“黨政正職監(jiān)督必須從分權(quán)限權(quán)入手”

申欣旺　白祖偕　鄭亞邦

中國(guó)新聞周刊：你認(rèn)為，目前對(duì)黨政正職監(jiān)督乏力，已成為反腐倡廉的一大瓶頸和軟肋。這種狀況主要表現(xiàn)在哪些方面?

黃建國(guó)：從監(jiān)督客體方面看，存在接受監(jiān)督意識(shí)淡薄、不習(xí)慣不愿意接受監(jiān)督的問題。從監(jiān)督主體方面看，存在監(jiān)督偏軟、不到位、不及時(shí)甚至流于形式以及監(jiān)督效果不佳的問題。比如，一些組織重使用輕管理疏于監(jiān)督，同級(jí)和下級(jí)不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督，社會(huì)公眾缺乏信息無從監(jiān)督，專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督存在局限，等等。從監(jiān)督制度來看，專門針對(duì)黨政正職的監(jiān)督制度不多，操作性、實(shí)效性方面也存在問題。總體來看，對(duì)黨政正職的事前和事中監(jiān)督制約相當(dāng)乏力，往往要等問題很大了才會(huì)被查處。

中國(guó)新聞周刊：何以會(huì)出現(xiàn)這種狀況呢?

黃建國(guó)：造成這種狀況原因很多。一是權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制方面的缺陷。從理論上看，我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)體制的特點(diǎn)，決定了一般的監(jiān)督措施對(duì)黨政正職難以奏效。以地方黨委為例，地方黨委常委會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，書記名義上只有一票，但擁有會(huì)議的召集權(quán)和議程的確定權(quán)等至關(guān)重要的權(quán)力。在用人方面，書記事實(shí)上擁有對(duì)重要干部初始提名的主導(dǎo)權(quán)。這些權(quán)力使書記和其他常委事實(shí)上不可能處于平等地位。其他常委在其分工負(fù)責(zé)的范圍內(nèi)，其權(quán)力配置大致上也是這樣一個(gè)格局。在政府系統(tǒng)，法律明確規(guī)定實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，有的被演化成了“家長(zhǎng)制”。在責(zé)任的配置上，一般也是要求黨政正職對(duì)整個(gè)班子的工作負(fù)全責(zé)或負(fù)總責(zé)，不少工作還要對(duì)黨政正職實(shí)行“一票否決”。所以，無論是權(quán)力實(shí)際支配力還是影響力，黨政正職與其他班子成員都不可相提并論。黨政正職的權(quán)力過于集中，邊界不清晰，程序不規(guī)范，運(yùn)行不透明，客觀上造成難以監(jiān)督、不好監(jiān)督、監(jiān)督不好。

中國(guó)新聞周刊：我們注意到湖南對(duì)黨政正職的監(jiān)督上著力頗多，制定了若干約束性舉措，你也公開提到要進(jìn)一步完善?！巴晟啤钡默F(xiàn)實(shí)背景和推進(jìn)路徑應(yīng)該是怎樣的?

黃建國(guó)：近幾年來，為規(guī)范黨政正職的用權(quán)行為，湖南做了一些積極探索，制定了若干約束性舉措，這些措施針對(duì)性強(qiáng)，已經(jīng)取得初步成效。但是，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)范黨政正職用權(quán)行為，湖南的探索還只是剛剛起步，根據(jù)近幾年發(fā)生的一些案例來看，黨政正職以下幾個(gè)方面的權(quán)力需要進(jìn)一步規(guī)范：在干部人事方面，需要進(jìn)一步規(guī)范黨政正職在初始提名方面的權(quán)力和用人的責(zé)任；在財(cái)經(jīng)工作方面，需要進(jìn)一步規(guī)范黨政正職在融資、投資決策等方面的權(quán)力；在工程建設(shè)方面，除嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部不得隨意插手干預(yù)工程建設(shè)的相關(guān)規(guī)定外，還要進(jìn)一步規(guī)范黨政正職在重大項(xiàng)目決策、重大項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整變更等方面的權(quán)力；在經(jīng)濟(jì)工作方面，鑒于當(dāng)前招商引資中給予獎(jiǎng)勵(lì)及優(yōu)惠比較隨意，不找市場(chǎng)找“市長(zhǎng)”等現(xiàn)象比較普遍，有必要進(jìn)一步明晰黨政正職在決定優(yōu)惠措施等方面的權(quán)力。這種規(guī)范既要從實(shí)體方面考慮，也要從程序方面考慮。在實(shí)體方面，要?jiǎng)澇鲆恍┑拙€，說不清楚的、存在嚴(yán)重利益沖突的，應(yīng)當(dāng)明確禁止。在程序方面，要強(qiáng)化集體決策、專家論證、社會(huì)聽證等程序，不能個(gè)人隨意“涂鴉”。

中國(guó)新聞周刊：在我們現(xiàn)行的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨政正職應(yīng)該達(dá)到怎樣的分權(quán)限權(quán)才能實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督?

黃建國(guó)：從分權(quán)制權(quán)的角度而言，要實(shí)現(xiàn)對(duì)黨政正職的有效監(jiān)督，一是權(quán)力的內(nèi)容和界限要明晰。要對(duì)黨政正職的權(quán)力進(jìn)行科學(xué)界定，明確權(quán)力范圍，確保權(quán)力設(shè)置的科學(xué)合理，防止其權(quán)力擴(kuò)張和濫用。二是用權(quán)必須講程序。程序是實(shí)體的保證。無論是委員會(huì)制、還是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨政正職必須按照規(guī)定的程序行使權(quán)力，比如，領(lǐng)導(dǎo)班子討論決定“三重一大”事項(xiàng)時(shí)，黨政正職不能事先定調(diào)，必須在聽取領(lǐng)導(dǎo)班子成員和其他參會(huì)人員的意見后再表明自己的態(tài)度。又比如，規(guī)定不得以現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)、招商引資會(huì)、文件圈閱等形式?jīng)Q定應(yīng)該由領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定的重大事項(xiàng)等等，這都是對(duì)黨政正職正確行使權(quán)力的保障和制約。三是權(quán)責(zé)要一致。要強(qiáng)化用權(quán)受監(jiān)督、有權(quán)必有責(zé)的意識(shí)，有多大的權(quán)，就要擔(dān)多大的責(zé)，權(quán)責(zé)不能失衡。

中國(guó)新聞周刊：要達(dá)到這種狀態(tài)，制度還需要何種改進(jìn)?

黃建國(guó)：要達(dá)到理想的監(jiān)督效果，制度建設(shè)必須同步跟進(jìn)。黨的十七大報(bào)告提出，要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，這是解決黨政正職監(jiān)督問題的一項(xiàng)根本性的制度建設(shè)。當(dāng)然，也可以針對(duì)黨政正職某些容易出問題的具體權(quán)力，如干部人事、工程建設(shè)、土地出讓、政府采購、礦產(chǎn)開發(fā)、項(xiàng)目審批、減免稅費(fèi)、融資貸款、提供補(bǔ)貼等制定一些分解限制和規(guī)范權(quán)力制度，就像湖南近幾年探索的。制度很重要，但更重要的是提高制度的執(zhí)行力。要增強(qiáng)制度的權(quán)威，防止把制度當(dāng)兒戲、當(dāng)擺設(shè)。