《東北振興“十二五”規(guī)劃》與資源型城市的可持續(xù)發(fā)展

尹 牧，宋冬林.2

(1.吉林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，長春 130012;2.吉林財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，長春 130012)

2007年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，由此資源型城市進(jìn)入由中央政府支持和主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的歷史機(jī)遇期。東北地區(qū)是中國資源型城市密集的地區(qū)，資料統(tǒng)計，東北地區(qū)有30 座資源型城市，其中，資源枯竭城市9 座。這些城市普遍面臨資源枯竭、生態(tài)環(huán)境惡化、職工下崗失業(yè)率高、城市建設(shè)落后等問題，城市轉(zhuǎn)型壓力頗大。

2012年3月發(fā)布的《東北振興“十二五”規(guī)劃》(以下簡稱為《規(guī)劃》)提出，“促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展”，要“健全資源型城市可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制，加快構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)體系，著力解決歷史遺留問題，提升完善城市功能”。這無疑為東北地區(qū)資源型城市可持續(xù)發(fā)展提供了難得的發(fā)展機(jī)遇，也提出了諸多挑戰(zhàn)。

一、《規(guī)劃》為資源型城市可持續(xù)發(fā)展帶來的機(jī)遇

1.《規(guī)劃》提出的“發(fā)揮比較優(yōu)勢，加快培育多元化、多級支撐的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)體系，因地制宜地推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型”為資源型城市產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展指明了方向。長期以來，由于把資源型城市可持續(xù)發(fā)展等同為資源型城市轉(zhuǎn)型進(jìn)而等同為第三產(chǎn)業(yè)對資源產(chǎn)業(yè)的替代，或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的去資源化，各地一哄而起地發(fā)展旅游、金融等第三產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同。此次，《規(guī)劃》明確要求，未來資源型城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型必須遵循“發(fā)揮比較優(yōu)勢”、“因地制宜”的原則，“培育多元化、多級支撐的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)體系”。這不僅有利于指導(dǎo)各地合理規(guī)劃和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，也能夠避免因重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi)，同時也可以減少未來的無序和惡性競爭。

2.《規(guī)劃》提出的“解決歷史遺留問題”為資源型城市指明了可持續(xù)發(fā)展工作的民生重點。下崗職工生活困難、礦山區(qū)生態(tài)地質(zhì)環(huán)境惡化、棚戶區(qū)集中連片等歷史遺留問題是資源型城市為國家作出重大貢獻(xiàn)而支付的沉淀成本。這些問題錯綜復(fù)雜，而又與百姓生活息息相關(guān)，資源型城市轉(zhuǎn)型必須為這些沉淀成本付賬。但實踐中，由于這些問題的歷史性、復(fù)雜性、困難性，以及干部任期制等原因，地方領(lǐng)導(dǎo)和政府缺乏解決歷史遺留問題的動機(jī)和能力，這些問題也成為城市可持續(xù)發(fā)展的最大障礙?！兑?guī)劃》提出要把解決就業(yè)、扶貧、棚戶區(qū)改造、礦山環(huán)境治理等作為可持續(xù)發(fā)展工作的民生重點，既是直面歷史的客觀態(tài)度，也是以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。中央政府必將為解決這些遺留問題出臺具體的意見和措施，這將為改善和提高居民的生產(chǎn)條件、生活環(huán)境提供歷史機(jī)遇。

3.《規(guī)劃》要求的“建立資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制”將為資源型城市可持續(xù)發(fā)展提供制度保障。盡管在各類文件中也要求建立長效機(jī)制，但此次進(jìn)一步明確了包括投入機(jī)制、法律保障機(jī)制和監(jiān)督考核機(jī)制在內(nèi)的具體內(nèi)涵。在投入機(jī)制上除了繼續(xù)建立和完善“兩個機(jī)制”，推進(jìn)資源稅改革以外，還提出了建立資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度。這些機(jī)制的建立和理順為資源型城市破解發(fā)展資金瓶頸、解決民生困難提供了保障。《規(guī)劃》首次提出要制定資源型城市可持續(xù)發(fā)展條例，并通過立法的形式保障資源型城市的可持續(xù)發(fā)展;還提出要將轉(zhuǎn)型成效納入政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價體系。這些長效機(jī)制的建立將為資源型城市可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮持久的動力和保障。

可以看出，《規(guī)劃》為東北地區(qū)的資源型城市可持續(xù)發(fā)展提供了千載難逢的歷史機(jī)遇，必將帶來資源型城市新一輪的發(fā)展熱潮。但資源型城市能否抓住這個機(jī)遇期還面臨諸多制約和挑戰(zhàn)。

二、資源型城市轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)

