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    地方政府與銀行:危機(jī)重來?

    2012-05-30 15:39:11
    南風(fēng)窗 2012年1期
    關(guān)鍵詞:泡沫土地銀行

    袁 劍

    自1978年中國改革之后,中國的經(jīng)濟(jì)重心下移,各級(jí)地方政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中開始扮演十分活躍的角色。雖然,央企在1990年代末期的崛起,引發(fā)了中國整個(gè)經(jīng)濟(jì)在結(jié)構(gòu)上的某種變化,但從整體上,各級(jí)地方政府仍然是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心,是中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)第一號(hào)的組織者與參與者。在這個(gè)意義上,中央政府常常掛在嘴邊的所謂宏觀調(diào)控,實(shí)際上經(jīng)常是在調(diào)控地方政府。

    土地財(cái)政的誕生

    組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng),必然要有掌握和調(diào)動(dòng)要素資源的能力。在1990年代初期,由于國有銀行的負(fù)責(zé)人屬于當(dāng)?shù)卣茌?,銀行便成為地方政府予需予取的出納部門。這種格局在1990年代初期,引發(fā)了巨大的經(jīng)濟(jì)混亂。于是,中央收了銀行權(quán)力,算是初步厘清了地方政府與銀行的關(guān)系。

    不過,既然是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織者,地方政府就不能為無米之炊。幾經(jīng)博弈,苦思冥想之下,地方政府終于探索出了一條比銀行還銀行的“發(fā)財(cái)”捷徑:土地。在新世紀(jì)開啟之后,土地成為地方政府手上的一張王牌,是他們?cè)诮M織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面一件法力無邊的秘密武器。有人將此概括為所謂土地財(cái)政,但顯然只說對(duì)了一半。對(duì)于地方政府來說,土地不僅是財(cái)政,而且是金融,甚至是貨幣發(fā)行權(quán)。土地,幾乎撬動(dòng)了所有的社會(huì)資本。經(jīng)過多年拉鋸,繞了一大圈之后,地方政府終于由土地突破,重新獲得了某種金融控制權(quán)。有了這一切,地方政府實(shí)際上就成為了中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)名至實(shí)歸的發(fā)動(dòng)機(jī),而中國經(jīng)濟(jì)之禍福皆由此而生。

    在土地市場(chǎng)上,地方政府完全壟斷了一級(jí)市場(chǎng),這就讓他們得以進(jìn)行壟斷性定價(jià),并操縱土地價(jià)格的飆漲。說白了就是,在一定時(shí)期,地方政府想要多少價(jià)格就要多少價(jià)格,想讓土地怎么漲就怎么漲,直到土地價(jià)格被推升到消滅了絕大部分最終需求為止。

    地方財(cái)政對(duì)土地的高度依賴,使得地方政府具有強(qiáng)大的制造房地產(chǎn)泡沫的動(dòng)機(jī),其中道理人盡皆知:地價(jià)越高,地方賣地收入越多;房地產(chǎn)消費(fèi)者及投資者越恐慌,交易就越暢旺,政府的稅收就越多。不幸的是,他們不僅有動(dòng)機(jī)而且有能力、有手段。在嘗到甜頭之后,地方政府對(duì)地產(chǎn)泡沫就完全上癮了。各地政府爭(zhēng)先恐后,紛紛效仿。在中國諸多大中城市,賣地收入普遍占到了地方財(cái)政收入的1/3強(qiáng)。在全國范圍內(nèi),2009年,中國賣地收入達(dá)到1.5萬億元,相當(dāng)于地方財(cái)政總收入的46%,而這一數(shù)據(jù)在一年之后的2010年更是猛然升高到2.7萬億元,增幅近一倍。如果算上房地產(chǎn)行業(yè)衍生出的相關(guān)稅收,房地產(chǎn)就已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止是地方經(jīng)濟(jì)的命脈,而儼然是中國經(jīng)濟(jì)的命脈。足見地方政府對(duì)房地產(chǎn)依賴之深,寄望之切。毫無疑問,這也將是中國經(jīng)濟(jì)的命門所在。

