我國公共服務(wù)領(lǐng)域“國退民進(jìn)”之路——從風(fēng)險(xiǎn)角度進(jìn)行的分析

□徐恬恬 [南京大學(xué) 南京 210093]

一、研究背景

20世紀(jì)70年代以來，西方國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入滯脹時(shí)期，在公共服務(wù)領(lǐng)域也出現(xiàn)眾多問題。各國缺乏充足的財(cái)力來保證公共品的提供；政府部門缺乏適應(yīng)新情況的能力來提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率；同時(shí)整個(gè)社會(huì)卻對公共服務(wù)產(chǎn)生了新的要求。在這樣的背景下，隨著新公共管理思潮的發(fā)展，公共服務(wù)市場化逐漸成為西方各國行政改革倍受青睞的可選擇的改革策略之一，并取得了顯著的成效。

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的國際浪潮，中國政府順應(yīng)時(shí)代潮流的發(fā)展，也啟動(dòng)了公共服務(wù)市場化改革方案。早在2001年，國家計(jì)委就發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》，指出“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)”。2002年，又要求放寬電信、金融、教育等行業(yè)的市場準(zhǔn)入。近年來我國政府的公共服務(wù)市場化改革已經(jīng)開始了一定的嘗試。但由于認(rèn)識、經(jīng)驗(yàn)和條件的制約，我國公共服務(wù)市場化發(fā)展得比較緩慢，市場機(jī)制的引入還相當(dāng)不足。如何讓民營資本真正參與到公共服務(wù)建設(shè)、提供中來，讓公共服務(wù)領(lǐng)域真正能實(shí)現(xiàn)市場化，從而提升公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，是本文想要探討的問題。

二、文獻(xiàn)綜述

一直以來，學(xué)界對于政府提供公共服務(wù)的職能范圍是有爭議的。由于公共服務(wù)的公共性和社會(huì)效益，它天然有著被政府提供的必然性。但是更多的學(xué)者認(rèn)為，市場力量也可以參與到公共服務(wù)甚至是公用事業(yè)的提供中去。通過對相關(guān)文獻(xiàn)的查閱，筆者將目前的研究分為這樣幾個(gè)部分。

（一）從政府角色角度提出公共服務(wù)市場化的必要性

公共選擇學(xué)派認(rèn)為政府也會(huì)出現(xiàn)失靈，如尋租及腐敗等。他們指出要重新突出市場的價(jià)值，政府要將其不該做的、做不好的事都交給市場來完成，通過市場化或民營化，在公共部門之間引入競爭機(jī)制，重構(gòu)政府官員的激勵(lì)機(jī)制，把政府承擔(dān)的公共事務(wù)更多地采取合同外包的方式進(jìn)行，讓多個(gè)部門之間就提供同一項(xiàng)服務(wù)展開競爭，以提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

新公共管理理論認(rèn)為公共部門和私營部門之間的管理沒有實(shí)質(zhì)性的差異，在私營部門實(shí)施過的、被證明是行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法同樣也適用于公共部門。因此完全可以將私營部門采取的管理方法、激勵(lì)機(jī)制等運(yùn)用到公共部門中去。他們主張“政府的政策職能與管理職能分離”，即政府只掌舵，而不劃槳。

治理理論則強(qiáng)調(diào)，傳統(tǒng)的對公用事業(yè)絕對的市場治理和絕對的政府治理都不可取，應(yīng)根據(jù)公用事業(yè)不同產(chǎn)業(yè)的特征，采用多元化的治理方式。

同時(shí)，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者也指出，由于政府財(cái)政能力有限，實(shí)行公共服務(wù)市場化是減輕政府負(fù)擔(dān)的必由之路。比如李招忠指出，公共服務(wù)成本高、效率低、質(zhì)量差是世界各國政府遇到的共同難題，而減輕政府難以承受的財(cái)政壓力則必然的成為公共服務(wù)市場化的一個(gè)巨大驅(qū)動(dòng)力。遲福林、丁元竹等學(xué)者強(qiáng)調(diào)，在我國政府轉(zhuǎn)型的情況下需要強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能并發(fā)揮民間組織在公共服務(wù)中的獨(dú)特作用。

