“三非”治理的立法應(yīng)對(duì)

王全寶 馬多思 黎廣

當(dāng)居留中國(guó)的外籍人員越來(lái)越多，帶來(lái)的治安管理問(wèn)題也越來(lái)越受關(guān)注。

6月12日至17日，廣東佛山市南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)連續(xù)發(fā)生6起外籍人員持刀搶劫出租車司機(jī)案件，涉案金額1.1萬(wàn)元人民幣。

當(dāng)?shù)鼐酵▓?bào)稱，6月12日，兩名外籍人員搭乘出租車后，借司機(jī)打開尾箱幫忙提拿行李時(shí)機(jī)，采用掐住脖子，以菜刀威脅等手段，搶走司機(jī)手機(jī)等價(jià)值4020元財(cái)物后逃逸。此后一周，當(dāng)?shù)嘏沙鏊窒群蠼拥蕉嗝鲎廛囁緳C(jī)報(bào)案，稱被兩名同樣特征的外籍人員持刀搶去隨身財(cái)物。6月18日，上述兩名外籍人員在警方伏擊中落網(wǎng)。

外籍人員在中國(guó)引發(fā)治安問(wèn)題已非個(gè)例。盡管包括佛山在內(nèi)的多個(gè)城市已經(jīng)多次進(jìn)行過(guò)清理“三非”（非法入境、非法居留、非法就業(yè)）外籍人員，但隨著外籍人口總量的增加，“三非”外籍人員給當(dāng)?shù)卦斐傻睦_也越來(lái)越大。

6月26日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第27次會(huì)議開始三審出境入境管理法草案，“三非”人員問(wèn)題格外引人關(guān)注。

在中國(guó)政法大學(xué)教授、北京市國(guó)際法學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)梁淑英看來(lái)，清理“三非”是公安機(jī)關(guān)日常的執(zhí)法活動(dòng)而已，沒(méi)必要因?yàn)楣芾韺?duì)象是外籍人員而變得如此“敏感”。

從“要人來(lái)”到“人要來(lái)”

北京社科聯(lián)于欣博士一直研究外籍人員在中國(guó)的工作狀況，最近他和中國(guó)人事科學(xué)研究院外國(guó)人力資源研究室主任袁娟合著了論文《外國(guó)人就業(yè)管理的國(guó)際比較研究》。

于欣和袁娟對(duì)在華外籍人員的就業(yè)以及分布進(jìn)行了深入調(diào)研。

于欣在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō)，“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)引進(jìn)國(guó)家建設(shè)所需要的外國(guó)專家比較謹(jǐn)慎，由外國(guó)專家局對(duì)外國(guó)專家資格進(jìn)行審查，并對(duì)外國(guó)專家來(lái)華后的工作和生活進(jìn)行專門管理?！?/p>

上世紀(jì)80到90年代，改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要引進(jìn)外國(guó)人才，因此當(dāng)時(shí)的情形是“要人來(lái)”，中國(guó)政府主導(dǎo)吸引并聘用外國(guó)專家來(lái)華工作，但來(lái)華就業(yè)的外國(guó)人數(shù)目比較小。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年，《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》頒布，在華就業(yè)的外國(guó)人只有不到1萬(wàn)人。

然而進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在華就業(yè)的外籍人員數(shù)量成倍增長(zhǎng)，尤其是近年來(lái)，外籍人員來(lái)華就業(yè)人數(shù)增長(zhǎng)迅速，大量外籍人員自發(fā)進(jìn)入中國(guó)。

據(jù)人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，截至2009年年底，持有就業(yè)證的外國(guó)人大約有22.3萬(wàn)人。

于欣在研究中發(fā)現(xiàn)，目前在華外籍人員在地區(qū)分布、人員構(gòu)成、行業(yè)分布等方面呈現(xiàn)出由“相對(duì)集中”到“集中與分散并存”的特點(diǎn)。

