教育投入:總量不足與分配不公

田磊

2月初，國(guó)家教育部發(fā)布消息稱，將成立一個(gè)“落實(shí)4%工作辦公室”。這個(gè)教育投入占GDP份額的硬性指標(biāo)，自從1993年被寫入《中國(guó)教育發(fā)展綱要》后，至今已近20年，仍未兌現(xiàn)，兩次信誓旦旦的公開承諾都落了空。

2010年，中央政府在制訂未來10年教育發(fā)展綱要時(shí)，4%又被寫入了最終文本，承諾要在2012年也即本屆中央政府任期的最后一年實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。“這次不能再言而無信了?！比珖?guó)人大常委會(huì)委員、民進(jìn)中央專職副主席朱永新說。

國(guó)務(wù)院似乎也動(dòng)了真格，早在去年8月，財(cái)政部就下發(fā)了詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，提出全面開征地方教育附加、從土地出讓收益中提取10%投入教育等強(qiáng)硬的財(cái)稅政策。

與過往每次承諾不同的是，隨著GDP多年高速增長(zhǎng)，今天，從中央政府到大部分地方政府，大多財(cái)政充盈，以至于每到年底各部門往往要集中突擊一下，才能把手里的錢花出去。可以說，只要中央政府真正下了決心，完成4%的目標(biāo)看起來并不難。

對(duì)于中國(guó)教育來說，這個(gè)極具象征意義指標(biāo)的完成，也將意味著經(jīng)費(fèi)短缺的時(shí)代正在成為過去，但同時(shí)，另一個(gè)更為嚴(yán)峻的問題馬上會(huì)撲面而來。過去的10多年里，被總量不足掩蓋著的是公共教育資源分配的不公，而這或許才是中國(guó)教育更為本質(zhì)的問題。

4%的價(jià)值

在中國(guó)公共財(cái)政決策史上，教育投入占GDP的4%這個(gè)指標(biāo)恐怕是最著名的一個(gè)爭(zhēng)議了。其最初源于1980年代，北京大學(xué)教授厲以寧、北京師范大學(xué)教授王善邁等一批人完成的一項(xiàng)研究報(bào)告。當(dāng)時(shí)，“文革”結(jié)束不久，各領(lǐng)域忙著制訂長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，但對(duì)于決策高層來說，政府教育投入究竟應(yīng)該在國(guó)民生產(chǎn)總值中占多大比例，并沒有可靠的決策依據(jù)。

厲以寧等人經(jīng)過兩年多的深入研究后得出了一個(gè)結(jié)論：按照鄧小平提出的2000年中國(guó)人均GDP達(dá)到800到1000美元標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)時(shí)的實(shí)際匯率計(jì)算，到2000年中國(guó)政府教育支出占GDP的比例應(yīng)該是3.87%。后來又經(jīng)各部門協(xié)商，最終寫入1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》的目標(biāo)是到2000年末達(dá)到4%。

過去的10多年里，目標(biāo)被一拖再拖，幾乎每年全國(guó)“兩會(huì)”上，教育界的代表委員們都會(huì)追問此事，而財(cái)政部的答復(fù)同樣也是多年未變，其中最主要的一個(gè)理由是中國(guó)財(cái)政收入占GDP比重太低，一位財(cái)政部原部長(zhǎng)就曾說，中國(guó)財(cái)政收入占GDP比重較大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家都要低。2010年初，財(cái)政部副部長(zhǎng)丁學(xué)東也表達(dá)了類似觀點(diǎn)：我國(guó)2009年財(cái)政收入占GDP的比重是20.4%，低于各國(guó)平均水平10個(gè)百分點(diǎn)左右，制約了財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重的提高。

