制的行業(yè)，其原因在于：（1）受產業(yè)政策限制的大多是產能過剩行業(yè)，而我國經濟產能過剩現象自2003年以來愈加嚴重，從國民經濟安全角度出發(fā)，應考察產業(yè)政策對這類行業(yè)的影響；（2）與受產業(yè)政策鼓勵的行業(yè)相比，受產業(yè)政策限制的行業(yè)占我國國民經濟的主要份額，對國民經濟的影響重大，有必要將其納入研究中。

本文依據以下標準對樣本進行篩選：（1）剔除同時在中國大陸以外上市的公司和發(fā)行B股的公司；（2）在檢驗假說1和假說2時，剔除金融行業(yè)上市公司；②（3）剔除最終控制人為非國有的上市公司；（4）剔除相關數據缺失的上市公司。我們最終得到352個行業(yè)／年觀測值和3 935個公司／年觀測值。本文數據來自CSMAR數據庫。

（二）模型構建與變量定義

為了檢驗假說1和假說2，本文借鑒陳冬華等（2010）構建了如下模型：

其中，j表示行業(yè)，本文中共有44個行業(yè)，j＝1，2，…，44；t表示年份，本文的樣本期為2003－2010年，t＝1，2，…，8。因變量Y分別選取行業(yè)的借款增長率（Y1）、長期借款占當期總資產比重（Y2）以及借款綜合成本（Y3）三個指標。我們設置了P1和P2兩個虛擬變量來反映行業(yè)性質，當屬于國家限制發(fā)展的行業(yè)時，P1取1，否則取0；當屬于國家鼓勵發(fā)展的行業(yè)時，P2取1，否則取0。限制發(fā)展行業(yè)還是鼓勵發(fā)展行業(yè)的確定標準如下：2003－2005年，如果某行業(yè)在“十五”規(guī)劃或中央各部委下發(fā)的政策文件中被提及需要鼓勵發(fā)展，則屬于國家鼓勵發(fā)展行業(yè)；如果在中央各部委下發(fā)的政策文件中被提及需要限制發(fā)展，則屬于國家限制發(fā)展行業(yè)。2006－2010年的行業(yè)確定方法類似。模型（1）中各變量定義和解釋變量系數預期符號見表1。

表1 模型（1）中各變量定義與解釋變量系數預期符號

為了檢驗假說3和假說4，本文構建了如下模型：

其中，Zit為公司i在t年的借款增長率。借鑒夏立軍和方軼強（2005）的分類規(guī)則，我們設置了OW1－OW4四個虛擬變量來反映企業(yè)的最終控制人性質。模型（2）中各變量定義和解釋變量系數預期符號見表2。

表2 模型（2）中各變量定義與解釋變量系數預期符號

四、實證結果分析

（一）描述性統(tǒng)計分析

表3給出了模型（1）中各變量的描述性統(tǒng)計結果。從中可見，行業(yè)的借款增長率均值為13.2%，長期借款占總資產比重均值為4%，借款綜合成本均值為7%，國家產業(yè)政策限制發(fā)展和鼓勵發(fā)展的行業(yè)分別占樣本行業(yè)總數的15%和32%。表4給出了模型（2）中各變量的描述性統(tǒng)計結果。從中可見，公司的借款增長率均值為14.3%，國家產業(yè)政策限制發(fā)展和鼓勵發(fā)展的公司分別占樣本公司總數的11%和53%。

表3 模型（1）中各變量描述性統(tǒng)計

表4 模型（2）中各變量描述性統(tǒng)計

（二）多元回歸分析

表5給出了模型（1）的回歸結果。在列（1）中，P1的系數顯著為正，表明產業(yè)政策限制發(fā)展行業(yè)的借款增長率沒有降低，反而有所提高，這與預期恰好相反。在列（4）和列（7）中，P1的系數均不顯著，表明限制性產業(yè)政策對特定行業(yè)的借款期限結構和借款成本沒有顯著影響。而P2的系數在列（2）和列（5）中均顯著為正，在列（8）中為負（雖不顯著）。

列（3）、列（6）和列（9）同時考慮了國家限制性和鼓勵性兩類產業(yè)政策。在列（3）中，P1和P2的系數均顯著為正，而且P2的系數大于P1，表明國家鼓勵發(fā)展行業(yè)的銀行借款增長較快；在列（6）中，P2的系數顯著為正，而P1的系數不顯著，表明只有國家鼓勵發(fā)展行業(yè)的長期借款占總資產比重較高；在列（9）中，P1和P2的系數均不顯著，表明產業(yè)政策對行業(yè)借款成本沒有顯著影響。