從外籍人員就業(yè)的地區(qū)分布看，以前主要集中在北京、上海、廣州等大城市，或者是大連等沿海開放城市。在這些大城市，外籍人員因?yàn)楣ぷ鞯仍蛑饾u形成較為集中的居住群落，如北京望京的韓國(guó)村，廣州黑人集聚的中非貿(mào)易街“巧克力城”等。

近幾年，云南麗江、大理，以及四川成都等地區(qū)也都成了外籍人員居留較多的地區(qū)。

于欣和袁娟對(duì)在華外籍人員就業(yè)的行業(yè)分布也進(jìn)行了研究：外籍人員就業(yè)的行業(yè)日益廣泛，主要涉及文教、住宿餐飲、制造業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)、租賃業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)以及批發(fā)零售業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。人員不僅來(lái)自日本、韓國(guó)、印度、巴基斯坦和非洲國(guó)家，來(lái)中國(guó)的朝鮮、越南、緬甸人也在不斷增加。

此外，中國(guó)內(nèi)地一些家庭、中國(guó)漫長(zhǎng)的邊境線上，也出現(xiàn)了以各種形式就業(yè)的外籍人員，如廣西的“越南村”“緬甸村”等。

公安機(jī)關(guān)提供的信息顯示：2000年以來(lái)，外籍人員入境人數(shù)以年均10%左右速度遞增。從入出境情況看，1980年外籍人員入境僅74萬(wàn)人次； 2011年外籍人員入境2711萬(wàn)人次；從居留情況看，1980年在華常住外籍人員，即居住半年以上者，近2萬(wàn)人；2011年增至近60萬(wàn)人；從就業(yè)情況看，2000年，在華就業(yè)外籍人員約7.4萬(wàn)人；2011年底增至22萬(wàn)人。

最初來(lái)華就業(yè)的主要是國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目中的外國(guó)專家，他們大部分是高科技、高層次管理人員。于欣說(shuō)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，來(lái)華就業(yè)外籍人員也出現(xiàn)魚龍混雜的個(gè)別現(xiàn)象。外籍人員非法就業(yè)現(xiàn)象也逐年增多，且主要分布在菲傭、餐館工人、兼職教師、娛樂(lè)場(chǎng)所、邊境季節(jié)工中間。

多頭管理

隨著入境、居留、就業(yè)來(lái)華外籍人員數(shù)量持續(xù)較快增長(zhǎng)，入境者的目的和身份日益多樣，在華活動(dòng)更加廣泛復(fù)雜，流動(dòng)性增強(qiáng)，給治理“三非”帶來(lái)空前的挑戰(zhàn)。

2012年全國(guó)兩會(huì)期間，“三非”問(wèn)題引起代表和委員的注意，全國(guó)人大代表、成都市公安局出入境管理局副局長(zhǎng)王琳在會(huì)上曾建議，相關(guān)部門應(yīng)該對(duì)“三非”問(wèn)題做重點(diǎn)調(diào)研。

王琳在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)曾說(shuō)，對(duì)外籍人員的管理現(xiàn)行法律法規(guī)仍存在滯后問(wèn)題，應(yīng)該不斷修正，如對(duì)于外籍人員在華就業(yè)種類的限定等。

與北京相似，成都市也曾經(jīng)針對(duì)“三非”人員進(jìn)行過(guò)清理。“有些‘三非人員是惡意地非法留居，甚至在華專門從事違法犯罪活動(dòng)，而有些滯留確實(shí)因?yàn)槭韬觥！蓖趿照f(shuō)。

于欣表示，中國(guó)對(duì)外籍人員就業(yè)管理涉及到的管理機(jī)構(gòu)或部門較多，有公安部、外交部、人力資源和社會(huì)保障部。在地方層面上，有的是外國(guó)專家管理系統(tǒng)和就業(yè)管理部門同時(shí)管理，有的完全由外國(guó)專家管理系統(tǒng)進(jìn)行管理。

于欣認(rèn)為，無(wú)論是在國(guó)家層面，還是在地方層面，外籍人員就業(yè)管理的部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚待完善，相關(guān)部門間缺乏比較有效的配合和協(xié)調(diào)，尚未實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)和管理資源的共享。