不過，在朱永新看來，除了這些之外恐怕還有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)本身的問題?！耙环矫鍳DP的統(tǒng)計(jì)有水分，另一方面，教育經(jīng)費(fèi)本身的統(tǒng)計(jì)辦法也不可靠。”朱永新舉例說，政府本身很多經(jīng)費(fèi)的投入事實(shí)上并沒有納入，比如各級(jí)黨校經(jīng)費(fèi)、公務(wù)員、國(guó)企員工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等等。

有一年全國(guó)“兩會(huì)”，記者碰到一個(gè)GDP過萬億省份主管教育的副省長(zhǎng)時(shí)問他，教育投入4%的目標(biāo)在該省何時(shí)能實(shí)現(xiàn)？“根本就不可能實(shí)現(xiàn)?！彼苯亓水?dāng)?shù)卣f，并給記者算了筆賬，該省GDP過萬億，但省級(jí)可支配財(cái)政才800多億，如果按4%給，那就是400多億，一半都給了教育，其他部門怎么辦？當(dāng)記者追問“是不是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和GDP水分的問題”時(shí)，他嘆了口氣，“這個(gè)不能說”。

在中國(guó)第一經(jīng)濟(jì)大省廣東也存在類似問題，廣東“三來一補(bǔ)”類型的加工企業(yè)多，產(chǎn)值也很大，但和稅收的關(guān)系卻不大，“我們只是領(lǐng)點(diǎn)加工費(fèi)，真正的稅收是在出口到歐美市場(chǎng)那邊形成的，在這種背景下，如果讓廣東也按4%來實(shí)施，顯然不公平?！敝猩酱髮W(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任林江接受《南風(fēng)窗》采訪時(shí)說，在稅收占GDP比重不大的背景下，地方財(cái)政中的大部分又被上繳給省和中央去補(bǔ)貼欠發(fā)達(dá)地區(qū)，怎么去兌現(xiàn)4%的承諾？

不過，在教育界看來，財(cái)政部門和各級(jí)地方政府的說法并非全部站得住腳。最主要的問題就在于，中國(guó)各級(jí)政府存在龐大卻又含混不清的各類預(yù)算外收入，使得紙面上的財(cái)政數(shù)字并不能代表政府的真實(shí)收入，否則怎么解釋每年龐大卻又持續(xù)高速增長(zhǎng)的政府“三公消費(fèi)”以及年底突擊花錢的離譜現(xiàn)象？

21世紀(jì)教育發(fā)展研究院院長(zhǎng)楊東平教授就認(rèn)為，對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的分配實(shí)際是對(duì)價(jià)值的分配，即對(duì)事物重要性的排序。如一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家所言，無論對(duì)于一個(gè)國(guó)家還是對(duì)于一個(gè)家庭來說，錢總是不夠花的，關(guān)鍵看你怎么花。一個(gè)普通農(nóng)婦可以節(jié)衣縮食，甚至舉債供養(yǎng)子女上學(xué)；與之相反，許多政府會(huì)認(rèn)為修大馬路、大廣場(chǎng)是更重要的，這反映出教育的貧困首先是價(jià)值的貧困這樣的基本事實(shí)。

過去的將近20年里，經(jīng)過財(cái)稅體制的多次調(diào)整，從中央到地方，財(cái)權(quán)與事權(quán)倒掛，收入大部分被逐級(jí)拿走，而像辦教育這類事權(quán)則一級(jí)一級(jí)往下壓，到最后由縣級(jí)政府承擔(dān)主要責(zé)任，缺錢的縣級(jí)政府只得號(hào)召人民集資辦學(xué)，農(nóng)民們除了交糧納稅，還要集資辦教育，然后，再花錢把自家孩子送進(jìn)自己集資辦的學(xué)校里去讀書。

可以說，在這種中央集權(quán)式的財(cái)稅體系下，正是億萬國(guó)民額外的教育投入，讓中國(guó)實(shí)現(xiàn)了所謂的“窮國(guó)辦大教育”。中華文明中重學(xué)興教的傳統(tǒng)，在特定階段的政府責(zé)任退場(chǎng)時(shí)，讓文化心理的慣性維系了教育的興盛。從這個(gè)意義上來講，在中國(guó)并不完全透明和精確的財(cái)稅體系中，4%這樣一個(gè)硬性指標(biāo)，或許并不具備多大的財(cái)政考核價(jià)值，卻在很大程度上表征著政府的信用和責(zé)任。

