政府應(yīng)做保護(hù)傘

黃祺

人人深受“被問(wèn)候”之?dāng)_，但又只能無(wú)奈接受——這是當(dāng)前社會(huì)個(gè)人信息泄露的尷尬現(xiàn)狀。

我們常被各種陌生人“問(wèn)候”：

先生，您位于某某路的房子需要出售嗎？

女士，恭喜您成為新媽媽?zhuān)罱陴B(yǎng)育方面是否遇到問(wèn)題？我們的某某品牌奶粉，專(zhuān)門(mén)針對(duì)……

小姐您好，我們了解到您是經(jīng)常出差的商務(wù)人士，最近我們公司推出了一款保險(xiǎn)產(chǎn)品，非常適合向您這樣的……

更加危險(xiǎn)的是以詐騙為目的的“問(wèn)候”電話(huà)，已經(jīng)給無(wú)數(shù)受害者帶來(lái)財(cái)產(chǎn)損失，甚至生命安全的威脅。我們不得不擔(dān)憂(yōu)這些熱情“問(wèn)候”背后的問(wèn)題：個(gè)人信息通過(guò)各種渠道被廣泛泄露，每個(gè)人都快要變成“透明人”。

盡管今年以來(lái)公安部門(mén)重拳打擊個(gè)人信息販賣(mài)現(xiàn)象，也有重大案件成功偵破，但個(gè)人信息泄露并沒(méi)有得到有效遏制，各種受害案件層出不窮。

在發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟社會(huì)，個(gè)人報(bào)案、商業(yè)誠(chéng)信、政府管理編織蛛網(wǎng)般保障體系，維護(hù)個(gè)人信息安全。當(dāng)下中國(guó)社會(huì)，如果個(gè)人報(bào)案、商業(yè)誠(chéng)信尚需培養(yǎng)，那么，政府高壓管理，則成為保護(hù)個(gè)人信息安全的最重要防線(xiàn)。

“房嬸”事件啟示

“房嬸”風(fēng)波，給個(gè)人信息泄露現(xiàn)象添加了一個(gè)耐人尋味的注腳。

不久前，一則“廣州城建退休領(lǐng)導(dǎo)李蕓卿坐擁24套房產(chǎn)”消息在網(wǎng)絡(luò)熱傳。由于之前有多名官員因微博曝光而被查實(shí)貪腐，網(wǎng)友在轉(zhuǎn)發(fā)這條消息時(shí)，自然也抱著“大快人心”的心態(tài)，事先認(rèn)定了“房嬸”身上的罪狀。

但事態(tài)并沒(méi)有按照大多數(shù)網(wǎng)友的愿望發(fā)展，廣州市紀(jì)委介入了解后，宣稱(chēng)“李蕓卿未曾擔(dān)任該單位行政職務(wù)，非中共黨員，1997年退休。網(wǎng)上登載其家庭的24套房產(chǎn)情況基本屬實(shí)，部分房產(chǎn)與其兒子共同所有”。

很快，李蕓卿對(duì)自己個(gè)人信息遭泄露表達(dá)不滿(mǎn)：“還沒(méi)有證明我犯罪之前，就查我的個(gè)人資料，向社會(huì)公開(kāi)，這是在犯法。房管部門(mén)也有責(zé)任?！崩钍|卿稱(chēng)，她從未委托任何人去查詢(xún)自己名下房產(chǎn)。

按照相關(guān)規(guī)定，房產(chǎn)交易中心在兩種情況下可允許他人查詢(xún)個(gè)人房產(chǎn)信息，一是受房產(chǎn)所有者委托他人查詢(xún)，一是通過(guò)司法途徑，持有法院開(kāi)具的案件受理通知書(shū)、法院傳票等憑證的人可以查詢(xún)。因此，李蕓卿認(rèn)為自己的個(gè)人信息被非法泄露。