（二）從服務(wù)對象等角度提出公共服務(wù)市場化的可行性

從公共服務(wù)外包參與對象的角度而言，有學(xué)者認(rèn)為，對于一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及供水等自然壟斷類公共物品，政府可通過合同承包、特許經(jīng)營等方式，委托市場營利組織經(jīng)營。而純公共物品或少數(shù)人群需要的特殊服務(wù)卻是非營利組織所擅長的方面。

盛洪、張曙光認(rèn)為，在公用事業(yè)這樣具有自然壟斷特性的行業(yè)也可以引入市場機(jī)制，以民營替代公營具有效率優(yōu)勢，民營化改革會(huì)提高中國公用事業(yè)的整體水平。劉厚金指出，私營部門為了在日趨激烈的競爭中求得生存和發(fā)展，會(huì)在組織結(jié)構(gòu)、管理技術(shù)、方法等方面不斷創(chuàng)新。社會(huì)公眾通過市場能夠得到多樣化的選擇機(jī)會(huì)，獲得更有效的公共服務(wù)，充分滿足個(gè)性化的需要。李朝祥認(rèn)為，私人企業(yè)在不斷的發(fā)展中，實(shí)力不斷壯大，自身素質(zhì)也不斷提升，有能力、有資質(zhì)參與政府項(xiàng)目。

另有學(xué)者認(rèn)為，即使是社會(huì)保障等基礎(chǔ)領(lǐng)域，也可以引入私人資本的力量，比如美國就是一個(gè)很典型的補(bǔ)缺型保障國家，人們更多的投身市場，購買商業(yè)保險(xiǎn)以解決自己的后顧之憂。

（三）對公共服務(wù)市場化的質(zhì)疑

歐文·休斯曾經(jīng)說過，“市場化為公共服務(wù)帶來了希望，但是也隨之帶來了困難。不應(yīng)把它看成是一種包治百病的靈丹妙藥”[1]。在西方發(fā)達(dá)國家，公共服務(wù)改革的理論自提出起，對其的質(zhì)疑和爭論從沒停止過。反對的觀點(diǎn)主要集中在：

首先，并不是所有的公共部門都適合“民營化”和“社會(huì)化”。提供純公共物品的部門，例如國防部門、軍事部門等等都不適合讓私人資本參與其中，而監(jiān)獄是否適合民營化仍是爭論中的話題。

其次，市場化與效率提高之間并不存在著必然的關(guān)聯(lián)。私人資本參與到公共服務(wù)提供中來，可能是通過尋租或者因?yàn)榕c政府官員有關(guān)系而成功取得“通行證”。民營化并不一定能提高效率，反而可能低速低質(zhì)。

第三，民間機(jī)構(gòu)自身逐利性決定它不可能將公眾利益放在第一位。民間機(jī)構(gòu)作為投資者，它投資于公共設(shè)施與服務(wù)追求的是對未來收益的一種預(yù)期值。對于那些公益性與市場性并存的公共服務(wù)投資，它首先考慮的自然是市場收益性。故會(huì)出現(xiàn)民間資本投資的高效率是建立在整個(gè)社會(huì)的效率損失基礎(chǔ)之上的情況。

以西方國家公共服務(wù)市場化的實(shí)踐為例，在效用凸現(xiàn)的同時(shí)，非法競爭、欺詐顧客、逃避責(zé)任等弊病也充分暴露出來。必須清醒地認(rèn)識到，市場化是一種有效改善公共服務(wù)的重要舉措，但它不能解決公共服務(wù)的所有問題。

從文獻(xiàn)綜述可以看出，目前國內(nèi)外對公共服務(wù)市場化的研究都已有了一定的理論基礎(chǔ)，并在國內(nèi)外已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但是，目前的研究缺乏我國公共服務(wù)領(lǐng)域中私人力量參與率的實(shí)證數(shù)據(jù)，而且我國的公共服務(wù)領(lǐng)域并未真正放開，如何打破政府限制，讓政府放心地將項(xiàng)目移交給私人，仍是值得研究的問題。