總量充足之后

2012年是本屆中央政府任期的最后一年，對(duì)于4%的目標(biāo)，似乎也下足了決心。國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室專門成立了一個(gè)“落實(shí)4％工作辦公室”；為了保證充裕的資金來源，財(cái)政部廢止了1986年起對(duì)外資企業(yè)免征教育附加費(fèi)的優(yōu)惠制度，內(nèi)外資統(tǒng)一按“三稅”實(shí)際繳納稅額的3%征收教育費(fèi)附加，并要求各地方政府全面開征地方教育附加。此外，從2011年1月1日起，各地方政府要從土地轉(zhuǎn)讓收益中提取10%，用作專項(xiàng)教育資金。

在地方政府層面，多年來發(fā)達(dá)省區(qū)、中央政府和不發(fā)達(dá)省區(qū)之間圍繞考核標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不斷扯皮也暫時(shí)停息了。在1月份召開的地方“兩會(huì)”上，各地政府幾乎都做了明確的承諾，甘肅、陜西等西部省份按照教育投入占GDP4%的目標(biāo)執(zhí)行，而廣東、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則大都選擇拋開“4%”的考核辦法，提出“國(guó)家財(cái)政性教育支出占財(cái)政總支出比例”的目標(biāo)，大都在20%以上。這些承諾如兌現(xiàn)，到2012年底，完成4%的總體目標(biāo)綽綽有余。

如果按照2012年中國(guó)GDP總量超過50萬億計(jì)算，那么，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入將超過2萬億，從總量上講，這是一個(gè)相當(dāng)可觀的數(shù)目。但是，依據(jù)國(guó)際通行的評(píng)價(jià)體系，對(duì)于教育財(cái)政充足性的評(píng)價(jià)，有絕對(duì)充足和相對(duì)充足的概念，一般來說，對(duì)教育體系中的弱勢(shì)群體是否給予了合理的財(cái)政支持，是比總量更為重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

在中國(guó)的具體情境中，這一點(diǎn)尤為突出。當(dāng)中西部很多基層政府仍舊陷在多年前的“普九”債務(wù)泥潭中無法自拔時(shí)，東部發(fā)達(dá)省區(qū)事實(shí)上大部分教育投入已經(jīng)達(dá)到了國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步的財(cái)政投入去向才是最需要研究的問題。

公共教育資源的配置更重要的作用是要促進(jìn)教育公平，使不同社會(huì)階層的人受到教育，實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的、價(jià)值觀的社會(huì)化，特別是使社會(huì)下層人士的子女通過接受教育來改變他們不利的經(jīng)濟(jì)、政治、文化地位，實(shí)現(xiàn)平等、民主的社會(huì)理想。可是在中國(guó)傳統(tǒng)的公共教育資源配置方式中，很難看到配置過程中的效率及公平。

在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，過去的10幾年，在東部富省和西部窮省間，教育水平的巨大落差，除了人們的現(xiàn)實(shí)觀感外，學(xué)界的各類研究報(bào)告都清晰地顯示出，二者之間在教師工資、生均經(jīng)費(fèi)、居民教育負(fù)擔(dān)等最重要的幾個(gè)公平性指標(biāo)上的差距都逐年拉大，生均經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)更是差距高達(dá)數(shù)十倍。中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，一方面一直引起發(fā)達(dá)省區(qū)的怨言，另一方面在教育鴻溝的擴(kuò)大面前，又顯得杯水車薪。