北京市國(guó)際法學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)梁淑英曾到中國(guó)邊境做調(diào)研時(shí)，對(duì)于“三非”問(wèn)題也進(jìn)行了關(guān)注。

梁淑英向《中國(guó)新聞周刊》表示，“三非”問(wèn)題不是一部法律能夠解決的，目前，外籍人員在華管理由公安、外交、勞動(dòng)、工商等多個(gè)部門負(fù)責(zé)，在信息不暢的情況下，多頭管理最后變成了誰(shuí)都不管。

于欣在研究中也發(fā)現(xiàn)，在日常管理中，存在機(jī)構(gòu)職能交叉錯(cuò)位的問(wèn)題。尤其是在外國(guó)專家管理系統(tǒng)和就業(yè)管理部門“各管一塊”情況下，容易產(chǎn)生職能重復(fù)交叉，發(fā)證原則不清晰，政策不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)不一致，缺乏橫向協(xié)調(diào)和信息溝通等問(wèn)題，最終導(dǎo)致外籍人員就業(yè)管理“政出多門”。

“治理‘三非問(wèn)題，不僅要有法律支撐，在實(shí)際工作中也應(yīng)采取綜合治理方針，否則很難達(dá)到治理的目的。”梁淑英說(shuō)。

立法應(yīng)對(duì)

今年4月25日，公安部副部長(zhǎng)楊煥寧在向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告外籍人員入出境及居留、就業(yè)管理工作情況時(shí)坦言，“三非”外籍人員管理難度大。部分國(guó)家人員持簽證入境后非法居留、非法就業(yè)以及毗鄰國(guó)家人員非法入境問(wèn)題相對(duì)突出。

據(jù)公安部通報(bào)數(shù)據(jù)顯示：1995年，全國(guó)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門查處“三非”外籍人員首次突破1萬(wàn)人次，2011年查處“三非”外籍人員2萬(wàn)余人次。

其中，非法入境的主要為毗鄰國(guó)家人員；非法就業(yè)的主要集中在外語(yǔ)教育、涉外演出、涉外家政、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，多以留學(xué)、訪問(wèn)為由入境后非法就業(yè)。

公安部的應(yīng)對(duì)策略是，一方面推進(jìn)查處“三非”工作，另一方面積極推進(jìn)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法（草案）》的出臺(tái)。

該草案是在原有的《外國(guó)人出境入境管理法》和《中國(guó)公民出境入境管理法》的基礎(chǔ)上合并形成的。

6月26日，正在進(jìn)行審議上述草案的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第27次會(huì)議透露出新消息稱，法律委員會(huì)經(jīng)同外事委員會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦公室研究，建議對(duì)工作類居留證件有效期的最短時(shí)限規(guī)定為90日，將這一款修改為：“外國(guó)人居留證件的有效期最短為180日，最長(zhǎng)為5年，但是工作類居留證件的有效期最短為90日。”

除了上述修改，草案還修改了現(xiàn)行的《中國(guó)公民出境入境管理法》和《外國(guó)人入境出境管理法》中一些與當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展不相適應(yīng)的內(nèi)容，在對(duì)外籍人員入境、停留、居留、就業(yè)、永久居留等方面都作了規(guī)定。

此外，據(jù)《中國(guó)新聞周刊》獲悉，草案還提出加大對(duì)非法出入境或協(xié)助他人非法出入境、非法介紹、聘用外籍人員等行為的處罰力度，包括提高罰款數(shù)額；在全國(guó)主要城市設(shè)立一些非法外籍人員的拘押場(chǎng)所，加強(qiáng)對(duì)“三非”外籍人員的清理和遣返，這些都是此前立法中的空白或不細(xì)致的地方。

《中國(guó)新聞周刊》從權(quán)威人士處獲悉，在立法規(guī)范在華外籍人員管理的同時(shí)，有關(guān)部門也在為即將出臺(tái)的出入境管理法做準(zhǔn)備，例如建立統(tǒng)一出境入境管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)外籍人員在華信息部門共享，并且在部門的職能設(shè)置上也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整等。