中國民航運輸業(yè)行政壟斷及其績效的實證分析

李國政，彭紅碧

一、問題的提出

民航運輸業(yè)是國民經(jīng)濟的先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志和社會進步的重要窗口。從新中國成立一直到現(xiàn)階段，我國民航運輸業(yè)管理體制也經(jīng)歷了深刻的變革。在1980年之前，民航業(yè)隸屬于空軍管理，屬于軍事化行業(yè)。改革開放之后，在鄧小平同志的指示下，民航業(yè)開始脫離空軍，走上企業(yè)化道路。1984年，根據(jù)中央《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，中國民航局開始擬定新一輪的民航業(yè)改革，1987年國務(wù)院批準(zhǔn)了《民航系統(tǒng)管理體制方案和實施步驟報告》，民航系統(tǒng)基本打破了原政企不分、用行政和軍事辦法實行高度集中統(tǒng)一管理的單一部門體制，形成了政企分開，地區(qū)管理局與航空公司、機場分立的管理體制新格局，基本形成了適應(yīng)國民經(jīng)濟發(fā)展和行業(yè)特性的行業(yè)體制與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，初步建立了市場配置資源的機制，推動了民航運輸業(yè)的良好發(fā)展。從2002年開始，民航運輸業(yè)進行大規(guī)模的結(jié)構(gòu)調(diào)整和戰(zhàn)略重組，中國航空集團公司、中國東方航空集團公司、中國南方航空集團公司、中國民航信息集團公司、中國航空油料集團公司、中國航空器材進出口集團公司宣告成立，同時對機場和空管系統(tǒng)也進行了改革，使民航實現(xiàn)了政企分離、政事分開，民航行業(yè)管理機構(gòu)由過去大包大攬的大政府，轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ā坝兴鶠?，有所不為”的有限?zé)任政府。

由上可知，民航運輸業(yè)管理體制的變遷反映了政府對其管制的逐步放松，是一個不斷市場化的過程，明顯的特征就是民航系統(tǒng)內(nèi)各參與方的不斷分權(quán)。但我們也要清醒地看到，雖然市場化運行是民航運輸業(yè)的大勢所趨，但對于這樣一種關(guān)系國計民生和領(lǐng)空安全的特殊行業(yè)，放松管制總是一個緩慢和漸進的過程，政府規(guī)制部門對于民營資本的進入和航權(quán)資源的審批還有諸多限制，國有大型航空公司仍享有很大的壟斷權(quán)力，并傾向于與政府規(guī)制部門聯(lián)手構(gòu)筑了一道堅韌的壁壘，阻止其他資本的進入［1］。民航運輸業(yè)就其性質(zhì)來講，仍然是一種在自然壟斷基礎(chǔ)之上的行政壟斷行業(yè)，是一種歷史上形成的權(quán)力部門與壟斷企業(yè)“合謀”的壟斷［2］。正是由于行政權(quán)力的介入，競爭機制受到壓制，資源配置的市場作用被弱化，同時還會引起腐敗。因此，反行政壟斷應(yīng)該成為其重點所在［2］。

對航空運輸業(yè)的行政壟斷及其績效進行定性尤其是定量分析的文獻尚付闕如，本文擬對此做一嘗試。

二、中國民航運輸業(yè)的行業(yè)性行政壟斷特征

有學(xué)者按照壟斷強度的不同，將行政壟斷的制度組合分為3類：強行政與弱市場；適度行政與適度市場；弱行政與強市場。筆者認(rèn)為民航運輸業(yè)具備強行政壟斷與弱市場競爭的特征。

（一）制度因素

民航運輸業(yè)是國民經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)，在市場準(zhǔn)入、航線審批、航班資源配置以及人事任免等環(huán)節(jié)上，政府規(guī)制部門擁有絕對的話語權(quán)。

第一，主管部門的設(shè)置及其權(quán)限。我國民航運輸業(yè)的主管部門是中國民航局以及各地的地方管理局。其中，在批準(zhǔn)航空公司進入民航運輸市場以及航權(quán)資源的配置方面，民航局以及地區(qū)管理局起著舉足輕重的作用。以對航空公司的運營有著至關(guān)重要影響的航班時刻資源為例，我國的航班時刻資源配置主要采用的是IATA模式，即行政配給模式，建立了“政府管理為主，多方參與”的航班時刻管理機制，主要由中國民航局和空中交通管理局制定編排。航空公司首先要申請航班時刻，空管局確定機場容量，協(xié)調(diào)航班時刻的分配，最后上報給民航局以審批。