三、中國公共服務(wù)市場化改革現(xiàn)狀

我國并非沒有進(jìn)行過公共服務(wù)市場化的嘗試，比如天津、南京等地都在公共交通服務(wù)領(lǐng)域引入私營公司，打破政府一統(tǒng)天下的格局，給消費(fèi)者更多的選擇權(quán)，促進(jìn)公共服務(wù)的效率與公平。我國也已開始逐步放寬對國內(nèi)民營企業(yè)及外商直接投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的限制，進(jìn)行BOT（Build-Operate-Transfer）等項(xiàng)目融資方式的試點(diǎn)、推廣。如福建省泉州市的名流實(shí)業(yè)股份有限公司率先在國內(nèi)開創(chuàng)了國內(nèi)民營資本投資國家基礎(chǔ)設(shè)施的先河，通過采用BOT投資方式與市政府授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)合資，建設(shè)泉州刺桐大橋，投資主體在經(jīng)營大橋30年后將全部設(shè)施無償移交給泉州市政府。

但總體而言，我國在公共服務(wù)領(lǐng)域的放開程度依然不夠，很多完全可以放開的領(lǐng)域基本沒有放開。經(jīng)過對數(shù)據(jù)的搜集和整理，我國目前的社會(huì)投資在公共服務(wù)領(lǐng)域的參與度可以分成這樣幾種情況：

（一）有些領(lǐng)域社會(huì)投資額有所增長，但是與政府投資相比差距很大

如表1所示，從2004年到2008年，我國鐵路建設(shè)投資在不斷增長，且增長幅度比較顯著。相應(yīng)的，政府投資和社會(huì)投資額都在不斷增長之中，社會(huì)投資所占的比例逐年遞增。這一方面顯示出社會(huì)力量對公共領(lǐng)域參與度的深化，一方面也表現(xiàn)出政府仍舊保持著絕對的控制地位，社會(huì)資本投資與政府投資存在著不小的差距。

表1 我國鐵路基本建設(shè)投資（億元）

（二）有些領(lǐng)域社會(huì)投資額基本持平，所占比例較為穩(wěn)定

公路同樣是準(zhǔn)公共物品的一種，對國民的生活具有重要的作用。公路建設(shè)存在很大的公共服務(wù)放開、進(jìn)行公私合作的空間。如圖1所示，在2006年到2010年間，我國的公路建設(shè)取得了長足的發(fā)展，投資額不斷增加。但是在不斷增加的公路建設(shè)投資額中，依舊是政府占了大頭，社會(huì)投資的比重基本沒有變化。

圖1 2006年～2010年公路建設(shè)投資圖

正如表2所示，在這五年間公路投資建設(shè)總額不斷增加的同時(shí)，中央政府和地方政府的投資比例也有所增長，而社會(huì)投資的比重剛開始有所減少，后來又出現(xiàn)回升，總體表現(xiàn)出平穩(wěn)的態(tài)勢，基本可以視為沒有變化。表2顯示出在公路建設(shè)方面，對社會(huì)投資的重視度不大，只是基于政策的要求或者其他的考慮，給了社會(huì)投資很小的、基本固定的發(fā)展空間。

（三）有些領(lǐng)域社會(huì)投資額不增反降，所占比重有所縮減

在圖2中可以看出，我國的水利投資額在逐年遞增，且遞增幅度較大。在每年的投資額中，依舊是政府部門的投資占絕大部分，而社會(huì)投資部分基本可以忽略不計(jì)。

表2 公路建設(shè)投資比重表

圖2 2005年～2009年 水利固定資產(chǎn)各方投資圖（億元）

表3列出了在水利固定資產(chǎn)建設(shè)方面，從2005年至2009年政府、外資、國內(nèi)貸款、社會(huì)投資及其他領(lǐng)域投資額及社會(huì)投資比重的情況。從數(shù)量上看，社會(huì)投資額不斷減少，與總體投資額不斷增加的趨勢相悖；從比重上看，社會(huì)投資所占比重也在不斷縮減。