    不僅如此,中國各級(jí)地方政府不僅將土地直接賣給各類開發(fā)商以圖利,還大量通過地方融資平臺(tái)將土地抵押給銀行,直接套取巨額現(xiàn)金。2009年之后,地方融資平臺(tái)更是大行其道,在地方政府的資金來源中占據(jù)了非常重要的地位。據(jù)最早指出地方融資平臺(tái)嚴(yán)重問題的美國西北大學(xué)助理教授史宗瀚先生的統(tǒng)計(jì):2004~2009年底地方投資機(jī)構(gòu)的借貸總規(guī)模為1.6萬億美元左右。這個(gè)數(shù)字已經(jīng)占2009年中國GDP的1/3,更遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了政府的賣地收入。既然土地不僅能賣給開發(fā)商,而且還能直接賣給銀行,地方政府吹大房地產(chǎn)泡沫的動(dòng)機(jī)就變得極其強(qiáng)大。

    地方政府的債務(wù)危機(jī)

    荒唐的事情是,地方政府在這個(gè)游戲中幾乎沒有任何風(fēng)險(xiǎn),是一個(gè)凈收益者,因?yàn)闊o論是直接從銀行抵押出來的錢,還是開發(fā)商從銀行借貸出來買土地最后奉送給地方政府的錢,地方政府都不需要承擔(dān)任何責(zé)任,風(fēng)險(xiǎn)全部集中在銀行,或者干脆說集中在對(duì)金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)最后責(zé)任的中央政府。在這樣一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)與收益完全不對(duì)稱的游戲之中,地方政府唯一要干的,就是竭盡所能推高土地價(jià)格,在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)可支配現(xiàn)金流的最大化。

    這個(gè)游戲中還有一個(gè)關(guān)鍵的參與者,那就是銀行——更準(zhǔn)確地說是國有銀行。作為為風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)的專業(yè)機(jī)構(gòu),銀行本來會(huì)自我約束,按照項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)做出商業(yè)判斷。然而,情況完全不是這樣?;ㄙM(fèi)巨大成本改制據(jù)稱獲得巨大成功的中國國有銀行,顯然還沒有建立起一套長(zhǎng)期的責(zé)任約束機(jī)制。那些看上去像銀行家的負(fù)責(zé)人們,實(shí)際上仍然是隨時(shí)等待升遷的官員。相當(dāng)悖謬的是,改制上市之后的中國國有銀行卻具備了追求短期利潤(rùn)最大化的動(dòng)力。給地方政府貸款,顯然絕佳地契合了中國銀行家獨(dú)特的責(zé)任約束機(jī)制。知道這一切,我們就太容易理解地方融資平臺(tái)為什么門庭若市,各類銀行為什么趨之若鶩了。在1990年代被強(qiáng)行拆散的地方政府與銀行的聯(lián)姻,卻在新世紀(jì)被土地更加緊密地捆在了一起。

    正是在地方政府主導(dǎo),國有銀行緊密而默契的配合之下,中國嚴(yán)重高估的土地及住房?jī)r(jià)格泡沫越燒越旺、直到今天變得難以收拾。從任何角度看,中國的房地產(chǎn)價(jià)格都已經(jīng)嚴(yán)重背離其可能的未來收益以及普通人的消費(fèi)能力——這對(duì)應(yīng)于房地產(chǎn)的投資品屬性和消費(fèi)品屬性。

    在中國房地產(chǎn)市場(chǎng)上,我們經(jīng)常聽到的一種雄辯是:政府的利益所在,難道會(huì)讓房地產(chǎn)下跌嗎?政府的力量的確可以延長(zhǎng)泡沫的時(shí)間,但很難阻止其破裂。相反,政府的力量會(huì)加大市場(chǎng)的非理性程度,放大其調(diào)整的壓力。既然房地產(chǎn)給地方政府帶來了如此巨大的收益,一旦房地產(chǎn)泡沫翻轉(zhuǎn),地方政府所受到的傷害也可能且深且巨。這種情況實(shí)際早已預(yù)演過一次。在中國房地產(chǎn)陷入低迷的2008年,全國各主要城市的土地出讓金普遍下滑了50%,有些地方甚至下降90%,在那個(gè)時(shí)候,我們聽到的,是地方財(cái)政的一片叫苦之聲。