第二，市場進入壁壘。由于民航運輸業(yè)是典型的自然壟斷基礎(chǔ)上的行政壟斷行業(yè)，同時又是資金、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，具有很強的制度進入壁壘。雖然對于新航空公司的成立審批，中國民航局的政策已經(jīng)有所放松，但對于航空公司的成立具有很高的硬性要求。根據(jù)《民航法》規(guī)定，只有符合國家規(guī)定的適應(yīng)保證飛行安全要求的航空器，具有必備的依法取得航空執(zhí)照的飛行人員，最低限額的資本以及規(guī)定的其他條件，方可從事民航運輸服務(wù)。另外，由行業(yè)供給技術(shù)特點和市場需求偏好特點所形成的經(jīng)濟性障礙也成為民航運輸市場的重要進入壁壘。同時，已取得市場主導(dǎo)地位的航空公司會設(shè)置種種障礙，限制乃至制止新進入市場者的競爭行為，確保自身的壟斷地位。

第三，價格管制。民航運輸服務(wù)的價格應(yīng)該由服務(wù)的需求和供給來決定，在一個完全競爭市場中，二者的均衡即是價格的確定。但中國的民航運輸市場是一個帶有特殊性質(zhì)的壟斷競爭市場，易于形成價格聯(lián)盟，同時又與政府規(guī)制部門有著緊密聯(lián)系，航空公司雖然具有機票定價權(quán)，但也受制于政府指導(dǎo)之下，是一種指導(dǎo)定價，完全放開政府對于機票的價格管制，尚待時日。

第四，“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象。這主要是指行業(yè)主管部門與行業(yè)之間的人員相互流動的一種現(xiàn)象。中國民航局的主要領(lǐng)導(dǎo)都有過大型國有航空公司任職的經(jīng)歷，反之亦然。這加強了二者的聯(lián)系，加固了民航運輸市場進入壁壘，強化了行政壟斷。

（二）市場結(jié)構(gòu)

中國民航業(yè)管理體制的變革實質(zhì)上也是市場不斷放開，市場結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的過程。1987年中國民航開始邁出政企分開的重要一步，2002年民航改革重組走出了實質(zhì)性的一步，6大航空集團成立。民航總局作為國務(wù)院主管全國民航事務(wù)的直屬機構(gòu)，不再代行對6大集團公司和下發(fā)機場的國有資產(chǎn)所有者職能，主要承擔(dān)民用航空的安全管理、市場管理、空中交通管理、宏觀調(diào)控及對外關(guān)系等方面的職能。2005年民航總局發(fā)布《國內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定（試行）》，鼓勵民營資本進入國內(nèi)航空運輸市場，奧凱、春秋、吉祥等13家民營航空公司先后成立并投入運營，并對國有航空公司形成了一定沖擊。但一個明顯的問題是，雖然民航運輸市場的管制不斷放松，但其自然壟斷和行政壟斷的本質(zhì)屬性并未改變，大型國有航空公司與規(guī)制部門的關(guān)系并未出現(xiàn)明顯的松動，民營資本仍步履維艱，甚至破產(chǎn)（例如前兩年的東星航空公司的破產(chǎn)以及奧凱航空公司的停飛。值得玩味的是，正當(dāng)東星因為負(fù)債5億而被判死刑之際，巨虧139億的東航正在春風(fēng)得意的收購上海航空）。而主要國有航空公司仍占據(jù)著市場主導(dǎo)地位（如表1），以產(chǎn)權(quán)集中度和市場集中度來反映民航運輸市場的市場結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)集中度以國有航空公司運輸周轉(zhuǎn)量占全部總周轉(zhuǎn)量的比重表示，市場集中度以前4位航空公司的業(yè)務(wù)收入的市場占有率計算而得。可以看出，近年來，隨著民航運輸市場化的推進，市場集中度和產(chǎn)權(quán)集中度均在不斷的降低，民營資本的介入是明顯的，但也要看到，中國民航運輸市場仍然是少數(shù)幾個大型運輸企業(yè)占據(jù)著主導(dǎo)地位，國有資本的比重仍然占據(jù)著絕對優(yōu)勢，需要進一步放松管制，加大市場化改革力度。