綜上所述，在以上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，社會(huì)總投資額都是在逐年增加，其中，來自于民間的資本投資額也有所增長，但與政府投資相比較仍有不小的差距，民間投資占總投資額的比例基本持平甚至有下降趨勢。當(dāng)然，這些數(shù)據(jù)并不能完全證明我國公共服務(wù)市場化過程失效，但在一定程度上說明很多領(lǐng)域的放開程度不夠，私營資本的參與不力。這不利于市場化的推進(jìn)，不利于提升公共服務(wù)的效率，降低服務(wù)成本。

表3 2005年～2009年水利固定資產(chǎn)各方投資額明細(xì)（億元）

四、國外公共服務(wù)市場化改革——以英國為例

E·S·薩瓦斯曾把公共服務(wù)市場化歸納為政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)助、憑單制、自由市場、志愿服務(wù)、自我服務(wù)等十種形式[2]。西方各國的市場化改革也基本采取一種或幾種這樣的模式。以英國為例，有這樣一些值得借鑒之處：

（一）根據(jù)不同服務(wù)的特點(diǎn)采取相應(yīng)準(zhǔn)入政策——“市場檢驗(yàn)”原則

一般而言，競爭會(huì)刺激服務(wù)提供者降低成本，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，提高服務(wù)水平。公共服務(wù)領(lǐng)域具有一定的特殊性，競爭的引入雖然有利于消費(fèi)者享受較低價(jià)格，但過多的供給者進(jìn)入則會(huì)影響規(guī)模經(jīng)濟(jì)，反而增加生產(chǎn)成本。英國政府采用“市場檢驗(yàn)”原則，審視當(dāng)時(shí)的公共服務(wù)活動(dòng)，判斷其是否能夠私有化：不能通過私人機(jī)構(gòu)完成的，就必須明確活動(dòng)的性質(zhì)、范圍、服務(wù)水平和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；可以由私人機(jī)構(gòu)參與完成的，就采用競爭招標(biāo)的方式，使私人機(jī)構(gòu)有與公共機(jī)構(gòu)同等的競爭機(jī)會(huì)；對必須由政府提供的服務(wù)，則讓公共機(jī)構(gòu)之間展開競爭，讓公民擁有選擇權(quán)。如英國政府在燃?xì)夥?wù)領(lǐng)域，頒布“石油和燃?xì)夥ā睂⒍嘣偁帣C(jī)制引入石油開采和燃?xì)馍a(chǎn)領(lǐng)域，同時(shí)成立煤氣辦公室對燃?xì)馐袌鲞M(jìn)行規(guī)制；而在燃?xì)夤芫W(wǎng)服務(wù)中，仍舊保持了壟斷運(yùn)營[3]。

市場檢驗(yàn)原則效果比較顯著，1991年到1993年間，共有389個(gè)項(xiàng)目參與了市場檢驗(yàn)，私人部門獲得了價(jià)值8.85億英鎊的合同；相關(guān)工作平均成本降低了25%，每年為政府節(jié)約一億多英鎊的資金。

（二）保護(hù)新進(jìn)入者，促進(jìn)有效競爭

在準(zhǔn)入放開之后，必然有新的服務(wù)提供者進(jìn)入這些領(lǐng)域，但新進(jìn)入者的實(shí)力與原來的壟斷者相比有差距，難以展開有力競爭。公共服務(wù)需要巨額投資，新進(jìn)入者必須籌集大量資本，逐步建立并擴(kuò)展其業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這些對新進(jìn)入者提出了很大的挑戰(zhàn)，需要政府對之進(jìn)行相應(yīng)的保護(hù)。英國政府鑒于此，在放松準(zhǔn)入管制的領(lǐng)域，針對新進(jìn)入者制定了保護(hù)性的政策，限制競爭者數(shù)量。比如1983年，英國政府宣布在通信行業(yè)實(shí)行雙寡頭壟斷政策，在七年內(nèi)只有英國電信公司和莫克瑞電信公司擁有經(jīng)營全國性通訊網(wǎng)絡(luò)的特權(quán)，這起到了保護(hù)當(dāng)時(shí)還比較“幼小”的新進(jìn)入者即莫克瑞公司的作用。