盡管“房嬸”是否涉嫌貪腐仍有不同說(shuō)法，但“房嬸”個(gè)人信息遭泄露卻得到很多人的同情。在美國(guó)華人律師張軍看來(lái)，“房嫂”事件的轉(zhuǎn)折是國(guó)人對(duì)待個(gè)人信息泄露現(xiàn)象的理性判斷。張軍律師認(rèn)為，應(yīng)該鼓勵(lì)李蕓卿通過(guò)法律手段維護(hù)自己的權(quán)益，起訴泄露個(gè)人信息的機(jī)構(gòu)。

華東政法大學(xué)司法研究中心主任游偉也表達(dá)了同樣的看法：“我們不能因?yàn)槟康氖钦_的，比如以打擊腐敗為目的，而容忍手段的不正當(dāng)性。如果是這樣，類(lèi)似的事情就會(huì)發(fā)生在每個(gè)人的身上?！?/p>

公民對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的重視，與公民意識(shí)的加強(qiáng)相伴而生，是一個(gè)逐步演進(jìn)的過(guò)程。隨著社會(huì)的進(jìn)步，越來(lái)越多的人開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，個(gè)人的權(quán)益包含了對(duì)個(gè)人信息是否公開(kāi)的決定權(quán)，像“房嬸”這般遭遇非法信息泄露的現(xiàn)象，越來(lái)越不被公眾接受。

保護(hù)機(jī)制是個(gè)系統(tǒng)工程

事實(shí)上，“個(gè)人信息”本身也是一個(gè)相對(duì)模糊的概念，現(xiàn)有法律并沒(méi)有對(duì)它有明確的界定，而在社會(huì)共識(shí)中，個(gè)人信息的哪些信息可以公開(kāi)，公開(kāi)的范圍多大，也隨著社會(huì)發(fā)展而不斷變化?！昂芏嗄昵?，如果我們的電話(huà)號(hào)碼被公開(kāi)，我們就覺(jué)得自己的信息被公開(kāi)了，隱私權(quán)有可能受到侵犯。但到今天，我們覺(jué)得電話(huà)號(hào)碼被公開(kāi)是可以被接受的。”張軍律師認(rèn)為，生活在現(xiàn)代信息社會(huì)，如果要想做到個(gè)人所有信息都不公開(kāi)，是不現(xiàn)實(shí)的。但是，像家庭地址、社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)、子女情況等有可能危及安全的個(gè)人信息泄露，則不能被容忍?！皞€(gè)人信息全部不公開(kāi)，帶來(lái)的麻煩可能更大。所以一定是找一個(gè)大家都能夠接受的平衡。”

個(gè)人信息泄露儼然已經(jīng)是眾人憤恨的目標(biāo)，但面對(duì)這種現(xiàn)象，每個(gè)人卻深感束手無(wú)策。在法制健全國(guó)家，個(gè)人信息的保護(hù)，很大程度上依靠公民的個(gè)人維權(quán)?！艾F(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入報(bào)案社會(huì)，個(gè)人不報(bào)案，警察一般不會(huì)主動(dòng)調(diào)查，所以需要公民個(gè)體維護(hù)自己的權(quán)益?！?/p>

張軍律師說(shuō)。但在中國(guó)現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，個(gè)人報(bào)案卻十分罕見(jiàn)，就連“房嬸”這樣已經(jīng)深受個(gè)人信息泄露之害的人，也未見(jiàn)得會(huì)采取法律手段維護(hù)權(quán)益。