表1 2004-2010年我國民航運輸業(yè)市場結(jié)構(gòu)狀況

（三）企業(yè)行為

第一，定價行為。隨著市場化改革的不斷推進，政府對民航運輸業(yè)的管制有所松動的情況下，民航機票價格由以前的民航總局制定過渡為航空公司自行決定，但要受到政府的指導(dǎo)與監(jiān)督，也就是說，政府確定基準(zhǔn)價格和浮動幅度，航空公司在此范圍內(nèi)確定票價。價格競爭是市場競爭的主要手段之一，1997年的機票價格戰(zhàn)、1999年的機票禁折和次年的 “航線聯(lián)營”等，都在一定程度上反映了價格競爭的激烈性。航空公司的定價行為會受到其他航空公司價格變動的影響。一般來說，在高集中度的航線上，由于航空公司的權(quán)力壟斷，一般不會采取大幅度折扣［3］，而對于集中度較低的航線來說，消費者或許會享受到低折扣機票。對于民營航空公司來說，如果其要獲取一定的市場份額從而改善與國有航空公司的競爭態(tài)勢時，必須要考慮其價格因素和航線的選擇。

第二，兼并重組。我國民航企業(yè)的自身實力和競爭格局尚未達到最優(yōu)化狀態(tài)，面對日益激烈的行業(yè)內(nèi)和行業(yè)外的競爭，并購重組是增強其市場競爭力的重要途徑。事實上，伴隨著我國民航業(yè)市場化的過程，不斷上演著民航企業(yè)的并購重組。在2002年的合并大潮中，中國國際航空公司聯(lián)合了中國航空總公司和中國西南航空公司，組建中國航空集團公司；中國東方航空集團公司兼并中國西北航空公司，聯(lián)合中國云南航空公司，組建成中國東方航空集團公司；以中國南方航空集團公司為主體，聯(lián)合北方航空公司和新疆航空公司，組建成中國南方航空集團公司。2010年，東方航空并購上海航空，國航并購深圳航空，繼續(xù)強化了其市場主導(dǎo)地位，在此之間，海南航空也不斷進行并購甚至將觸角伸向海外。航空企業(yè)的不斷并購在進一步整合市場資源的同時，也擴大了大型國企的競爭權(quán)力，使民航業(yè)競爭向更深層次發(fā)展，而民營企業(yè)要想取得競爭的有利地位，極為困難。

第三，提供服務(wù)。服務(wù)競爭包括增加營銷及服務(wù)網(wǎng)點，安排更為合適的航班時刻以及提供更加完善的的聯(lián)航服務(wù)等。從價格、網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)等深層次上開拓市場。民營航空公司如果要擴大市場份額，提升競爭力，就必須在服務(wù)行為上有所突破，提供差異化服務(wù)，以彌補自身在硬件建設(shè)上的缺陷。

第四，限制進入。產(chǎn)業(yè)內(nèi)原有企業(yè)為保持其在市場上的壟斷地位，會本能地設(shè)置一系列的戰(zhàn)略進入障礙，而壟斷企業(yè)與政府的緊密關(guān)系，使得政府在采取扶持民營經(jīng)濟發(fā)展政策的同時，也會適當(dāng)向國有資本傾斜，為維持這種潛在的聯(lián)盟關(guān)系，這就為民營航空公司的發(fā)展增添了不少困難。例如在航權(quán)資源的配置上，當(dāng)某個大型國營航空公司取得了某條黃金航線或者黃金航班的經(jīng)營權(quán)時，會本能地采取努力“勸說”政府管制部門限制其它航空公司的進入，從而保證該企業(yè)在此航線上從事壟斷性經(jīng)營，這種行為扭曲了市場競爭機制，不僅造成了航權(quán)資源的閑置浪費，也會使政府通過設(shè)租和尋租行為，滋生腐敗。