（三）多種模式并行，大力推動(dòng)公共服務(wù)市場化

1.合同出租。即政府在不擴(kuò)大行政規(guī)模、不增加財(cái)政支出的情況下，用合同的形式，將競爭機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，通過投標(biāo)者的競爭和履約行為，將原先政府壟斷的公共物品的生產(chǎn)、提供權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營公司或者非營利組織等，政府則用稅收購買承包商提供的公共服務(wù)，政府的職責(zé)主要是依據(jù)合同對其進(jìn)行監(jiān)管。合同出租方式擴(kuò)大了政府供給公共服務(wù)的財(cái)源，增強(qiáng)了技術(shù)力量，降低了服務(wù)的提供成本，提高了效率以及顧客的滿意度。從各種數(shù)據(jù)來看，合同出租比政府直接供給降低成本約20%～30%[4]。

2.公私合作。指政府以特許或其它的形式吸引中標(biāo)的私人公司參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供某項(xiàng)服務(wù)。在政府規(guī)制下，私營公司通過面向消費(fèi)者的價(jià)格機(jī)制來實(shí)現(xiàn)投資的回報(bào)。公私合作通常包括特許經(jīng)營和共同生產(chǎn)兩種方式。在特許經(jīng)營中，政府通過出讓一定期限的經(jīng)營權(quán)的形式吸引私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)或是提供某種公共服務(wù)，私人部門通過向使用者收費(fèi)來獲得投資回報(bào)，政府保留價(jià)格監(jiān)督和核準(zhǔn)的權(quán)力。而共同生產(chǎn)是指政府部門與企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、非政府組織形成項(xiàng)目性的單一的或多元的伙伴關(guān)系，共同推進(jìn)公共事務(wù)。比如，民眾配合政府清理城市垃圾等。

通過英國政府的努力，公共服務(wù)市場化取得了一定的成效：電信領(lǐng)域，資費(fèi)下降，服務(wù)質(zhì)量有所提升；水利方面，英國水價(jià)當(dāng)時(shí)成為歐盟最低且水質(zhì)得到改善（表4）；燃?xì)庑袠I(yè)，價(jià)格明顯下降；電力行業(yè)，不僅電力價(jià)格下降了約三分之一，還得到了950億英鎊的收入。

綜觀國外公共服務(wù)領(lǐng)域市場化改革歷程，有這樣幾個(gè)共性：首先是有限度的放松政府規(guī)制，在鐵路、航空、電力等領(lǐng)域允許企業(yè)競爭性經(jīng)營，對自然壟斷行業(yè)仍舊由政府主導(dǎo)。第二是建立完善的法律法規(guī)基礎(chǔ)。比如英國就出臺(tái)《燃?xì)夥ā贰峨娏Ψā返?，讓法律成為改革的先?dǎo)。第三是加強(qiáng)政府對私營企業(yè)的監(jiān)督和管理，盡可能弱化私營企業(yè)天生逐利性帶來的一系列弊端。

表4 1990年～1991年及2001年～2002年英國水利改革效果

五、從風(fēng)險(xiǎn)角度分析中國公共服務(wù)領(lǐng)域難以市場化的原因

在西方的公共服務(wù)市場化改革如火如荼進(jìn)行并取得一定成效之時(shí)，中國也在90年代就發(fā)出了放開市場準(zhǔn)入、支持民營資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的呼吁。但直到今天，我國公共服務(wù)領(lǐng)域基本還是保持政府或者大型國企壟斷經(jīng)營的局面，很少見到私營資本的參與。很多學(xué)者已經(jīng)指出，因?yàn)檎ＷC自身的部門利益，私營資本的參與可能會(huì)給既得利益者造成一定的損失。從另一角度而言，正是因?yàn)楣卜?wù)領(lǐng)域的特殊性，私營資本的參與可能帶來一系列風(fēng)險(xiǎn)，甚至結(jié)果與初衷背道而馳?；谶@樣的考慮，本文從風(fēng)險(xiǎn)視角出發(fā)，從準(zhǔn)入-過程-結(jié)果三個(gè)階段分析我國政府遲遲不能有力推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域市場化的原因。

