力不從心的環(huán)保問(wèn)責(zé)

閔杰

2011年，北京市在爭(zhēng)議聲中創(chuàng)下全年286天的“藍(lán)天”紀(jì)錄，但PM2.5事件導(dǎo)致輿論對(duì)官方數(shù)據(jù)的強(qiáng)烈質(zhì)疑。

近日，北京市政府宣布，將在環(huán)保管理體制上推進(jìn)新改革，尤其涉及政績(jī)考核和官員升遷。在2月16日北京市政府發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作文件的意見(jiàn)》中提出，今后所有有關(guān)環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)，如污染物總量控制、PM2.5改善情況等，都將納入各級(jí)政府績(jī)效考核。各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)升降，將與各項(xiàng)環(huán)保指標(biāo)掛鉤。

不過(guò)，一些學(xué)者和民間環(huán)保人士對(duì)此并不買(mǎi)賬。“北京市的這項(xiàng)舉措沒(méi)有任何新意，只是我國(guó)目前自上而下的管理體制下，強(qiáng)勢(shì)政府采取的一種慣常手段。這種手段會(huì)有效果，但最大的問(wèn)題在于不具有可持續(xù)性”，中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示。

達(dá)爾問(wèn)自然大學(xué)發(fā)起人馮永鋒認(rèn)為，相比政績(jī)考核和官員問(wèn)責(zé)，“如實(shí)的環(huán)境信息公開(kāi)和廣泛有效的公眾參與”更為重要，也更具有實(shí)際的監(jiān)督意義。

自我封閉的監(jiān)管體系

在中國(guó)環(huán)境問(wèn)責(zé)史上最有標(biāo)志性意義的事件是，2005年，時(shí)任國(guó)家環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)解振華因松花江水污染事件引咎辭職。是年11月13日，中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸，污染水順?biāo)苫ń铝鹘?jīng)哈爾濱，造成該市自來(lái)水停供長(zhǎng)達(dá)4天。解振華也成為迄今為止因環(huán)境問(wèn)題而被追責(zé)的最高級(jí)別官員。

近年來(lái)，環(huán)境保護(hù)行政問(wèn)責(zé)制和“一票否決制”成為環(huán)保部越來(lái)越倚重的監(jiān)管“籌碼”。

去年在廣州召開(kāi)的2011年全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察工作會(huì)議重申：2012年，環(huán)保系統(tǒng)要將污染減排績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為對(duì)地方和中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子及個(gè)人綜合考核評(píng)價(jià)、干部選拔任用的重要依據(jù)，以此促進(jìn)污染減排約束性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“一票否決的概念很多，計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)一票否決。但如果沒(méi)有公眾參與作為基礎(chǔ)，一切都是內(nèi)部體系自我循環(huán)，一票否決就沒(méi)有意義?！瘪T永鋒如此評(píng)價(jià)。

2月初，因廣西柳州龍江鎘污染事件，廣西河池市對(duì)包括副市長(zhǎng)在內(nèi)的9名官員予以問(wèn)責(zé)。其中，環(huán)保監(jiān)察大隊(duì)的兩名隊(duì)長(zhǎng)被移送司法機(jī)關(guān)追責(zé)。

“龍江的鎘污染事件，因?yàn)楣姼叨汝P(guān)注、社會(huì)壓力太大，快速出重拳進(jìn)行問(wèn)責(zé)，表現(xiàn)不錯(cuò)，但也不具有普遍性，不具有制度性意義?！瘪T永鋒認(rèn)為。

江西省環(huán)境保護(hù)廳紀(jì)檢監(jiān)察室主任曾道紅日前撰文指出，長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府只顧招商而不顧問(wèn)責(zé)，或者一拖再拖、問(wèn)責(zé)不力，根本原因在于環(huán)保問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)出了問(wèn)題。各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)每年都要簽訂環(huán)保責(zé)任保證書(shū)，但一些地方由于監(jiān)督不到位，相關(guān)部門(mén)不履職，導(dǎo)致環(huán)保問(wèn)責(zé)制流于形式。

湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)坦言，盡管目前組織部門(mén)對(duì)官員的考核除了民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，還有環(huán)保指標(biāo)，“只要不是很出格，老百姓不告狀，沒(méi)有出什么環(huán)境事故，排放也還說(shuō)得過(guò)去，對(duì)官員的仕途就不會(huì)有影響?！?/p>