此外，即使是在同一座城市內(nèi)，不同學(xué)校之間的差距也相當(dāng)驚人。以北京為例，在中關(guān)村三小、人大附中等等“權(quán)貴子弟”集中的學(xué)校，不僅政府財(cái)政性經(jīng)費(fèi)保障充足，還與上至中央部委下至北京區(qū)級(jí)單位建立起共建關(guān)系，凝聚了規(guī)模驚人的公共資源，而另外一些打工子弟學(xué)校，在財(cái)政體系中，則往往多一分錢也拿不到。

生均經(jīng)費(fèi)等財(cái)政指標(biāo)的差異直接造成教學(xué)質(zhì)量的懸殊，在獲取高等教育資格的競(jìng)爭(zhēng)中，全國(guó)范圍內(nèi)的省際落差和一省內(nèi)城市和農(nóng)村的差距，近年來都已形成了鮮明的現(xiàn)實(shí)后果，教育不僅沒能成為階層流動(dòng)的通道，反倒加劇了中國(guó)社會(huì)的階層固化。

而在高等教育領(lǐng)域，大學(xué)被分為三六九等，其最重要的區(qū)隔就是國(guó)家財(cái)政投入的多寡。同為公立大學(xué)，排行榜上第一名與第100名獲取的公共教育資助差距往往以百倍計(jì)?！安繉僭盒?、地方院校、民辦高校分別是親兒子、干兒子和野兒子?！敝煊佬抡f，從數(shù)量上來講，地方院校承擔(dān)了人才培養(yǎng)的主要職能，可是得到的公共財(cái)政支持卻極少，即使在“985”、“211”等工程之內(nèi)，撥款也多以學(xué)校來劃分，而不是以學(xué)科，名校拿走了大頭，普通院校雖學(xué)科優(yōu)勢(shì)明顯也難以獲得更多資源。

在一個(gè)真正的公共財(cái)政體系里，政府的教育職責(zé)本該是保障弱勢(shì)地區(qū)和階層的平等受教育權(quán)，負(fù)責(zé)建設(shè)那些最差的學(xué)校，為公平埋單。而中國(guó)現(xiàn)在的情況卻是，政府把最優(yōu)質(zhì)的教育資源全部掌控在手里，卻不愿意花費(fèi)太多精力去為弱勢(shì)群體教育狀況的改善而努力。

這些自上而下、不公正、且早已固化了的公共教育資源分配體系，從根本上形塑著中國(guó)教育的面貌和性質(zhì)，窮人的孩子和富人的孩子越來越不能平等地獲取接受教育的機(jī)會(huì)。在這場(chǎng)轟轟烈烈的“4%運(yùn)動(dòng)”大背景下，如果不改變分配方式，教育資源投入總量越大，教育結(jié)果的不公正只會(huì)越深。

財(cái)政分配的民主化

過去的30多年里，效率優(yōu)先的思維主導(dǎo)了中國(guó)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，教育同樣也不例外。“效率優(yōu)先導(dǎo)致所有教育領(lǐng)域的差距都拉得太大了，這不是能力造成的，而是投入造成的?！敝煊佬抡f，另一方面，教育投入的收益也打大折扣，在沒有競(jìng)爭(zhēng)的體系里追求效率，根本不可能有真正的效率。

在他看來，高等教育的效率應(yīng)當(dāng)引入社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)，但中國(guó)的現(xiàn)實(shí)卻是，政府包攬高等教育，大量教育財(cái)政投入高等院校，擠壓了本該屬于基礎(chǔ)教育的投入，而在教育規(guī)律中，對(duì)于一個(gè)國(guó)家來說，錢越往基礎(chǔ)投，顯然才會(huì)收益越大。

2009年袁貴仁擔(dān)任教育部長(zhǎng)后，教育公平成了中國(guó)教育政策制訂最主要的價(jià)值取向，但是，教育財(cái)政投入的機(jī)制和結(jié)構(gòu)并沒有得到本質(zhì)改變。依靠行政命令或許能夠保障某個(gè)數(shù)字政績(jī)的實(shí)現(xiàn)，卻無法扭轉(zhuǎn)教育結(jié)果的失衡。這其實(shí)也正是多年來中國(guó)教育改革步履蹣跚的根源之一。