（一）準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)——中國的私營資本有沒有準(zhǔn)備好？

西方的市場化改革之所以比較順利，與他們較為成熟、完備的市場體系分不開。西方各國市場機(jī)制已經(jīng)比較完善，運(yùn)行規(guī)則明確，也能保證較為公平、有效的競爭，在放開準(zhǔn)入后，熟諳市場運(yùn)行規(guī)則和消費(fèi)者心理的各企業(yè)能夠較快適應(yīng)、有效參與并展開有力競爭。

中國雖然市場經(jīng)濟(jì)也在不斷發(fā)展，但跟西方相比還有很大差距。在一般的市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)性、基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用，政府職責(zé)主要在于彌補(bǔ)市場機(jī)制所帶來的不足，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行。由于目前我國仍處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不完全，并不能生硬照搬西方國家公共服務(wù)市場化的模式，否則就會(huì)帶來政府與市場的雙重失靈風(fēng)險(xiǎn)。

另外，我國的私營資本發(fā)展不夠成熟，力量較為薄弱，與一直經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè)的大型國企相比，仍舊有不小的差距。公共服務(wù)一般都具有投資額高、回報(bào)周期長的特點(diǎn)，一般的私營企業(yè)難以承受；即使私營企業(yè)力量足夠雄厚，在進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域、進(jìn)行前期建設(shè)投資之后，為了保證能夠在其中立足并盈利，必須在價(jià)格、服務(wù)上保持優(yōu)勢，這也需要后期的資金支持。中國民間私營資本的力量能否達(dá)到這樣的要求，還是一個(gè)未知數(shù)。而不夠完善的市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、力量不夠強(qiáng)大的私營資本，必然會(huì)使得公共服務(wù)領(lǐng)域放開之后面臨一系列的風(fēng)險(xiǎn)，也讓政府在放開準(zhǔn)入之時(shí)有所顧慮。

（二）過程風(fēng)險(xiǎn)——如何劃清政府與私人負(fù)責(zé)的界限？政府監(jiān)管職能如何保證履行？

在放開市場準(zhǔn)入、允許私營資本參與公共服務(wù)提供之后，又要面對這樣的考驗(yàn)：政府與私人的責(zé)任界限容易模糊、交叉甚至沖突，如何保證二者有效合作？在合作過程中，容易出現(xiàn)“尋租”、“黑箱操作”等現(xiàn)象，政府的監(jiān)管職能是否能夠有效履行？也就是說，在公共服務(wù)提供過程中，需要考慮到政府尋租風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管不力風(fēng)險(xiǎn)、私營資本建設(shè)不力等風(fēng)險(xiǎn)。

首先，私營資本參與到公共服務(wù)提供中來，可能是通過尋租或者因?yàn)榕c政府官員有關(guān)系而成功取得“通行證”。比如我國的公共服務(wù)招標(biāo)缺乏嚴(yán)格的法律進(jìn)行制約和調(diào)節(jié)，也沒有嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督，以至于經(jīng)常無法嚴(yán)格區(qū)分資金管理與資金使用的不同部門，導(dǎo)致出現(xiàn)違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。在政府部門與私人資本共享提供公用事業(yè)而產(chǎn)生利益的“大蛋糕”時(shí)，政府很可能會(huì)包庇私人力量的行動(dòng)。

其次，市場化由于其自身的不確定性、信息不對稱性以及人的有限理性的影響，改革在給政府帶來機(jī)遇的同時(shí)也使其面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。在市場化改革中一般會(huì)使用服務(wù)外包、公私合作等幾種模式，但是因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)的缺乏、觀念的制約，常常不能很好地劃清政府職責(zé)和企業(yè)責(zé)任的界限，政府仍舊會(huì)插足、干涉企業(yè)負(fù)責(zé)的部分，影響項(xiàng)目的推進(jìn)。