1.資金不足仍然是可持續(xù)發(fā)展的第一難題。實現(xiàn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展是一個復(fù)雜、長期的系統(tǒng)工程。下崗失業(yè)人員安置與社會保障、生態(tài)環(huán)境治理、棚戶區(qū)改造，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都急需投入大量資金。由于中國現(xiàn)行體制的限制，資源型城市的資金積累能力差，發(fā)展資金嚴(yán)重匱乏。這主要是由于資源型城市中的資源產(chǎn)業(yè)多為中央或省級國有企業(yè)，其管理權(quán)限在中央或省及政府或部門，地方政府無法參與國有企業(yè)的利潤分配。另一方面，現(xiàn)行的財政分成制度使地方稅種少、稅基小，地方政府財政困難。比如，黑龍江省6 座資源型城市中，GDP 占財政收入比重平均只有 44.06%，同期全省的平均值則是55.15%。地方財政收入低無法滿足轉(zhuǎn)型城市改造、就業(yè)安置和環(huán)境恢復(fù)所需的巨額資金需求，制約了城市的可持續(xù)發(fā)展。

2.適應(yīng)企業(yè)成長的環(huán)境建設(shè)滯后，小微企業(yè)發(fā)展困難。企業(yè)是促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的主力軍，只有數(shù)量龐大的企業(yè)群體的興起，才能創(chuàng)造更多的社會財富、更多的就業(yè)崗位，才能培育出更多的財政稅源。雖然企業(yè)的發(fā)展，特別是就業(yè)吸納力強(qiáng)、經(jīng)營靈活的小微企業(yè)應(yīng)該在未來的資源型城市中發(fā)揮更大的作用。而創(chuàng)造適宜于投資創(chuàng)業(yè)的環(huán)境是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的必要條件。然而由于歷史和體制的原因，資源型城市國有企業(yè)的壟斷依然存在，交通、水電等基礎(chǔ)建設(shè)滯后，金融、物流等城市功能不夠完善，政府服務(wù)效率低、市場環(huán)境差等問題普遍存在。這些問題的存在極大制約了私營企業(yè)、小微企業(yè)的誕生和成長。

3.結(jié)構(gòu)性人才短缺制約城市可持續(xù)發(fā)展。知識經(jīng)濟(jì)條件下，人力資本正在取代傳統(tǒng)物質(zhì)資本成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本要素。現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系日益信息化、機(jī)械化，大量的新設(shè)備、新工藝被應(yīng)用于生產(chǎn)實踐，勞動知識技術(shù)含量越來越高，簡單的體力勞動者已經(jīng)不能適應(yīng)這種巨大變化。在資源型城市里，一方面存在大量的下崗失業(yè)職工;另一方面又有大量的企業(yè)崗位招不到適合的管理和技術(shù)人才，城市存在嚴(yán)重的人力資源結(jié)構(gòu)矛盾。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生源于多數(shù)資源型城市由于豐裕資源的擠出效應(yīng)，人力資本投資不足。以黑龍江省為例，6 座資源型城市中，每萬人在校大學(xué)生數(shù)只有128人，而非資源型城市則達(dá)到468 人。實踐中經(jīng)常會遇到這樣的情況，招商的高技術(shù)企業(yè)進(jìn)駐資源型城市轉(zhuǎn)型后，招不到適合的高級人才或高素質(zhì)勞動者，即使招上來的人員也看不懂技術(shù)資料，需要企業(yè)支付大量的崗位培訓(xùn)成本。技術(shù)人才和管理人才短缺往往是資源型城市招商引資的最大障礙。

4.以技術(shù)創(chuàng)新為動力的內(nèi)生性增長機(jī)制尚未建立。創(chuàng)新是城市內(nèi)生增長的原動力，產(chǎn)品和技術(shù)創(chuàng)新對資源型城市的發(fā)展至關(guān)重要:產(chǎn)品創(chuàng)新可以直接提高消費(fèi)者的生活質(zhì)量或其他企業(yè)的投入產(chǎn)出效率，技術(shù)創(chuàng)新有助于突破資源瓶頸。例如，煤礦中對厚煤層采用綜采放頂煤開采技術(shù)可以提高回采率，大慶油田研發(fā)的開發(fā)表外儲層技術(shù)，突破了低貧油層的開采禁區(qū)，相當(dāng)于為大慶增加了一個地質(zhì)儲量7.4 億噸的大油田。此外，技術(shù)創(chuàng)新還有重要的外溢作用。可以說，創(chuàng)新在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的作用無所不在。

新思想的生產(chǎn)主要取決于投入研究的資本和勞動的數(shù)量以及技術(shù)水平，即ΔA=BKβLrAθ(ΔA 表示知識增量，K 表示研發(fā)投入，L 表示勞動力數(shù)量，A 表示知識存量)，研發(fā)投入在創(chuàng)新中具有重要地位。資源型城市地方政府財力不足、研發(fā)投入水平低、研發(fā)力量嚴(yán)重短缺，上述因素都極大制約了城市企業(yè)內(nèi)生增長能力的提高。