在2010年新一輪教育改革大綱的制訂過程中，教育決策的科學(xué)性、各級(jí)政府責(zé)任分擔(dān)的平衡性、公共教育資源分配的民主化、教育資金投入的監(jiān)管和績(jī)效考核等等更為根本的問題并未真正進(jìn)入決策者的視野。

在國(guó)外，預(yù)算資金的分配是各利益集團(tuán)公開博弈的過程，政府教育經(jīng)費(fèi)的決定是這個(gè)博弈過程的結(jié)果。北京師范大學(xué)經(jīng)管學(xué)院袁連生教授說，在中國(guó)，按《預(yù)算法》的要求，是人民代表大會(huì)決定的。但《預(yù)算法》沒有得到很好執(zhí)行，也缺乏各種利益相關(guān)者公開博弈的平臺(tái)，政府教育經(jīng)費(fèi)實(shí)際上是黨政首長(zhǎng)決定的。

上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付教育經(jīng)費(fèi)的分配，以及本級(jí)政府向?qū)W校分配資金，基本上由財(cái)政部門的官員決定，規(guī)則和過程不透明，隨意性很大，只有政府內(nèi)部的少數(shù)人清楚，公眾甚至連分配的資金總額、有什么樣的項(xiàng)目、各個(gè)地區(qū)獲得了多少資金的信息都無法得到。

在執(zhí)行層面，更是問題重重。2007年全國(guó)“兩會(huì)”上，在回答教育界政協(xié)委員們對(duì)完不成4%目標(biāo)的追問時(shí)，時(shí)任財(cái)政部教科文司司長(zhǎng)趙路就說，在中國(guó)現(xiàn)行的五級(jí)政府結(jié)構(gòu)中，各級(jí)教育責(zé)任不明確，資金下不去，下去了效果也不會(huì)好。在他看來，教育投入的問題是一個(gè)機(jī)制建設(shè)問題，而目前中國(guó)并沒有一個(gè)完善可行的體制。

1996年開始實(shí)施的《教育法》規(guī)定，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比例和財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)比例要隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提高，政府教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，保證生均經(jīng)費(fèi)、生均公用經(jīng)費(fèi)和教師工資的增長(zhǎng)。

但是，由誰(shuí)來承擔(dān)這些財(cái)政責(zé)任？法規(guī)只籠統(tǒng)提到“國(guó)家”或“各級(jí)人民政府”，也從未有文件提及誰(shuí)來監(jiān)督責(zé)任落實(shí)。在一個(gè)有五級(jí)政府的國(guó)家，這種責(zé)任主體缺位的法律法規(guī)顯然是無法執(zhí)行的。事實(shí)上，每一年，從中央政府到各級(jí)地方政府，《教育法》規(guī)定的各項(xiàng)增長(zhǎng)指標(biāo)落實(shí)不了的情況比比皆是，教育財(cái)政投入沒有完成預(yù)算規(guī)定的情況也時(shí)常出現(xiàn)，但從未有哪一級(jí)政府或政府官員承擔(dān)過責(zé)任，受到過處罰。

多年來，在中國(guó)教育財(cái)政投入的問題上，行政命令和法律約束在很多時(shí)候都是雙重失效的。一輪又一輪的教育改革，提出過許多美好的價(jià)值目標(biāo)，但其背后卻沒有一個(gè)民主、透明、科學(xué)的財(cái)政體系支撐，因而總是流于空談。當(dāng)我們真正不差錢的時(shí)候，中國(guó)教育需要的是一個(gè)系統(tǒng)革新的機(jī)會(huì)，否則日益增多的投入只會(huì)加深業(yè)已存在的不公，而教育離其本源價(jià)值則會(huì)越來越遠(yuǎn)。