再次，西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)過幾百年的發(fā)展，形成了比較健全有效的民主監(jiān)督，為公開、公平、公正的公共服務(wù)市場化奠定了制度基礎(chǔ)。而中國仍處在從人治向法治轉(zhuǎn)變的歷史時(shí)期，民主監(jiān)督制度尚不健全，尚未建立公開、公平、公正的招標(biāo)投標(biāo)制度，也沒有嚴(yán)格的審計(jì)制度，相關(guān)法律法規(guī)還需要進(jìn)一步規(guī)范。據(jù)國家有關(guān)部門對78個(gè)國家的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，真正實(shí)行公開招標(biāo)投標(biāo)的只有5%，有95%的項(xiàng)目招標(biāo)失靈。在這種體制下，從事公共服務(wù)市場化改革就很難避免“暗箱操作”[6]。這很容易使公共服務(wù)市場化成為國有資產(chǎn)流失的一個(gè)新“黑洞”，導(dǎo)致公共服務(wù)的成本更高，效率更低，質(zhì)量更差。

市場化是將提供公共服務(wù)的職責(zé)交給企業(yè)，把企業(yè)推向市場，政府只起宏觀調(diào)控和資產(chǎn)監(jiān)管的作用。當(dāng)然，這部分企業(yè)應(yīng)當(dāng)是具備自我經(jīng)營能力的，而且在這些領(lǐng)域依舊要由國家掌握控股權(quán)，并對經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。然而政府的管理和監(jiān)督經(jīng)常無法做到嚴(yán)格有效。

目前參與公共服務(wù)的市場主體、社會(huì)主體的動(dòng)機(jī)、能力、資源和質(zhì)量有很大差異，這些差異很容易造成市場秩序的紊亂，也不利于政府的監(jiān)管。政府部門自身也存在履行合同的風(fēng)險(xiǎn)。在一些地區(qū)，政府部門為了盡可能地加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不考慮自己履行合同的能力，或者一些政府官員因政績的需要而大搞基礎(chǔ)建設(shè)，忽略與之相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)水平和納稅人的承受能力，盲目與私營企業(yè)簽署合同，結(jié)果造成合同無法履行，給私營企業(yè)帶來巨大損失[7]。

（三）結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)——市場化的風(fēng)險(xiǎn)，質(zhì)量、效率的保證

公共服務(wù)領(lǐng)域市場化也會(huì)帶來這樣的風(fēng)險(xiǎn)：私營資本參與提供公共服務(wù)不一定更有效率，也不一定提升服務(wù)質(zhì)量。市場化與效率提高之間并不存在必然的關(guān)聯(lián)。

首先，私營機(jī)構(gòu)自身的逐利性決定它不可能將公眾利益放在第一位。對于公益性與市場性并存的公共服務(wù)投資，私營機(jī)構(gòu)首先考慮的自然是市場收益性。以西方國家公共服務(wù)市場化的實(shí)踐為例，在效用凸現(xiàn)的同時(shí)，非法競爭、欺詐顧客、逃避責(zé)任等弊病也充分暴露出來。

其次，由于我國市場經(jīng)濟(jì)下的法律法規(guī)還不健全，市場秩序還不規(guī)范，在公共服務(wù)的市場化過程中，如果生產(chǎn)者完全以營利為價(jià)值取向，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，按照市場競爭的法則提供公共服務(wù)項(xiàng)目，經(jīng)營者可能會(huì)過多地偏重于那些獲利多、風(fēng)險(xiǎn)小的服務(wù)項(xiàng)目，從而導(dǎo)致公共服務(wù)的供給失衡，損害社會(huì)弱勢群體的利益，還有可能引發(fā)新的利益分配不均，損害社會(huì)公平。