（四）中國民航運輸業(yè)特征

通過對中國民航運輸業(yè)的制度因素、市場結(jié)構(gòu)以及企業(yè)行為的描述分析和實證分析可知，中國民航運輸業(yè)是一個具有較高的行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營集中度的行業(yè)，進入壁壘較高；航權(quán)資源配置以行政手段為主；雖然不像電力、煙草等行業(yè)的高度壟斷，但占據(jù)市場主導(dǎo)權(quán)的卻是為數(shù)不多的寡頭型企業(yè)，民營資本面臨著不小的困難，市場集中度和產(chǎn)權(quán)集中度較高，市場機制有待充分發(fā)揮。

三、中國民航運輸業(yè)行政壟斷的績效分析

（一）中國民航運輸業(yè)總體生產(chǎn)效率

一般而言，產(chǎn)業(yè)或企業(yè)利潤率與產(chǎn)業(yè)集中度和市場份額存在著正相關(guān)的關(guān)系［4］，但行業(yè)性行政壟斷會在一定程度上阻礙行業(yè)生產(chǎn)效率的提升，也幾乎得到了經(jīng)濟學(xué)界的公認(rèn)，不少學(xué)者對中國若干行業(yè)的實證分析已經(jīng)證明了這點。本文基于既有研究成果，分析行政壟斷對民航運輸業(yè)的影響，主要運用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（DEA）對2000-2010年民航運輸業(yè)的生產(chǎn)效率進行測算，其是一個對多投入、多產(chǎn)出的多個決策單元的效率評價方法，它可以利用線性規(guī)劃技術(shù)合理地解決具有不同量綱的同類決策單元之間的績效比較評價問題。根據(jù)民航業(yè)實際情況，選用的投入指標(biāo)主要是民航運輸業(yè)固定資產(chǎn)投資以及從業(yè)人數(shù)，產(chǎn)出指標(biāo)主要是運輸飛機數(shù)以及客貨總周轉(zhuǎn)量（見表2和圖1）。從表2可知，我國民航運輸業(yè)綜合效率、純技術(shù)效率以及規(guī)模效率這三項生產(chǎn)效率的分解呈不斷上升趨勢，但就這10年左右的平均值來說，綜合效率和規(guī)模效率并不是太高，純技術(shù)效率比規(guī)模效率要高，這說明我國民航運輸業(yè)的生產(chǎn)效率的提高，技術(shù)進步要大于規(guī)模因素。從圖1可以看出，我國民航運輸業(yè)生產(chǎn)效率的顯著拐點是在2002年，規(guī)模效率和綜合效率明顯提升，這是因為2002年是民航業(yè)內(nèi)具有里程碑意義的一年，這一年民航6大航空集團通過合并重組而誕生，新成立的大型航空公司規(guī)模效應(yīng)明顯增強，而近兩年隨著國內(nèi)一些局部性的并購行為，如東方航空合并上海航空，整個行業(yè)的規(guī)模效率也呈現(xiàn)了上升勢頭。

表2 2000-2010年民航運輸業(yè)生產(chǎn)效率

圖1 2000-2010年民航運輸業(yè)生產(chǎn)效率及其趨勢

（二）中國民航運輸業(yè)生產(chǎn)效率的目標(biāo)值分析

對于民航運輸業(yè)生產(chǎn)效率目標(biāo)值分析主要分為投入目標(biāo)值和產(chǎn)出目標(biāo)值，投入目標(biāo)主要反映的是資源的擁擠程度，產(chǎn)出目標(biāo)反映的是資源的利用程度。根據(jù)DEAP2.1計算出來的投入目標(biāo)值與實際投入進行比較，所得的差值是指其要達到目標(biāo)值需要的改進空間。同理，實際產(chǎn)出值與目標(biāo)產(chǎn)出值之間的差值，是既定投入水平下產(chǎn)出改進的空間 （見表3和表4）從投入導(dǎo)向來看，近5年來，民航業(yè)固定資產(chǎn)投資以年均16%的速度增長，投資規(guī)模較大，與筆者測算的目標(biāo)值相比，要高出4到7個百分點，存在一定程度的資源擁擠，但很微量，這說明近幾年我國民航業(yè)實際固定資產(chǎn)投資與所需要的投資額基本相符。從民航從業(yè)人數(shù)上來看，近5年來，其從業(yè)人員穩(wěn)中有升，幅度不是太大，但與我國測算的目標(biāo)值相比有一定的差距，這說明隨著民航業(yè)的大發(fā)展，目前的勞動力數(shù)量尚不能完全滿足其需求，民航業(yè)仍有進一步吸納勞動力就業(yè)的空間。再來看產(chǎn)出導(dǎo)向，近5年來，民航運輸總周轉(zhuǎn)量呈不斷上升勢頭，年均增速12%，但與筆者測算的目標(biāo)值之間尚有一定差距，大約有10到16個百分點，這說明我國民航運輸?shù)臐摿ι形赐耆尫牛€有許多因素制約著我國民航業(yè)發(fā)展。從機場起降架次上來看，我國民航機場的利用率也有進一步提升的余地。近年來，雖然國內(nèi)機場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快，但航空公司的航線配置卻沒有相應(yīng)比例的增加，目前國內(nèi)航空客流仍高度集中于京滬穗三大樞紐機場及少數(shù)骨干航線，中小機場利用率不足，大多處于虧損狀態(tài)，道長度、停機坪和航站樓面積為機場的不變投入要素其效率還有較大的提升空間，絕大部分機場規(guī)模效率都處于報酬遞增區(qū)域［5］。