此外，由于環(huán)保部門(mén)是隸屬地方政府的工作部門(mén)，所以在環(huán)境執(zhí)法中往往要看政府的臉色行事，很難真正“硬”起來(lái)。曾道紅在文中指出，環(huán)保部門(mén)往往無(wú)法正常履行監(jiān)管職能，一旦出現(xiàn)環(huán)境污染事件，首先被問(wèn)責(zé)的往往是“平時(shí)流汗、出事流淚”的環(huán)保局長(zhǎng)。

“很多官員今天在這里被免職，明天又在另一個(gè)地方復(fù)職。在這樣一種體制下，問(wèn)責(zé)往往只是平息一下輿論和民怨。缺乏法制保障和社會(huì)監(jiān)督，這種問(wèn)責(zé)也很不到位。”潘家華說(shuō)。

公眾參與至關(guān)重要

長(zhǎng)期關(guān)注官員問(wèn)責(zé)問(wèn)題的中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授黃冬婭對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，“當(dāng)下各領(lǐng)域問(wèn)責(zé)的最大問(wèn)題仍是社會(huì)公眾缺乏制度化的有效參與和監(jiān)督方式，環(huán)保評(píng)估中聽(tīng)證會(huì)仍不能保證真正的公眾參與，因此，社會(huì)只能靠陣發(fā)性的媒體爆光來(lái)監(jiān)督。這樣，政府內(nèi)部的操作空間就很大?！?/p>

“目前在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部封閉起來(lái)做環(huán)保沒(méi)有可能性。否則，內(nèi)部再怎么宣揚(yáng)達(dá)標(biāo)或者問(wèn)責(zé)，都是自欺欺人。”因?yàn)殚L(zhǎng)期從事環(huán)保NGO工作，馮永鋒對(duì)目前政府環(huán)保系統(tǒng)的開(kāi)放性和行政效率都十分不滿，“我們發(fā)起了一項(xiàng)活動(dòng)，組織公眾在北京長(zhǎng)期去拍攝清河的排污口，但是環(huán)保部門(mén)裝聾作啞、根本不回應(yīng)?！?/p>

馮永鋒認(rèn)為，在對(duì)廣西龍江鎘污染的問(wèn)責(zé)上，盡管處理了官員，但柳州對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境信息的公開(kāi)程度依然很差，“雖然政府一直強(qiáng)調(diào)水質(zhì)在不斷變好，但具體的細(xì)節(jié)沒(méi)有公布。而且當(dāng)?shù)氐逆k污染非常嚴(yán)重，絕不僅僅是那幾個(gè)企業(yè)導(dǎo)致的江水污染?！彼甭实嘏u(píng)當(dāng)?shù)卣块T(mén)的態(tài)度還是不夠真誠(chéng)，不是為了真正解決環(huán)境問(wèn)題。

“最根本的是要建立起從信息公開(kāi)、環(huán)保評(píng)估、環(huán)境監(jiān)測(cè)各環(huán)節(jié)的公眾參與機(jī)制?！秉S冬婭副教授指出。

曾經(jīng)以微博“巴松狼王”入選“全國(guó)十大公務(wù)人員微博”的北京市環(huán)保局巡視員、原環(huán)保局副局長(zhǎng)杜少中對(duì)《中國(guó)新聞周刊》坦言，“每一次有關(guān)環(huán)境問(wèn)題的討論、每一次‘環(huán)境危機(jī)，都毫無(wú)例外地提高了公眾的環(huán)境意識(shí)。問(wèn)題是如何讓公眾參與不再是個(gè)別活動(dòng)，而是一種普遍的經(jīng)常性機(jī)制?！?/p>

杜少中還表示，強(qiáng)調(diào)公眾參與不應(yīng)該限于表面現(xiàn)象，例如，在PM2.5事件上，“大家的認(rèn)識(shí)也不難統(tǒng)一，空氣質(zhì)量不是監(jiān)測(cè)出來(lái)的，而是污染減排治理出來(lái)的，還是要在減少燃煤、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣、工地?fù)P塵和工業(yè)排放等方面繼續(xù)加大力度。”