上述結果表明，銀行對國家限制發(fā)展的行業(yè)并沒有收緊信貸，這些行業(yè)反而獲得了較多借款，從而無法證明假說1。而國家鼓勵發(fā)展的行業(yè)確實獲得了較多借款，而且長期借款占總資產比重也較大，但借款綜合成本并沒有顯著降低?？梢?，鼓勵性產業(yè)政策對特定行業(yè)的融資行為產生了一定積極影響，從而證明了假說2。

表5 模型（1）回歸結果

表6給出了模型（2）的回歸結果（限于篇幅，只列示了觀測變量結果）。在列（1）中，P1的系數顯著為正，表明國家產業(yè)政策限制發(fā)展企業(yè)的借款增長率沒有降低，反而有所提高，這與表5結果一致。OW1的系數顯著為正，表明與央企相比，地企的借款增長率較高。交叉項P×OW1的系數顯著為正，表明與央企相比，限制性產業(yè)政策對降低地企銀行借款增長率的效應較弱，從而證明了假說3。列（2）－列（4）檢驗了隨著政府層級的增加，限制性產業(yè)政策的有效性是否降低。在列（2）中，OW2的系數不顯著，交叉項P×OW2的系數也不顯著，表明限制性產業(yè)政策對省企和央企的影響沒有顯著差異。而列（3）和列（4）顯示，與央企相比，市企和縣企的銀行借款增長率較高，表明限制性產業(yè)政策對它們的影響效應較弱，從而進一步證明了假說3。

列（5）顯示，P2的系數顯著為正，表明國家產業(yè)政策鼓勵發(fā)展企業(yè)的借款增長率較高；OW1的系數也顯著為正，表明與央企相比，地企的借款增長率較高；交叉項P×OW1的系數為負，但不顯著，表明鼓勵性產業(yè)政策對央企和地企的影響效應沒有顯著差異。列（6）－列（8）中交叉項系數也均為負，但不顯著，表明隨著政府層級的增加，鼓勵性產業(yè)政策的有效性沒有降低。上述結果無法證明假說4。

表6 模型（2）回歸結果

（三）穩(wěn)健性檢驗

本文的樣本期為2003－2010年，跨越“十五”和“十一五”兩個時期，而在不同的經濟發(fā)展階段，中央政府的產業(yè)政策導向可能發(fā)生重大轉變，因此有必要將樣本分為兩個時段分別進行考察。為此，本文將樣本分為2003－2005年和2006－2010年兩個子樣本，分別對模型（2）進行回歸分析，結果與表6基本一致（限于篇幅，回歸結果未報告）。這表明在“十五”和“十一五”期間，產業(yè)政策對企業(yè)借款的影響效應具有一貫性。

五、結 論

本文基于我國各級政府利益博弈的視角對不同性質產業(yè)政策的有效性進行了深入分析。研究發(fā)現：（1）國家產業(yè)政策限制發(fā)展行業(yè)的借款增長率沒有降低，反而有所提高，而且在借款期限和借款成本方面與其他行業(yè)不存在顯著差異，表明在信貸方面，限制性產業(yè)政策并未發(fā)揮應有作用；而鼓勵性產業(yè)政策的實施效果則較理想，有效提高了行業(yè)的借款增長率和長期借款占總資產比重，但對借款成本沒有產生影響。（2）即使受到中央產業(yè)政策的限制，地方政府仍會給予被其控制且與當地經濟增長聯系緊密的行業(yè)較高的借款額度。（3）政府層級會對產業(yè)政策的有效性產生影響，市級政府和縣級政府控制的國家產業(yè)政策限制發(fā)展企業(yè)的借款增長率高于央企，表明出于自身利益考慮，層級較低的地方政府往往對中央政府“陽奉陰違”，從而產業(yè)政策的實施效果較差。而省、市、縣政府控制的國家產業(yè)政策鼓勵發(fā)展企業(yè)的借款增長率則與央企不存在顯著差異。

可見，產業(yè)政策的性質會影響地方政府執(zhí)行政策的力度。產業(yè)政策能否有效作用于實體經濟，需要在執(zhí)行層面加強監(jiān)督，建立完善的政策反饋機制。同時，要想讓產業(yè)政策真正落到實處，中央政府必須改革地方官員的考核標準與升遷機制，以緩和我國各級政府之間激烈的利益博弈；否則，產業(yè)政策的有效性會降低，不利于國民經濟的持續(xù)健康發(fā)展。

注釋：

①分稅制改革后，“土地財政”大行其道，土地出讓金成為地方政府的主要收入來源。此外，不少地方政府沒有充分考慮當地資源稟賦特點，而大肆招商引資，以擴大稅源、增加收入。

②在行業(yè)分析時沒有剔除金融行業(yè)。

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