    以土地收入占地方財(cái)政的比例,房地產(chǎn)的低迷將嚴(yán)重影響地方財(cái)政的開支。請(qǐng)注意,在2008年,中國房地產(chǎn)僅僅是低迷。而如果是泡沫破裂,那么與房地產(chǎn)泡沫相關(guān)的一切收入下降都可能是非線性的。而隨著土地價(jià)值的大幅重估,地方融資平臺(tái)的債務(wù)負(fù)擔(dān)將變得異常沉重,導(dǎo)致地方政府的破產(chǎn)也絕不是什么不可想象的事情。在這個(gè)時(shí)候,如果實(shí)體經(jīng)濟(jì)同步下滑甚至劇烈下滑的話,稅收減少,地方政府收入就可能陷入短暫枯竭。土地出讓金本來就是透支未來的土地租金收益,現(xiàn)在越多,以后就越少。中國地方債務(wù)的數(shù)字很難準(zhǔn)確計(jì)算,據(jù)中國銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì):“從地方平臺(tái)公司貸款債務(wù)與地方政府財(cái)力對(duì)比看,債務(wù)率為97.8%,部分城市平臺(tái)公司貸款債務(wù)率超過200%。”顯然,房地產(chǎn)如果崩潰,地方政府幾乎立即會(huì)陷入債務(wù)危機(jī)。

    可以斷定,房地產(chǎn)泡沫的破裂將會(huì)給地方政府立即帶來嚴(yán)重的困境??梢灶A(yù)計(jì)的是,如果房地產(chǎn)泡沫破裂,地方政府興辦的大量工程將會(huì)由于現(xiàn)金流問題而擱淺,更為重要的是,作為中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)最為關(guān)鍵的發(fā)動(dòng)者和組織者,地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的功能將會(huì)癱瘓,曾經(jīng)推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的高投資法寶就會(huì)成為無源之水。

    如果只是個(gè)別地方政府出現(xiàn)這個(gè)問題,中央政府目前的財(cái)力可以集中予以救助,但筆者相信,一旦房地產(chǎn)崩潰,地方政府的財(cái)務(wù)困境將是普遍的。這個(gè)時(shí)候,中央政府的財(cái)力恐怕就會(huì)捉襟見肘,顧不過來了。在中國的體制中,地方政府的負(fù)債本質(zhì)上仍然是國家負(fù)債,當(dāng)?shù)胤秸疅o法還債的時(shí)候,其債務(wù)必然上移,而顯性化為國家債務(wù),到那個(gè)時(shí)候,中國看上去十分安全的負(fù)債比率恐怕就不那么安全了。

    銀行的風(fēng)險(xiǎn)

    由于事權(quán)的下移,地方政府的開支是具有某種剛性特征的。如果地方財(cái)政陷入危機(jī),將迫使中央政府及地方政府又一次回到談判桌前,而中央政府與地方政府權(quán)力重新劃分的契機(jī)也就到來了。這可能是中國政治及社會(huì)結(jié)構(gòu)最為重要的調(diào)整,而由此衍生的一系列變化,其意義之深遠(yuǎn)無論怎樣估計(jì)都不過分。如果我們不健忘的話,目前這種地方與中央的分權(quán)體制,是在1990年代初期經(jīng)濟(jì)困難時(shí)與一個(gè)個(gè)地方談判出來的。這個(gè)體制支撐了中國前面將近15年的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。而另外一個(gè)相當(dāng)肯定的結(jié)果是,中國各級(jí)政府與企業(yè)長(zhǎng)期維持的蜜月將會(huì)結(jié)束,各種稅收將會(huì)日趨沉重。

    目前的房地產(chǎn)泡沫既然是地方政府與銀行合力促成的,那么毫不意外的是,房地產(chǎn)泡沫的破裂將地方政府拖下水的同時(shí),也會(huì)把中國的銀行業(yè)拖下水。中國的銀行管理者們一直以一貫的樂觀調(diào)門告訴大家,中國的銀行業(yè)是安全的。但他們對(duì)情況的估計(jì)顯然并不充分。已經(jīng)廣為人知的地方融資平臺(tái)就是明顯的軟肋。誠如前述,地方融資平臺(tái)大多是以嚴(yán)重高估的土地價(jià)格作為融資抵押的。當(dāng)土地價(jià)格崩潰,抵押物將會(huì)嚴(yán)重貶值。實(shí)際上,一些地方融資平臺(tái)完全就是靠欺騙手法套取銀行貸款的。中國金融監(jiān)管部門的一份調(diào)查顯示,在某地,有近半的“平臺(tái)”經(jīng)營(yíng)活動(dòng)現(xiàn)金流為零或負(fù)值。而這些欺騙手法甚至在現(xiàn)在就已經(jīng)露出了馬腳,有銀行的負(fù)責(zé)人披露:不少地方政府平臺(tái)已經(jīng)出現(xiàn)擔(dān)保不兌現(xiàn)、逾期不還的情況。

