長三角海關監(jiān)管模式創(chuàng)新對港口物流生產(chǎn)力促進作用研究

廖日卿 黨文濤

年5月24日，國務院正式批準實施《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》（以下簡稱“《規(guī)劃》”），明確了長江三角洲地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位，即“亞太地區(qū)重要的國際門戶、全球重要的現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)中心、具有較強國際競爭力的世界級城市群”，其中，“全球重要的現(xiàn)代服務業(yè)中心”定位是首次提出。《規(guī)劃》將“發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)”由上海擴大到了長三角，這一區(qū)域整體的產(chǎn)業(yè)升級迫在眉睫，也將給長三角的發(fā)展注入更大的動力。

隨著國家對長江三角洲地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位、區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)增長和港口規(guī)模的逐漸擴大，給長三角地區(qū)各港口提出了一個新的課題：同處一個港口群，如何發(fā)揮集聚效應，提高運行效率，尤其在長三角地區(qū)擁有大量民營中小企業(yè)的條件下，如何創(chuàng)新和改革海關監(jiān)管模式，給長三角港口群物流生產(chǎn)力帶來更大促進作用，從而促進現(xiàn)代服務業(yè)和現(xiàn)代制造業(yè)的發(fā)展。從“服務經(jīng)濟、促進發(fā)展”的海關層面而言，長三角各口岸海關創(chuàng)新管理方法，改革監(jiān)管模式，整體提升服務，打造長三角“大通關”平臺，優(yōu)勢互補，共同發(fā)展是勢在必然的。

一、港口物流生產(chǎn)力的衡量及影響因素

港口物流是特殊形態(tài)下的綜合物流體系，是作為物流過程中的一個無可替代的重要節(jié)點而存在的，完成整個供應鏈物流系統(tǒng)中基本的物流服務和衍生的增值服務。

港口物流生產(chǎn)力主要包括集裝箱吞吐能力、港口現(xiàn)代化設施裝備能力，電子口岸通關能力，自由貿易區(qū)與保稅區(qū)開發(fā)能力，商流、物流、信息化、資金流服務能力，港口現(xiàn)代化管理能力等等。這些能力的提升，不僅僅依靠港口自身良好的軟硬件設施，更多的是需要現(xiàn)代口岸的軟環(huán)境施設，其中尤以海關首當其沖。正如聯(lián)合國貿易與發(fā)展會議秘書處所認為的，港口的功能升級換代體現(xiàn)在三個方面，一是傳統(tǒng)裝卸業(yè)務；二是工業(yè)服務，如增值服務等；三是商務、信息和分運功能。這三個方面除傳統(tǒng)裝卸業(yè)務外，都要求在港區(qū)內或毗鄰港區(qū)建立相應的專門服務區(qū)（如海關），從而有效地適應來自全球的運輸鏈的各個環(huán)節(jié)并加以整合，成為無縫對接的一體。

二、海關監(jiān)管改革導向

近年來，各地都在推行“關檢合作”，簡化通關流程。以上?？诎稙槔?，相繼推行“5+2”通關工作制和電子口岸信息化通關等服務舉措，加大與長三角、長江流域和中部六省口岸城市大通關合作，但短期內對便捷通關企業(yè)優(yōu)先，并不是所有企業(yè)都能享受到這一服務。

珠三角海關在區(qū)域海關管理制度中也作了不少研究和實踐工作。2005年，深圳海關在關區(qū)工作會議上提出，在海運口岸新一輪通關作業(yè)改革，是今后的一項重點工作。該項改革的目的是全面整合海運口岸通關監(jiān)管資源，優(yōu)化資源配置，提升海運口岸通關效率和監(jiān)管效能。該項改革關鍵是要適應 “五個要求”（適應國際海運物流發(fā)展、現(xiàn)代海關發(fā)展戰(zhàn)略、建立綜合監(jiān)管機制、科技電子信息時代、提高行政管理效能的要求），達到“五化目標”（通關作業(yè)信息化、海關管理集約化、物流監(jiān)控電子化、企業(yè)運作規(guī)范化、企業(yè)通關便捷化） ，突出“五項重點”（推行集中查驗、單證提前申報、卡口電子驗放、實行分類管理、強化風險管理）。

2008年，國務院正式批準了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》后，拱北海關成立課題組，研究把推進《綱要》的落實與“優(yōu)化海關監(jiān)管與服務”、構建海關“大監(jiān)管”體系結合起來，創(chuàng)新海關管理模式，以珠三角海關管理的一體化，促進珠三角區(qū)域經(jīng)濟的一體化，應該成為海關推進《綱要》落實的突破口或“抓手”。同樣作為全國經(jīng)濟最為發(fā)達的地區(qū)之一，珠三角海關的理論研究和實踐經(jīng)驗值得學習。

三、海關監(jiān)管模式在港口物流生產(chǎn)力發(fā)展進程中的影響

港口作為重要的物流綜合服務體，服務貫穿于船舶和貨物進出口的全過程。海運口岸在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中的重要性顯而易見，口岸服務的領域迅速擴大，服務的品質向深層次化發(fā)展，通關服務好壞成了衡量海運口岸軟環(huán)境的重要組成部分。發(fā)展港口物流生產(chǎn)力，不僅僅是要提供運輸?shù)纫幌盗凶罨A的服務，還對最根本的貨物通關速度方面提出了高要求。