表3 民航運輸業(yè)投入導(dǎo)向的目標(biāo)值與實際值

表4 民航運輸業(yè)產(chǎn)出導(dǎo)向的目標(biāo)值與實際值

四、結(jié)論與建議

一般來說，在市場經(jīng)濟運行的框架下，行業(yè)性行政壟斷在資源配置效率方面會造成一定的損失［3］。通過對中國民航運輸業(yè)的行業(yè)特征及其運行績效分析，也印證了這一論點。從行業(yè)特征上來看，運用ISCP分析框架，筆者認(rèn)為民航運輸業(yè)是一個特殊性質(zhì)的壟斷競爭行業(yè)，且具有典型的行政壟斷特征；從績效上來說，無論是總體生產(chǎn)效率，還是投入與產(chǎn)出目標(biāo)值與實際值的差距，都可以看出當(dāng)前我國民航運輸業(yè)的行政壟斷確實造成了一定經(jīng)濟效率的損失，同時也存在著很大的帕累托改進空間。筆者認(rèn)為，提高民航運輸業(yè)的運營效率，需要從以下幾方面著手：

第一，進一步放松市場管制，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)資本結(jié)構(gòu)。要逐步降低民航運輸市場壁壘，允許更多的民營資本介入到運輸市場當(dāng)中，構(gòu)建眾多的民航運輸市場潛在的競爭者，以防止一支獨大的局面；同時，有條件地引導(dǎo)民營資本參與國營資本當(dāng)中，適當(dāng)引入國際資本。

第二，完善民航運輸結(jié)構(gòu)，提高利用率。大力發(fā)展支線航空，加強區(qū)域間民航運輸?shù)膮f(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是中西部地區(qū)的機場建設(shè)，加大機場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進一步提升現(xiàn)有機場的服務(wù)功能，在容量一定的情況下，提高其利用率。優(yōu)化航班時刻資源配置，堅持航班時刻資源分配透明化，最大限度避免尋租行為的發(fā)生，積極調(diào)整既有的航班時刻，減少閑置無用的航班航線，增加需求量較大的航班航線。

第三，壯大民航運輸規(guī)模，整合現(xiàn)有資源。一般來說，民航運輸業(yè)是一個典型的具有規(guī)模經(jīng)濟的行業(yè)，但中國民航業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟性尚未充分發(fā)揮，甚至存在規(guī)模不經(jīng)濟的現(xiàn)象。這當(dāng)中既有體制、管理、歷史等內(nèi)在因素，也有市場需求等外在因素的影響［6］，這就需要整合現(xiàn)有資源，尤其對于航空公司來說，不僅要做大，更要做強，完善民航運輸體制，理順民航運輸機制，提高民航運輸管理水平，進一步釋放我國民航規(guī)模經(jīng)濟性。

第四，規(guī)范運輸市場和競爭行為。政府管制部門應(yīng)規(guī)范航空公司之間的競爭行為，促進良性競爭，制止惡性競爭，加強銷售代理市場、機票以及包機行為等的監(jiān)管力度。

[1]王俊豪.政府管制經(jīng)濟學(xué)導(dǎo)論[M].北京：商務(wù)印書館，2001：149.

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[6]于良春，姚麗.中國民航業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效益及相關(guān)產(chǎn)業(yè)組織政策分析[J].產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究，2006（2）.