作為公眾參與環(huán)保的重要形式，環(huán)保NGO組織目前在中國(guó)發(fā)展迅速，但馮永鋒認(rèn)為，NGO組織在具體案例上推動(dòng)的變化是有的，但整體的環(huán)保現(xiàn)狀并沒(méi)有因此改觀多少，因?yàn)閰⑴c的案例數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“所以我們機(jī)構(gòu)這兩年也是強(qiáng)調(diào)多參與案例。案例足夠多，才可能推動(dòng)變化。如果沒(méi)有大量案例形成社會(huì)共識(shí)，指望推動(dòng)政策變化，是不可能的?！?/p>

尋求法治和市場(chǎng)出路

“十二五”期間，我國(guó)節(jié)能減排和控制溫室氣體排放的目標(biāo)是，單位GDP能耗要降低16%，單位GDP二氧化碳排放要降低17%。

“國(guó)務(wù)院用這個(gè)指標(biāo)來(lái)考核各省，各省用來(lái)考核各市，市里再考核各縣。目前基本就是這個(gè)思路，沒(méi)有其他方法。過(guò)去說(shuō)的綠色GDP，現(xiàn)在也停止了試點(diǎn)。”葉青對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示。

“本質(zhì)上我不贊同這樣的行政方法，真正的問(wèn)責(zé)應(yīng)該是監(jiān)管為何不到位，法治為何不出手，老百姓的聲音為何得不到體現(xiàn)？”潘家華直接發(fā)問(wèn)，“因?yàn)楣賳T可以利用強(qiáng)勢(shì)的行政手段，可以暫時(shí)的、強(qiáng)行的將污染企業(yè)加以控制，甚至不惜改動(dòng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)達(dá)到規(guī)定指標(biāo)。官員的烏紗帽受到威脅時(shí)就管一下，反之就不管，這種隨意性太強(qiáng)?！?/p>

在他看來(lái)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，目前的問(wèn)責(zé)體系應(yīng)該向法治和市場(chǎng)的途徑轉(zhuǎn)變。在法治的原則下，一旦出現(xiàn)超標(biāo)或者事故，就通過(guò)法律途徑來(lái)關(guān)停和賠償，避免出現(xiàn)行政管制的隨意性和臨時(shí)性?！胺ㄖ蔚闹黧w不是政府，不是官員，而應(yīng)是社會(huì)。媒體可以監(jiān)督，不相干的非政府組織也可以作為訴訟主體?！?/p>

近年來(lái)，在環(huán)境污染案件中，一些環(huán)保組織向法院提起公益訴訟卻很難立案。2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)和貴陽(yáng)市公眾環(huán)境教育中心就一起環(huán)境污染案件提起公益訴訟并被立案和審理，被認(rèn)為是中國(guó)首起成功立案的環(huán)境公益訴訟。

讓馮永鋒和其他環(huán)保NGO感到欣慰的是，正在修訂中的《民事訴訟法修正案（草案）》中，將增加公益訴訟制度。

潘家華認(rèn)為，除了法治，市場(chǎng)機(jī)制也應(yīng)該發(fā)揮重要作用，按照市場(chǎng)規(guī)則，環(huán)境損害應(yīng)該在產(chǎn)品價(jià)格中得到體現(xiàn)。如果環(huán)境損害必須由污染者來(lái)負(fù)擔(dān)，排污者會(huì)算一筆賬，得不償失的話絕對(duì)不會(huì)去干。

“現(xiàn)在很大的問(wèn)題在于，利潤(rùn)歸入了企業(yè)，GDP和財(cái)政收入都?xì)w入政府，污染卻歸入老百姓，或者由下一任政府來(lái)承擔(dān)，這顯然是一種市場(chǎng)的不公正。如果將環(huán)境成本內(nèi)在化，由企業(yè)來(lái)承擔(dān)，就從根源上杜絕了污染企業(yè)在市場(chǎng)上不負(fù)責(zé)任的做法?！迸思胰A認(rèn)為。

他還指出，在一個(gè)健全的市場(chǎng)機(jī)制下，企業(yè)必須尋求自身的社會(huì)責(zé)任和環(huán)境責(zé)任，否則，它在市場(chǎng)上就沒(méi)有生存可能。而在現(xiàn)有的政府管制體系下，不管企業(yè)在環(huán)保問(wèn)題上表現(xiàn)如何惡劣，政府都可能會(huì)因?yàn)镚DP而包庇和縱容。

“在強(qiáng)勢(shì)政府和自上而下的體制下，市場(chǎng)和法律都靠邊站了，都被弱化了。”潘家華十分無(wú)奈地說(shuō)。