三、結(jié)論與政策建議

《規(guī)劃》為東北地區(qū)的資源型城市可持續(xù)發(fā)展提供了難得的歷史機(jī)遇，在此機(jī)遇之下，資源型城市也面臨諸多挑戰(zhàn)。城市經(jīng)營者必須直面挑戰(zhàn)，抓住機(jī)遇，主導(dǎo)和推動城市的可持續(xù)發(fā)展。

1.明確轉(zhuǎn)型目標(biāo)，以科學(xué)態(tài)度引導(dǎo)城市可持續(xù)發(fā)展。明確的目標(biāo)是城市可持續(xù)發(fā)展的根本前提。城市經(jīng)營者必須在比較優(yōu)勢和因地制宜的原則下制定城市發(fā)展的目標(biāo)和定位。(1)在發(fā)展定位上，一個城市的存在不是因為它在國內(nèi)或國際上有多么大的影響力，而在于它是否具有自己的特色，能否為其居民營造一個心情舒暢、生活舒適、有歸屬感的城市。因此，城市經(jīng)營者應(yīng)該從本地的自然資源稟賦、地理區(qū)位和社會人文特色出發(fā)凝練獨特的發(fā)展定位和方向，而不必全部成為國際化大都市。(2)在發(fā)展方向上，未來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一定是本地區(qū)域優(yōu)勢和特色的結(jié)合產(chǎn)物，也是該地區(qū)歷史繼承和創(chuàng)新的產(chǎn)物。(3)這個目標(biāo)一經(jīng)確立就要以規(guī)劃的方式確定下來，演化為一代人或幾代人為之努力的行動。

2.以創(chuàng)新為手段，以科技推動和引領(lǐng)城市可持續(xù)發(fā)展。創(chuàng)新是一個城市發(fā)展的不竭動力，創(chuàng)新既包括技術(shù)的創(chuàng)新，也包括經(jīng)營理念的創(chuàng)新和文化的創(chuàng)新。無論是化解資金難題還是解決歷史遺留問題，都是城市可持續(xù)發(fā)展不可跨越的難題，這些難題歷經(jīng)多年的沉淀積壓，已經(jīng)相互交織、錯綜復(fù)雜，解決這些問題既需要歷史的勇氣，也需要創(chuàng)新的思維和手段:要突破因循守舊的思想、求穩(wěn)怕變的惰性，創(chuàng)新城市經(jīng)營的理念和方法，運(yùn)用創(chuàng)新的思維解決前進(jìn)中的問題;城市要加大創(chuàng)新的投入，有意識地營造鼓勵創(chuàng)新的文化輿論氛圍;積極引進(jìn)高等學(xué)校和科研院所，提升城市科技軟實力;加大科技創(chuàng)新的投入和成果的轉(zhuǎn)化，讓創(chuàng)新成為城市發(fā)展的新動力。

3.以民生為發(fā)展的基本出發(fā)點和落腳點，使全民共享轉(zhuǎn)型成果。城市發(fā)展的根本目的是為居民提供生活舒適、歸屬感強(qiáng)的城市家庭。在這個家庭里大家和睦相處、財富共享、社會和諧。因此，城市發(fā)展要以民為本，要著重解決居民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住困難，提高全民的生活幸福指數(shù)，讓全體市民共享改革發(fā)展成果。這是全部工作的出發(fā)點和落腳點，也是衡量一切發(fā)展成敗的根本標(biāo)準(zhǔn)。

4.加強(qiáng)城市軟實力建設(shè)，為企業(yè)和居民提供優(yōu)質(zhì)的生存生活環(huán)境。一座城市的實力既包括硬實力，也包括軟實力。后者包括城市的文化水平、人文環(huán)境和體制機(jī)制。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，軟實力建設(shè)對城市發(fā)展的影響越來越大，成為城市核心競爭力的一個重要部分。特別是對資源型城市而言，傳統(tǒng)的體力勞動，資源豐裕對教育的擠出，長期生活在臟亂差的環(huán)境中，居民的文化素質(zhì)、道德法律意識、衛(wèi)生習(xí)慣亟待提高。提升市民的文化層次，提高城市居民素養(yǎng)，提煉城市精神，培育城市獨特文化氛圍和傳統(tǒng)，提高政府部門的服務(wù)意識和效率顯得日益重要。為此，城市經(jīng)營者要大力發(fā)展教育和文化建設(shè)，有意識地發(fā)掘城市文化，為市民提供優(yōu)質(zhì)的城市生活。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)以提高行政效率為重點，改革行政管理機(jī)制，為企業(yè)提供良好的政府服務(wù);支持企業(yè)家的創(chuàng)業(yè)，保護(hù)企業(yè)家的財富，形成全民創(chuàng)業(yè)、全民敬業(yè)的良好社會氛圍。

表1 2009年黑龍江省資源型城市市轄區(qū)地方財政收入及其占GDP 比重 單位:億元;%

表2 2009年黑龍江省城市中每萬人高校在校生人數(shù)