淺談國庫集中收付制度改革

王娜娜

摘要：進入二十一世紀以來，我國財政管理體制進行了一系列的改革。其中，國庫集中收付制度的改革是規(guī)模比較大、力度比較強的改革之一。2001年國務(wù)院選擇了部分單位進行改革試點，2002年又進一步擴大試點范圍，之后在全國全面推行。國庫集中收付制度改革已進行了十年的時間，理論界出現(xiàn)了研究的熱潮，實踐中也取得了一定的成效，但是，改革的內(nèi)容本身以及改革的實施進程中都存在著一些不容忽視的問題，本文就從這個角度進行探討，提出改進意見。

關(guān)鍵詞：國庫集中收付制改革

1 國庫集中收付制度相關(guān)內(nèi)容介紹

國庫集中收付制度是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的現(xiàn)代國庫管理制度。其中，國庫單一賬戶體系包括國庫單一賬戶、預算外資金財政專戶、財政零余額賬戶、預算單位零余額賬戶和特設(shè)專戶五個賬戶；資金繳撥方式為國庫集中收付，集中收的方式分直接繳庫和集中匯繳兩種，集中付的方式分為財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種。這種財政資金的管理制度能夠克服劃撥資金制度造成大量資金沉淀、資金監(jiān)督脫離使用、國家無法進行財政資金的控制等不足，是一種改革的進步。

2 國庫集中收付制度改革存在的問題

2.1 設(shè)計上有缺陷

國庫集中收付制度的改革固然收效不錯，但也有美中不足，有一部分就體現(xiàn)在制度本身的設(shè)計上。一是為防止資金沉淀而設(shè)計的零余額賬戶“只能出不能進”，這就使得一些由于技術(shù)問題等造成的一些多付款項涉及到退回時，無法退回零余額賬戶，一些代理銀行就只能暫時掛在臨時性賬戶，等待相關(guān)處理。這樣就造成了一段時間的資金失控，存在一定的風險；二是制度中設(shè)計了國庫單一賬戶和預算外財政資金專戶分別來核算預算內(nèi)資金和預算外資金。預算外資金實行專戶核算、“收支兩條線”的管理?？雌饋眍A算外資金管理上合情合理，規(guī)則嚴密。實際上，由于預算外資金是不納入財政預算的，設(shè)置了這種性質(zhì)的資金就會使得國庫不能全面掌握財政資金，這種性質(zhì)資金的存在就為某些單位或個人謀取私人利益創(chuàng)造了條件。

2.2 實施中遇阻礙

新制度的使用不可避免的會遇到來自各方面的阻力。無論是財政部門還是基層單位，都對新制度的實施存在抵制心理。國庫集中支付的方式使得財政部門成為承擔任務(wù)的核心，它在支付過程中擁有更高權(quán)利，直接面對供應(yīng)商或者核實授權(quán)支付的資金用途，任務(wù)重，責任大。另外，基層單位在新制度中減少了與財政資金的接觸，心理上認為其本單位的“活動資金”減少，當然對改革存有戒心。

2.3 實踐中漏洞多

新制度的理論規(guī)定和實踐操作存在一定的差距。主要表現(xiàn)在：一是預算單位零余額賬戶提現(xiàn)金額過大。用于財政授權(quán)支付的預算單位零余額賬戶對于一些小額零散的支付可以提取現(xiàn)金。但實際工作中，有些單位提現(xiàn)額度大，頻率高，使得資金用途的透明度受到影響。二是預算外資金實行“收支兩條線”的管理，但是有些預算外資金又是規(guī)定可以直接留歸基層單位使用，形成基層單位的“預算外資金收入”和“財政專戶返還收入”的一部分。也就是說不是所有的預算外資金都是先收到專戶，再從專戶支用，所以就給某些基層單位可乘之機。

2.4 運行中內(nèi)控弱

國庫集中收付制改革的實施需要強有力的內(nèi)部控制，但是歷來財政資金運動的管理內(nèi)部控制相對來說都是薄弱的。例如國庫集中收付制度規(guī)定零余額賬戶在代理銀行開設(shè)，零余額賬戶是“當日先付，當日后收”，代理銀行就要在支付時“當日先付”，即先墊付支付款項，但在實際操作過程中，很多代理銀行并不能先行墊付，而是等到財政資金到賬后才支付，這與新制度本身的規(guī)定相背而馳，當然不能達到預定效果。

2.5 相關(guān)配套改革不夠

新制度的實施需要其他相關(guān)配套改革的輔助。比如說缺乏財、稅、庫、行四者之間的聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)，不能對一些支付實行實時的審核和監(jiān)控。再比如說財政部門下達授權(quán)支付額度的依據(jù)與中國人民銀行撥款的依據(jù)是不同的，這樣就造成了潛在的清算風險的存在。

3 對國庫集中收付制度改革的建議

3.1 增強調(diào)研，關(guān)注制度后續(xù)完善

新制度要完善，需要在運用過程中不斷接受反饋，進行改進。國庫集中收付制度改革自2001年實施以來，出現(xiàn)問題很多，但是只是在理論探討中反映出來，并沒有見到相關(guān)的后續(xù)補充改革。相關(guān)部門應(yīng)該增強這方面的調(diào)研，可以成立專門的調(diào)研小組，推進后續(xù)的改善措施，使得制度得到補充和改善。

3.2 強化意識，積極推進制度改革

推進國庫集中收付制度改革是提高財政資金使用效率、利國利民的一項舉措。所以，無論是財政部門還是基層單位，都應(yīng)該更新觀念，摒棄個體短期利益，從長遠角度出發(fā)，積極推進制度改革。另外，相關(guān)部門應(yīng)加強學習和宣傳，從意識上，為制度改革鋪平道路。

3.3 創(chuàng)造條件，建設(shè)相關(guān)軟件系統(tǒng)

首先，建立財、稅、庫、行四者之間的聯(lián)合信息網(wǎng)絡(luò)，完善國庫集中收付信息處理；其次，建立軟件系統(tǒng)對收付資金實行動態(tài)監(jiān)控，加強資金管理規(guī)范性；再次，結(jié)合各基層人行、財政部門、稅務(wù)部門以及代理銀行的要求，拓展現(xiàn)有系統(tǒng)的功能，升級系統(tǒng)軟件，提高信息化使用效率。

3.4 防范風險，加強內(nèi)部控制建設(shè)

一方面建立健全內(nèi)部控制體系，尤其在資金支付方面，建立有效的制衡機制，提高資金的使用效率，防止資金濫用；一方面制定透明的資金支付程序，加強監(jiān)管制度，同時，將預算外資金全部納入預算內(nèi)，加強控制，不留死角，特殊事項進行特殊審批處理。

3.5 全面實施，推進相關(guān)配套改革

一是對《財政資金支付管理辦法》等相關(guān)制度規(guī)定進行盡快的修訂和補充，并適當結(jié)合地方反饋意見，制定適應(yīng)地方實際的配套改革；二是加快部門預算、政府采購等其他改革的進程，使得國庫集中收付制度的改革能充分利用相關(guān)改革的成果，逐步建立完善的聯(lián)合服務(wù)機制。

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