大多數(shù)人雖然深受信息泄露的困擾，但并沒(méi)有因此帶來(lái)生命財(cái)產(chǎn)的損失，因此，即便報(bào)案也可能無(wú)法得到受理。為了彌補(bǔ)“空隙”， 美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC）接受未造成損失的信息泄露報(bào)案?！熬W(wǎng)絡(luò)的發(fā)展很快，政府監(jiān)管總有滯后的地方，F(xiàn)CC有一個(gè)調(diào)查機(jī)構(gòu)，給予不同案件不同的優(yōu)先，沒(méi)有損失有現(xiàn)象，也歡迎你報(bào)案，他們會(huì)對(duì)這種犯罪形式進(jìn)行研究，避免其他人因此而蒙受損失?！睆堒娐蓭熃榻B了美國(guó)的做法，不過(guò)他坦言，要形成這樣的保護(hù)機(jī)制，中國(guó)還需要時(shí)間，這是一個(gè)系統(tǒng)工程。

另一個(gè)保護(hù)個(gè)人信息安全的屏障，是商業(yè)誠(chéng)信。在中國(guó)，不少商業(yè)機(jī)構(gòu)已經(jīng)學(xué)會(huì)在商業(yè)合同或者協(xié)議上注明“個(gè)人信息僅限于某用途”，但它們是否真能兌現(xiàn)承諾，則要打上大大的問(wèn)號(hào)。

除了商業(yè)誠(chéng)信，充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)其實(shí)可以讓商業(yè)機(jī)構(gòu)自覺(jué)地重視對(duì)客戶(hù)個(gè)人信息的保護(hù)。張軍律師最近就接到了信用卡公司的電話(huà)，詢(xún)問(wèn)他是否在美國(guó)靠近墨西哥的一座小城加油站消費(fèi)過(guò)。信用卡公司通過(guò)跟蹤張軍的消費(fèi)習(xí)慣，懷疑他的信用卡遭遇盜刷，因此致電確認(rèn)。張軍接到電話(huà)確認(rèn)信用卡被盜刷，信用卡公司立即啟動(dòng)保護(hù)程序，避免了客戶(hù)的財(cái)產(chǎn)損失。

張軍律師說(shuō)，在美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)激烈的信用卡市場(chǎng)上，一家機(jī)構(gòu)推出保護(hù)個(gè)人信息安全的措施，將為它贏(yíng)得客戶(hù)的信任和商業(yè)利益。而那些光想賺錢(qián)而不保護(hù)個(gè)人隱私的公司，一定會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰。

直接從刑法入手？

違法成本低，是目前中國(guó)個(gè)人信息泄露猖獗最直接的原因。游偉將個(gè)人信息泄露違法行為愈演愈烈的原因總結(jié)為：受害人數(shù)多、范圍廣、分散，維權(quán)成本高，因?yàn)檫@些原因，受害者受害意識(shí)反而降低，使得違法者的違法成本降低。簡(jiǎn)言之，對(duì)于泄露個(gè)人信息的源頭來(lái)說(shuō)，販賣(mài)個(gè)人信息并沒(méi)有多少風(fēng)險(xiǎn)。

近年來(lái)媒體曝光了多起個(gè)人信息泄露事件，泄露個(gè)人信息的機(jī)構(gòu)涉及銀行、房產(chǎn)公司、電信公司、醫(yī)院等商業(yè)機(jī)構(gòu)。在商業(yè)領(lǐng)域，販賣(mài)個(gè)人信息已然成為半公開(kāi)的行為。針對(duì)快遞公司快遞員販賣(mài)個(gè)人信息情況，某電視臺(tái)記者暗訪(fǎng)了數(shù)名快遞員，鏡頭中，快遞員與假扮購(gòu)買(mǎi)信息者的記者討價(jià)還價(jià)，毫無(wú)避諱。

讓人失望的是，泄露我們個(gè)人信息的，除了商業(yè)機(jī)構(gòu)，還包括了政府公權(quán)力機(jī)構(gòu)。

今年9月，廣東省民政廳政務(wù)服務(wù)中心工作人員黃某被控非法獲取公民個(gè)人信息罪。黃某利用工作上的便利，多次使用單位辦公電腦進(jìn)入該中心系統(tǒng)查詢(xún)公民的婚姻登記資料，并將其中的21條登記信息，以每條150—300元不等的價(jià)格出售給他人。