港口物流生產(chǎn)力發(fā)展是大通關建設中不可缺少的媒介體，整個物流供應鏈的信息集成中心、管理控制中心、物流中心。發(fā)展港口物流生產(chǎn)力與海關監(jiān)管模式創(chuàng)新相結合，簡化通關手續(xù)，倡導人性化的集中辦理相關的單據(jù)，實現(xiàn)“一站式服務”加快物流運作效率，實現(xiàn)港口物流與場站物流對接的無縫化?？诎秲?yōu)勢的發(fā)揮與海關服務水平的提高密切相關。海關要改進監(jiān)管方式，提高工作效率，降低通關成本，方便服務企業(yè)，真正為港口物流業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的通關軟環(huán)境。

四、海關監(jiān)管模式創(chuàng)新

海關監(jiān)管模式創(chuàng)新的重要部分是構建區(qū)域通關一體化的“大通關”體系。“大通關”是口岸各部門、單位、企業(yè)等，采取有效的手段，使口岸物流、單證流、資金流、信息流高效、順暢地運轉，同時實現(xiàn)口岸管理部門有效監(jiān)管和高效服務地結合。它是涉及海關、外經(jīng)貿主管部門、運輸、倉儲、海事、銀行、保險等個國家執(zhí)法機關和商業(yè)機構的系統(tǒng)，其中海關發(fā)揮了重要作用。

2001年10月，國務院辦公廳下發(fā)了《關于進一步提高口岸工作效率的通知》，明確指示“實行‘大通關制度，提高通關效率”。2004年，在全國提高口岸工作效率現(xiàn)場會上，國務院副總理吳儀進一步指示各地、各部門積極推進大通關工作，提高口岸工作效率。

在2002年的全國海關監(jiān)管工作會議上，牟新生署長指出要運用風險管理手段，依靠科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，參與“大通關”改革，全方位推動監(jiān)管工作的改革。

2006年，海關總署黨組成員、副署長龔正在“口岸物流與海關通關改革論壇”上發(fā)表演講“創(chuàng)新海關通關制度 促進國際物流發(fā)展”，提出海關是國際物流管理鏈條中的重要環(huán)節(jié)之一，為順應國際物流需求，海關應事先“三個創(chuàng)新”：一是管理理念創(chuàng)新，致力于建設“智能組合型”的通關模式；二是二是管理制度創(chuàng)新，海關通過全面實行和不斷完善企業(yè)分類管理，加強風險分析監(jiān)控，將風險管理意識融入所有的海關作業(yè)環(huán)節(jié)和部門中等項工作，致力于管理制度的改革和創(chuàng)新；三是管理手段創(chuàng)新，通過改變傳統(tǒng)的手工作業(yè)方式，加大科技投入，大力實行信息化管理，實現(xiàn)了在“管得住”的前提下，確保在口岸環(huán)節(jié)上的“通得快”。

2007年，海關總署黨組成員、副署長孫毅彪指出，區(qū)域通關一體化是指“通過管理理念的一體化、通關模式的一體化、區(qū)域執(zhí)法的一體化、信息技術的一體化和口岸管理的一體化，推動長三角區(qū)域海關管理的現(xiàn)代化進程，努力在長三角營造‘可預見、低成本、高效便利的通關環(huán)境，促進長三角區(qū)域內物暢其流，推動貿易便利化?！?/p>

2006年9月1日，長三角區(qū)域大通關建設協(xié)作機制初步形成，“屬地申報，口岸驗放”新模式在上海、南京、杭州、合肥、武漢、南昌、長沙、成都、重慶、寧波等10個城市推開。新模式將原來的“兩次申報、兩次查驗、兩次放行”變成“一次申報、一次查驗、一次放行”。 為進一步推進“大通關”建設，不斷提高口岸工作效率，促進長三角區(qū)域開放型經(jīng)濟發(fā)展，上海、江蘇、浙江兩省一市政府2007年5月簽署了《長三角區(qū)域大通關建設協(xié)作備忘錄》，決定建立長三角區(qū)域“大通關”建設協(xié)作機制。2008年12月，南京海關與杭州海關簽訂了《關于開展區(qū)域“綜合監(jiān)管”建設合作備忘錄》，提出構建兩地“綜合監(jiān)管”大格局，并通過《合作備忘錄》將這一設想細化成10個部分，涉及通關監(jiān)管、企業(yè)管理、加工貿易、知識產(chǎn)權、緝私等海關主要業(yè)務，將積極探索研究蘇南港口和浙北地區(qū)陸?？崭壑g“港港聯(lián)動”“港區(qū)聯(lián)動”模式，降低企業(yè)物流成本，聯(lián)手實現(xiàn)兩地海關監(jiān)管資源的優(yōu)勢互補，優(yōu)化蘇浙國際物流環(huán)境，推進長三角區(qū)域大通關建設。