    中國銀行業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn),顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止是來自地方融資平臺(tái)。誠如前述,地方融資平臺(tái)不過是中國房地產(chǎn)的一環(huán),如果整個(gè)房地產(chǎn)崩潰,銀行所面臨的風(fēng)險(xiǎn)將被驟然放大。開發(fā)商貸款、按揭貸款的風(fēng)險(xiǎn)也將被連環(huán)引爆。有一種非常教條的觀點(diǎn)認(rèn)為,中國銀行沒有像日本銀行業(yè)那樣購買大量房地產(chǎn),所以房地產(chǎn)崩潰不會(huì)引發(fā)銀行業(yè)的危機(jī)。但事實(shí)卻是,中國的國有銀行通過地方政府這個(gè)自家人購買了大量的房地產(chǎn)。換言之,中國國有銀行的資產(chǎn)中隱含了大量的嚴(yán)重高估的房地產(chǎn)。

    在我看來,房地產(chǎn)崩潰所帶來的風(fēng)險(xiǎn)僅僅是中國銀行業(yè)在未來面臨的第一輪打擊,更為嚴(yán)重也更為持久的打擊將來自中國的實(shí)體經(jīng)濟(jì)。憑借過去的經(jīng)驗(yàn),那些沉淀在各種基礎(chǔ)建設(shè)比如港口、火力發(fā)電、高速公路、機(jī)場(chǎng)和高鐵中的中長(zhǎng)期貸款,都被樂觀地認(rèn)為是可以通過經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)加以消化的,然而,高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可能永遠(yuǎn)重復(fù)。一旦實(shí)體經(jīng)濟(jì)萎靡,這些貸款就可能變成中國銀行的一場(chǎng)夢(mèng)魘。

    順便需要提及的是,這些貸款大多來自最近10年來在中國經(jīng)濟(jì)中表現(xiàn)越來越活躍的所謂央企。與地方政府一樣,中國規(guī)模越來越龐大的央企也是以軟約束著稱的。就目前中國銀行業(yè)的情況看,我相信,中國的銀行將在泡沫破滅的打擊中幸存下來。但問題在于,房地產(chǎn)泡沫破滅只是一系列重大變化的開始,初始條件的變化,可能會(huì)引出一系列更為重大的條件變化。如果這個(gè)變化意味著實(shí)體經(jīng)濟(jì)本身的危機(jī),那么中國的銀行業(yè)將肯定會(huì)面臨第二輪、第三輪甚至更多輪的打擊。中國監(jiān)管層近一兩年來,不斷敦促中國銀行業(yè)從各種渠道持續(xù)補(bǔ)充資本金,也許多少是預(yù)感到了即將來到的壞賬沖擊。

    在經(jīng)濟(jì)體系從一個(gè)狀態(tài)向另外一個(gè)狀態(tài)切換或者說巨變的時(shí)候,所有假設(shè)條件都將變得面目全非,而那些據(jù)此做出預(yù)測(cè)的,看上去十分精確的數(shù)據(jù)總是謬之千里,貽笑大方。而經(jīng)常出現(xiàn)的問題是,許多重要因素,當(dāng)初根本就沒有被予以考慮。但無論最后的結(jié)果如何,中國的國有銀行現(xiàn)有資本金恐怕都很難招架。作為國有銀行的隱性擔(dān)保人,中央政府恐怕還得又一次出場(chǎng)演出。一位西方評(píng)論家非常精到地指出:政府是不斷運(yùn)轉(zhuǎn)的泡沫超級(jí)周期的最后一根鏈條。從理論上說,中國政府可以像1990年代救助銀行那樣如法炮制,再一次救銀行于既倒。但所有人都清楚,這會(huì)是以向全體公民征收高額通脹稅為代價(jià)的。

    拜全球化及市場(chǎng)化改革之福,中國銀行與地方政府過了10幾年想都不敢想的好日子,在不遠(yuǎn)的未來,他們會(huì)不會(huì)再一次雙雙陷入像1990年代一樣的艱難時(shí)世呢?

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