盡管各種案件浮出水面，但對(duì)泄露信息責(zé)任人的追責(zé)卻未見(jiàn)嚴(yán)厲。2009年通過(guò)的刑法修正案中新設(shè)了“非法獲取公民個(gè)人信息罪”，但在很多案件中，這條法律被一些法律界人士評(píng)價(jià)為“形同虛設(shè)”——判罰不重，且將很多常見(jiàn)的非法行為排除在外。

關(guān)于出臺(tái)《個(gè)人信息保護(hù)法》的呼吁從未間斷。2003年國(guó)務(wù)院信息辦啟動(dòng)《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》的研究課題，2005年《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法（專(zhuān)家建議稿）及立法研究報(bào)告》出臺(tái)，但時(shí)至今日，并未有專(zhuān)門(mén)法出爐。

西南政法大學(xué)副教授和靜鈞撰文認(rèn)為，專(zhuān)門(mén)立法未能出臺(tái)，并非是立法部門(mén)懈怠使然，就個(gè)人信息保護(hù)立法而言，這一部一般性法律要無(wú)縫對(duì)接《民法通則》、《民事訴訟法》及《侵權(quán)責(zé)任法》等原則規(guī)定，就得先對(duì)更基本的法律作出相應(yīng)的修改和補(bǔ)充，這涉及到冗長(zhǎng)的立法周期，其中在隱私權(quán)保護(hù)的力度及訴訟成本上要先作相當(dāng)大的修改，這也牽涉到憲法性權(quán)利的修改，否則就形成“下位法大于上位法”的法理沖突。另一方面，涉及多個(gè)產(chǎn)業(yè)的跨部門(mén)立法活動(dòng)，在中國(guó)目前的立法模式下，隨著參與部門(mén)越多，協(xié)調(diào)會(huì)更難，立法所耗費(fèi)的時(shí)間會(huì)越長(zhǎng)。

因此，和靜鈞認(rèn)為應(yīng)該繞開(kāi)隱私權(quán)法理與民事訴訟上的糾結(jié)，直接從現(xiàn)有《刑法》上對(duì)侵害個(gè)人信息罪的規(guī)定入手，推動(dòng)行政處罰末端體系的建立，從而推動(dòng)個(gè)人信息的國(guó)家保護(hù)力度的提升。

這樣的看法代表了法律界的共識(shí)：在公民維權(quán)和商業(yè)誠(chéng)信有待培育的社會(huì)現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，要遏制個(gè)人信息泄露，政府必須承擔(dān)重任，以行政力推動(dòng)各種機(jī)構(gòu)的行為，堵住信息泄露的源頭。

法律乏力之后，政府被給予更多期待。張軍律師介紹，從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，政府在保護(hù)個(gè)人信息上的責(zé)任有兩個(gè)，一個(gè)是管好自己的下屬機(jī)構(gòu)，另一個(gè)則是為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制定好規(guī)則，讓商業(yè)機(jī)構(gòu)遵守保護(hù)個(gè)人隱私的規(guī)定。

個(gè)人隱私泄露在美國(guó)也是一個(gè)讓公眾和政府感到困擾的問(wèn)題，甚至發(fā)生過(guò)惡性案件。張軍介紹，歷史上曾有一個(gè)事件：辦理強(qiáng)奸案的警察泄露了被害人的地址，媒體記者找到被害人采訪(fǎng)，讓這名被害人承受了巨大的壓力。

現(xiàn)在，美國(guó)政府越來(lái)越將保護(hù)個(gè)人信息作為政府部門(mén)重要的責(zé)任，在當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)中，如果一個(gè)政府部門(mén)向客戶(hù)承諾不會(huì)將個(gè)人信息移作他用，這意味著不僅不能給任何其他商業(yè)機(jī)構(gòu)，也不能給政府內(nèi)部的其他機(jī)構(gòu)，除非有法院證明需要提供。如果政府部門(mén)泄露了個(gè)人信息，輕的構(gòu)成瀆職，嚴(yán)重的可以構(gòu)成刑事犯罪。