五、長三角海關監(jiān)管模式創(chuàng)新對策和建議

（1）進一步落實區(qū)域通關一體化，推進分類通關改革，打造“大通關”體系：通過建立虛擬的長三角通關數(shù)據(jù)平臺、構建長三角海關統(tǒng)一的電子政務平臺以及加快長三角區(qū)域“電子口岸”建設，對區(qū)域內的企業(yè)守法狀況、物流流轉情況、貿易通關狀況和海關監(jiān)管實時數(shù)據(jù)等實行信息聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)共享，依托現(xiàn)代通信技術和物流標記識別技術實現(xiàn)區(qū)域內海關管理“邊界”的無縫對接。應用風險管理技術和手段，根據(jù)企業(yè)守法狀況，對誠信守法企業(yè)的低風險貨物快速驗放，提高通關效率，對高風險貨物實施重點審核和查驗，加強實際監(jiān)管，有利于有效監(jiān)管與高效運作的統(tǒng)一，并帶動海關管理手段的優(yōu)化和關員素質的提高。

（2）呼應 “同城化”發(fā)展趨勢，消除“關區(qū)壁壘”，實現(xiàn)區(qū)內海關執(zhí)法的“同質化”：在長三角區(qū)域內杭州灣跨海大橋等大型基礎設施建設的硬件基礎上，組合港的建設等管理制度的創(chuàng)新基礎上，區(qū)內交通更加便捷，聯(lián)系更加模切，出現(xiàn)了“同城化”的趨勢?！巴腔北厝话殡S著生產(chǎn)要素流動的便利化和社會服務的均等化的要求和趨勢。這對海關執(zhí)法的統(tǒng)一性和規(guī)范性提出了更高要求。

（3）方便區(qū)域內生產(chǎn)要素的有序流動，實行區(qū)內海關管理要素的協(xié)調使用：在不改變企業(yè)性質、投資主體的情況下，應為作價設備、減免稅設備等海關監(jiān)管貨物跨關區(qū)轉移提供便利。此外，在報關資質的管理，在加工貿易的深加工結轉等方面進一步擴大范圍，方便生產(chǎn)要素在區(qū)域內有序流動。除了在政策層面為生產(chǎn)要素有序流動提供便利外，還要在管理層面為這種流動提供支持。特別是要充分發(fā)揮區(qū)內發(fā)達的陸路和水路交通運輸網(wǎng)絡功能，建設區(qū)內暢順高效的轉關運輸監(jiān)管網(wǎng)絡。在區(qū)內海關管理一體化的支持下，實行“需轉即轉、應轉盡轉”，形成主管海關與口岸海關快速高效的轉關運輸管理機制。在區(qū)域內海關機構眾多，作業(yè)不盡統(tǒng)一的情況下，為有效防止“關區(qū)壁壘”和關區(qū)間的工作脫節(jié)，可以通過“工作聯(lián)系單”的形式，實行各關區(qū)之間的工作無障礙銜接。協(xié)調使用海關管理資源，以海關管理的協(xié)同化，促進區(qū)域經(jīng)濟的一體化建設。

（4）強化以上海海關為首的統(tǒng)籌協(xié)調作用，賦予更多的“先行先試”權：促進《規(guī)劃》的落實，需要進一步強化上海海關的統(tǒng)籌協(xié)調作用。一是區(qū)域內海關之間行政管理資源的協(xié)調和整合，二是海關與其他口岸監(jiān)管部門和有關管理部門的協(xié)調配合，特別是與檢驗檢疫部門的協(xié)調配合，直接關系到海關通關監(jiān)管的效率和效能。此外，需要總署賦予區(qū)域內海關“先行先試權”，在不涉及中央事權、總署事權的范圍內，大膽創(chuàng)新，為全國海關今后的改革創(chuàng)新提供經(jīng)驗。

（5）加強政策宣傳和輔導，更加深入、廣泛地融入長三角經(jīng)濟社會的發(fā)展進程：作為對外開放的前沿，長三角聚集了海關特殊監(jiān)管區(qū)域的所有類型，但相關的政策效應還有待進一步釋放。支持和促進《規(guī)劃》的落實，需要區(qū)域內海關進一步加強政策的宣傳和輔導，特別是加強對上述特殊監(jiān)管區(qū)域主管地政府的宣傳和服務，提前介入各特殊監(jiān)管區(qū)域的規(guī)劃、設計和建設，更廣泛、深入地融入當?shù)氐慕?jīng)濟社會的發(fā)展進程，確保特殊監(jiān)管區(qū)域應有的政策效應的充分釋放和輻射。

總之，在長三角戰(zhàn)略定位和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新形勢下，長三角海關應繼續(xù)加大通關監(jiān)管改革力度，在有效監(jiān)管前提下，最大限度地為企業(yè)提供通關便利，降低企業(yè)物流成本，聯(lián)手實現(xiàn)兩地海關監(jiān)管資源的優(yōu)勢互補，不斷為海關監(jiān)管制度的創(chuàng)新注入新的活力，優(yōu)化蘇浙國際物流環(huán)境，促進長三角港口群物流生產(chǎn)力的發(fā)展。

本文系上海生產(chǎn)力學會2011青年學者資助項目