六、對策建議

（一）完善市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，壯大民間資本力量

加快發(fā)展我國的市場經(jīng)濟(jì)，促使民間資本力量不斷發(fā)展是做好公共服務(wù)市場化的根本之道。通過完善市場經(jīng)濟(jì)立法，加強(qiáng)對市場秩序的指導(dǎo)和監(jiān)管，爭取讓市場中的各個(gè)主體發(fā)展得更為成熟。在政策允許的空間下，在較為有序的良性市場競爭環(huán)境下，民間資本力量容易得到長足的發(fā)展，有利于他們形成更為完善的管理體系和管理理念，使得政府能夠較為放心地放開市場準(zhǔn)入。

（二）明確政府與企業(yè)在各合作模式中的不同職責(zé)劃分

在市場化過程中，政府需要將承擔(dān)的部分公共職能交由市場主體行使。政府可通過稅費(fèi)減免、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等多種形式，鼓勵(lì)、引導(dǎo)民間組織廣泛參與基本公共服務(wù)，把某些公益性、服務(wù)性、社會(huì)性的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)給具備一定條件的非營利組織。在此基礎(chǔ)上，通過嚴(yán)格立法、做好各項(xiàng)制度安排，保證政府在公私合作中的管理和指導(dǎo)作用，或者可以通過第三方進(jìn)行監(jiān)督，以減少尋租行為。

（三）切實(shí)履行政府的監(jiān)管職能，保證公共服務(wù)有效提供

公共服務(wù)市場化過程中，政府必須有意識地轉(zhuǎn)變職能。新的政府責(zé)任框架應(yīng)當(dāng)包括這樣幾個(gè)方面：一是在市場化和社會(huì)化的改革過程中，必須切實(shí)強(qiáng)化政府的管理監(jiān)督責(zé)任，不能借故推卸，否則就是失職。二是由非政府主體承擔(dān)的公共服務(wù)項(xiàng)目，按照權(quán)責(zé)一致原則，政府、市場主體、社會(huì)主體都應(yīng)當(dāng)對各自分擔(dān)的責(zé)任負(fù)責(zé)，并互相監(jiān)督。三是政府應(yīng)當(dāng)更多地向公共服務(wù)對象負(fù)責(zé)，重視公眾對公共服務(wù)的評價(jià)認(rèn)可程度，并將其提到足以影響政府公共服務(wù)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的獎(jiǎng)懲任免的高度，這樣可激勵(lì)政府公共服務(wù)部門更加關(guān)注改進(jìn)服務(wù)，真正對公共服務(wù)負(fù)起責(zé)任[7]。

（四）完善公眾參與的渠道和途徑

無論是政府通過購買提供公共服務(wù)，還是經(jīng)營企業(yè)通過收費(fèi)來支撐公共物品或服務(wù)的生產(chǎn)，這些資金都是來源于納稅人的支付或直接消費(fèi)者的支出。公眾是公用事業(yè)物品或服務(wù)的最終消費(fèi)者，這些產(chǎn)品或服務(wù)與居民的生活水平、生活質(zhì)量息息相關(guān)。所以作為消費(fèi)者，公眾應(yīng)當(dāng)對物品或服務(wù)的數(shù)量、規(guī)模和質(zhì)量做出評價(jià)，有利于使政府或企業(yè)提供公共物品或服務(wù)的活動(dòng)真正置于社會(huì)監(jiān)督之下，為保證服務(wù)的充分、優(yōu)質(zhì)和有效的供給形成有效制約。為了擴(kuò)大公民參與途徑和范圍，必須推進(jìn)信息公開制度建設(shè)，完善信息發(fā)布制度，加強(qiáng)公眾評核制度、投訴熱線或?qū)＞€回復(fù)投訴等制度的建設(shè)。

公共服務(wù)市場化是建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的必經(jīng)之路，現(xiàn)在政府面對的并不是要不要市場化的問題，而是如何真正把部分公共服務(wù)的職責(zé)交給市場，履行好自身的監(jiān)管職責(zé)，在市場化過程中既不能一下子放得過寬，也不能停留在原地踏步。應(yīng)從立法與行政兩方面入手，建立良性運(yùn)行機(jī)制，走出一條適合并能夠促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路。

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