“伊拉克、阿富汗戰(zhàn)場(chǎng)上陣亡的美國(guó)士兵回國(guó)安葬，如果家屬不同意，政府就不能公開(kāi)他的葬禮信息。” 現(xiàn)在，對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)已經(jīng)成為美國(guó)社會(huì)和政府的共識(shí)。

特別是在一些個(gè)人信息泄露案件中，受懲處的總是個(gè)人，商業(yè)機(jī)構(gòu)安然無(wú)恙，這樣的結(jié)果自然給更多的違法行為以鼓勵(lì)。游偉教授認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，政府對(duì)泄露信息的機(jī)構(gòu)進(jìn)行追責(zé)，實(shí)行行政處罰，是遏制信息泄露最有效的手段?！皩?duì)于那些大型商業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，販賣(mài)客戶(hù)信息并非為了‘賣(mài)錢(qián)，更有可能是與購(gòu)買(mǎi)信息者達(dá)成商業(yè)協(xié)議，‘共享客戶(hù)信息，以此獲取更多的收益，這樣的違法行為，應(yīng)該予以嚴(yán)厲的打擊。”

“政府的重視非常重要，政府的舉措對(duì)社會(huì)具有引領(lǐng)性、導(dǎo)向性。”游偉說(shuō)。

“公”“私”信息不對(duì)稱(chēng)

在普通人抱怨自己的信息輕易被當(dāng)做商品在市場(chǎng)上流通的同時(shí)，政府公職人員應(yīng)受監(jiān)督的信息卻難以公開(kāi)，這樣的現(xiàn)實(shí)讓很多人大為不滿(mǎn)。

近期，由于微博的興起，多名政府高官被網(wǎng)友揭發(fā)擁有巨額財(cái)產(chǎn)，最終，“表叔”、“房叔”等各類(lèi)貪官被查實(shí)貪腐問(wèn)題。但遺憾的是，網(wǎng)友揭發(fā)的證據(jù)很可能來(lái)自非法的渠道，而如果通過(guò)合法渠道，普通人則難以獲得這些信息。

“政府公職人員與普通人享有的隱私權(quán)是不同的，既然你選擇成為公職人員，就有責(zé)任將一部分個(gè)人信息公開(kāi)，接受公眾的監(jiān)督。”張軍律師介紹說(shuō)，美國(guó)最高法院對(duì)公務(wù)員的隱私權(quán)的判例有很多起，特別是高級(jí)別的公務(wù)員也就是官員，更應(yīng)該公開(kāi)部分個(gè)人信息。最典型的案例是，“水門(mén)事件”以后，司法機(jī)關(guān)對(duì)時(shí)任總統(tǒng)的尼克松進(jìn)行調(diào)查，尼克松申請(qǐng)享受一部分隱私權(quán)，但被法院否定。

在包括香港、新加坡等以廉政聞名的地區(qū)和國(guó)家，官員財(cái)產(chǎn)已經(jīng)做到向公眾公開(kāi)，公民隨時(shí)可以查詢(xún)官員財(cái)產(chǎn)信息并質(zhì)疑其真實(shí)性。呼吁多年后，中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度并沒(méi)有變成現(xiàn)實(shí)，某些部門(mén)實(shí)行“內(nèi)部申報(bào)制度”，但這種缺少監(jiān)督的申報(bào)，在大多數(shù)人看來(lái)形同虛設(shè)。

當(dāng)公職人員和普通人之間的隱私權(quán)差別得不到認(rèn)可，橫亙其上的個(gè)人信息邊界也就無(wú)法厘清。與之相伴的則是個(gè)人信息保護(hù)始終流于個(gè)案查辦，而無(wú)法上升到制度建設(shè)。